2.1.1.Tài liệu thứ cấp.
Tài liệu thứ cấp được chọn lọc và tổng hợp từ các công trình nghiên cứu khoa học, nghiên cứu các giáo trình, các bài luận văn, các bài báo đã công bố trong và ngoài nước liên quan đến chủ đề nghiên cứu; các tài liệu Luật ngân sách nhà nước năm 2015, Các Nghị định hướng dẫn thực hiện luật ngân sách năm 2015; Các Thông tư của NHNN quy định về việc quản lý, vận hành và sử dụng hệ thống Thanh toán điện tử; Chiến lược phát triển Kho bạc Nhà nước đến 2020, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ của KBNN, Quyết định của Tổng Giám đốc KBNN ban hành các quy trình thanh toán; Thông tin từ các trang Web báo điện tử của Bộ Tài chính và Tạp chí của Ngành.
Tác giả tổng hợp thông tin thu thập từ các đồng nghiệp trong Vụ kiểm soát chi thuộc KBNN để tổng hợp số liệu liên quan đến nghiên cứu như báo cáo giải ngân hàng năm, báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm, báo cáo kết quả từ chối thanh toán,các văn bản báo cáo tình hình khó khăn vướng mắc trong quá trình triển khai những cơ chế chính sách mới liên quan đến kiểm soát chi tại các KBNN tỉnh, thành phố.... từ năm 2014 đến năm 2016. Đây là nguồn dữ liệu thứ cấp.
Để phân tích thực trạng kiểm soát chi nguồn vốn đầu tư XDCB, dữ liệu thứ cấp cần thu thập là các dữ liệu từ báo cáo về tình hình thanh toán, từ chối thanh toán của các dự án XDCB từ vốn NSNN kiểm soát tại KBNN Việt Nam.
Báo cáo tình hình thanh toán các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tư XDCB: Số kế hoạch vốn của dự án được giao trong năm, số giải ngân trong năm gồm: thanh toán khối lượng hoàn thành (việc giải ngân cho dự án phần khối lượng công việc đã hoàn thành) và tạm ứng theo chế độ (việc KBNN thực hiện tạm ứng theo đề nghị của CĐT căn cứ vào hợp đồng đã ký giữa CĐT và nhà thầu), lũy kế giá trị CĐT đề nghị thanh toán từ đầu năm đến kỳ báo cáo (tổng giá trị CĐT gửi đến Kho bạc đề nghị thanh toán).
2.1.2.Tài liệu sơ cấp.
Tài liệu sơ cấp được chọn lọc trên cơ sở thực tế công tác kiểm soát chi tại KBNN (TW) bao gồm: kinh nghiệm lập kế hoạch; thiết kế, xây dựng, triển khai, giám sát và kiểm tra hoạt động kiểm soát chi; quan sát hành vi của các cá nhân, đơn vị tham gia quy trình kiểm soát chi đầu tư cơ bản; phản hồi của các đơn vị KBNN cấp tỉnh, huyện trong quá trình triển khai quy trình kiểm soát chi qua kênh trao đổi nội bộ ngành hoặc qua các kỳ họp tổng kết, giao ban, tập huấn; ý kiến của các chủ đầu tư và các đơn vị liên quan.
Các danh mục tài liệu liên quan đến KSC vốn đầu tư XDCB: Thu thập các tài liệu, văn bản chính sách, quy trình nghiệp vụ và báo cáo tổng kết kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB nguồn ngân sách nhà nước hàng năm; Thu thập các văn bản đề nghị hướng dẫn, tháo gỡ của các CĐT, ban quản lý dự án, bộ ngành phản ánh những khó khăn vướng mắc trong quá trình giải ngân vốn đầu tư XDCB tại KBNN.
2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu.
Để phân tích, đánh giá và tìm ra các biện pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Việt Nam, tác giả sử dụng tổng hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như :
Phương pháp nghiên cứu tài liệu được sử dụng trong toàn bộ các chương của đề tài, được dùng nhiều nhất và tập trung ở chương tổng quan tài liệu. Phương pháp này sử dụng trong công việc khảo cứu các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài, phân tích những nội dung chính, phương pháp được sử dụng và các kết luận đãđạt được cũng như những điểm cần tiếp tục nghiên cứu trong các nghiên cứu trước đó. Qua việc sử dụng phương pháp này, tác giả đã chứng minh được sự cấp thiết cần nghiên cứu chính là đề tài luận văn thạc sĩ này. Hơn nữa, tác giả cũng kế thừa được một số nội dung cơ bản về mặt lý luận và thực tiễn để sử dụng cho việc phân tích nội dung tại các chương khác của đề tài.
2.2.2. Phƣơng pháp thống kê, tổng hợp
Phương pháp thống kê được sử dụng để:
- Thống kê, mô tả nguồn thông tin thứ cấp về lý luận chung về kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước;
- Thống kê, mô tả nguồn thông tