1.3. Khái quát về quản lý chi ngân sách Nhà nƣớc
1.3.5. Phương thức và công cụ quản lý chi ngân sách Nhà nước
1.3.5.1. Phương thức quản lý chi ngân sách Nhà nước.
Trong thực tiễn, nội dung chi rất đa dạng tƣơng ứng với rất nhiều biện pháp quản lý khác nhau, song biện pháp quản lý chi NSNN đang đƣợc áp dụng đó là:
Phương thức quản lý chi NSNN theo yếu tố đầu vào.
Quản lý chi chủ yếu dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có của NSNN, lịch sử kinh nghiệm cấp phát các năm trƣớc và một phần nhu cầu thực tế phát sinh. Theo đó, cơ chế quản lý, định mức chi tiêu, sử dụng ngân sách, thậm chí quan điểm xây dựng chế độ quản lý tài chính đƣợc thiết lập để kiểm soát theo phƣơng châm càng chặt chẽ càng tốt.
Cách thức quản lý tài chính dựa trên cơ sở nguồn lực đầu vào mang nặng tính chủ quan, áp đặt từ phía các cấp đƣợc phân bổ nguồn lực và có một số hạn chế:
- Hiệu lực quản lý thấp, không gắn kết đƣợc kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt đƣợc, tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động.
- Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán, khi cấp dƣới luôn luôn thiếu, cấp trên luôn bị áp lực về sự giới hạn của nguồn lực trong duyệt và phân bổ ngân sách cho cấp dƣới.
- Phân bổ kinh phí mang tính cào bằng, dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Để khắc phục tình trạng này, cần nâng cao hiệu quả của cơ chế quản lý tài chính theo hƣớng trao quyền tự chủ cho các đơn vị dự toán; cần đổi mới phƣơng thức cấp phát ngân sách từ cấp phát và phân bổ kinh phí dựa theo nguồn lực có hạn ở đầu vào sang cấp phát và phân bổ ngân sách trên cơ sở khuôn khổ chi tiêu trung hạn, gắn với kết quả đầu ra.
Phương thức quản lý chi NSNN theo yếu tố đầu ra.
Quản lý chi NSNN theo yếu tố đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hƣớng vào đạt đƣợc những mục tiêu chiến lƣợc phát triển của Chính phủ. Nó bao hàm một chiến lƣợc tổng thể nhằm đạt đƣợc những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lƣờng công việc thực hiện của các cơ quan nhà nƣớc so với mục tiêu đề ra.
Việc quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra là hƣớng đi đúng đắn, song, để thực hiện đƣợc đổi mới này cũng không phải dễ. Trƣớc mắt, cần gắn việc đổi mới quy trình cấp phát, phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra với cấp phát ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn thì sẽ khả thi hơn. Có thể khái quát hƣớng đổi mới quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra gắn với tầm nhìn trung hạn theo lộ trình 3 giai đoạn nhƣ sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng và quyết định một khuôn khổ kinh tế - tài chính trung hạn trên cơ sở xác lập các chiến lƣợc, chính sách, các chi tiêu, các dự báo kinh tế - tài chính vĩ mô.
Giai đoạn 2: Xây dựng và quyết định khuôn khổ ngân sách trung hạn, xác lập các chi tiêu tài chính vĩ mô, các giới hạn và ký luật tài chính tổng thể.
Giai đoạn 3: Xây dựng, quyết định khuôn khổ chi tiêu trung hạn.
Ưu điểm phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra có:
Góp phần đổi mới chính sách quản lý nguồn lực của khu vực công nhằm thiết lập 3 vấn đề cơ bản đó là: Tôn trọng kỉ luật tài chính tổng thể; Phân bổ có hiệu quả nguồn lực tài chính theo các mục tiêu ƣu tiên chiến lƣợc; Nâng cao hiệu quả hoạt động về cung cấp hàng hóa dịch vụ công.
Tăng cƣờng nguyên tắc quản lý tài chính của khu vực công với mục tiêu là sự cải thiện sự phân phối và quản lý nguồn lực cũng nhƣ tăng cƣờng tính minh bạch trách nhiệm của Nhà nƣớc.
Quản lý nhà nƣớc theo kết quả đầu ra cho phép nhà quản lý ngân sách có đƣợc các thông tin hữu ích:
- Xác định đầu ra cho phép các nhà quản lý NSNN nên đƣợc sản xuất, sẽ đƣợc sản xuất với số lƣợng và chất lƣợng ra sao?
- Nguồn đảm bảo cần thiết để đảm bảo sản xuất ra các đầu ra. Kiểm tra mối liên hệ giữa các đầu ra và đóng góp của các đầu ra và kết quả mong đợi.
Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra luôn đặt Chính phủ và các cơ quan vào vị trí để đảm bảo rằng: Các đầu ra theo yêu cầu để đƣợc tài trợ phải xác định rõ sẽ đóng góp gì cho kết quả; Các đầu ra theo yêu cầu đƣợc tài trợ phải xác định rõ khối lƣợng, chất lƣợng và giá cả cụ thể; Các đầu ra hƣớng tới mục tiêu và đƣợc cung cấp trong khuôn khổ thời gian yêu cầu.
Quản lý theo kết quả đầu ra cho phép công tác kiểm tra, kiểm soát và đánh giá chi tiêu ngân sách theo quy trình mở, mọi ngƣời dân, mọi nhà đầu tƣ đều có thể dễ dàng kiểm tra, kiểm soát và đƣa ra những đánh giá 1 cách đúng đắn về hoạt động và kết quả hoạt động của cơ quan Chính phủ dựa trên các mục tiêu, tiêu chí đánh giá đã đƣợc xác lập.
1.3.5.2. Công cụ quản lý chi ngân sách Nhà nước.
Một là, công cụ pháp luật: Đây là công cụ có sớm nhất và chung nhất để phục vụ cho quản lý Nhà nƣớc ở mọi quốc gia. Pháp luật luôn giữ vị trí quan trọng hàng đầu trong số các công cụ mà Nhà nƣớc phải sử dụng để quản lý nền kinh tế; bởi nó không chỉ điều chỉnh hành vi cho mọi tổ chức, cá nhân khi tham gia vào các hoạt động của xã hội, mà là thƣớc đo chung mức độ chấp hành pháp luật của mọi chủ thể.
Những năm qua, Nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến chi NSNN nhƣ Luật NSNN và các văn bản hƣớng dẫn thực hiện, trong quá trình triển khai đã có văn bản bổ sung phù hợp với yêu cầu phát triển của xã hội, vì vậy nó trở thành công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nƣớc quản lý và điều hành NSNN.
Hai là, mục lục NSNN: Là bảng phân loại thu, chi NSNN theo những tiêu thức khoa học giúp cho quá trình hạch toán kế toán NSNN đƣợc nhanh, chính xác. Mục lục NSNN đã trở thành công cụ rất quan trọng trong suốt quá trình quản lý NSNN. Thực tiễn quản lý NSNN ở tất cả các quốc gia trên thế giới, nƣớc nào cũng phải thiết lập hệ thống Mục lục NSNN cho riêng mình.
- Trong khâu lập dự toán: Mục lục NSNN là công cụ giúp cho các cơ quan tài chính lập kế hoạch phân bổ nguồn lực tài chính cả trên phƣơng diện tổng hợp và chi tiết, đồng thời nguồn lực tài chính của Nhà nƣớc đƣợc bố trí theo một cơ cấu thu chi chặt chẽ và phù hợp với phát triển KTXH từng thời kỳ.
- Trong khâu chấp hành NSNN: Cơ quan tài chính, KBNN hƣớng dẫn các ĐVSDNS chấp hành đúng chế độ tài chính theo quy định và là cơ sở về mặt kỹ thuật để cơ quan tài chính điều hành, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ chi NSNN.
- Khâu quyết toán NSNN: Mục lục NSNN giúp cơ quan tài chính, KBNN tổng hợp số liệu quyết toán chi NSNN của các ĐVSDNS một cách nhanh chóng.
Mặt khác, cũng thông qua các hình thức chi theo mục lục NSNN này mà giám sát trách nhiệm thực thi của những tổ chức, cá nhân có nhiệm vụ quản lý NSNN và cả trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân thực thi chi NSNN.
Ba là, kế hoạch hóa: Kế hoạch hóa cũng là công cụ quan trọng mà Nhà nƣớc phải sử dụng trong quản lý, điều hành nền kinh tế. Thực hiện quản lý NSNN khi sử dụng công cụ kế hoạch hóa, các cơ quan Nhà nƣớc cần phải:
- Căn cứ vào các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KTXH mà thẩm tra, đánh giá tính phù hợp của các chỉ tiêu thu, chi trong dự toán NSNN. Đồng thời cũng phải căn cứ vào mức độ của các chỉ tiêu chi đã đƣợc xác lập trong dự toán NSNN mà điều chỉnh lại mức độ các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KTXH.
- Trong quá trình chấp hành chi NSNN phải luôn đối chiếu so sánh giữa mức độ chấp hành chi NSNN với mức độ thực hiện các chi tiêu của kế hoạch phát triển KTXH. Mỗi đồng tiền chi ra nhất thiết phải gắn với việc thực hiện các nhiệm vụ đã đƣợc xác định trong kế hoạch phát triển KTXH.
- Khi phê chuẩn quyết toán ngân sách cho một năm đã qua nhất thiết phải rà soát lại các kết quả đích thực về phát triển KTXH của năm đó. Đây mới chính là những kết quả mà xã hội mong đợi. Những thành tựu hay những yếu kém trong quản lý của Nhà nƣớc đƣợc bộc lộ một cách rõ nét nhất thông qua số liệu quyết toán NSNN và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển KTXH cùng kỳ quyết toán đó.
Bốn là, kiểm toán: Quản lý chi NSNN chi đƣợc coi là công khai, minh bạch khi có sự đánh giá của các tổ chức, cá nhân từ bên ngoài (không trực tiếp tham gia quản lý NSNN). Một trong những chỗ dựa cho những ngƣời cần thông tin về tình hình quản lý NSNN là các báo cáo của các tổ chức kiểm toán; đặc biệt là Kiểm toán Nhà nƣớc (sau đây gọi tắt là KTNN).
Đối với nƣớc ta, kiểm toán NSNN hàng năm là trách nhiệm của cơ quan KTNN đã đƣợc chính thức thể chế hóa trong Luật NSNN. Do vậy,
NSNN các cấp, các ĐVSDNS đều thuộc phạm vi kế toán của KTNN. KTNN có trách nhiệm phải đánh giá, xác nhận một cách chính xác tính hợp lệ, hợp pháp và đặc biệt là tính hiệu lực, hiệu quả của quản lý NSNN. Báo cáo kết quả từ các cuộc kế toán của KTNN là nguồn thông tin tin cậy nhất để cơ quan Nhà nƣớc các cấp và những tổ chức, cá nhân có nhu cầu thông tin về ngân sách sử dụng cho các hoạt động của mình.
Năm là, hệ thống Tabmis: Là hệ thống thông tin quản lý dựa trên công nghệ hiện đại đƣợc sử dụng làm công cụ để tập hợp, xử lý và cung cấp thông tin về quá trình phân bổ, chấp hành, kế toán, quyết toán NSNN và các hoạt động nghiệp vụ của KBNN. Đây là hệ thống phần mềm đƣợc thiết kế theo những chuẩn mực, thông lệ tốt nhất trong quản lý tài chính và kế toán công trên thế giới, là cơ hội tốt cho Việt Nam cải cách quản lý tài chính và kế toán công theo hƣớng hội nhập với quốc tế và khu vực, hiện đại hóa và nâng cao hiệu quả quản lý tài chính công. Đồng thời đây cũng là công cụ hữu ích giúp cho Bộ Tài chính, KBNN quản lý NSNN một cách hệ thống, chặt chẽ thống nhất từ khâu quản lý dự toán đến quá trình chấp hành và quyết toán ngân sách, đáp ứng đƣợc lộ trình cải cách Tài chính công của nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay.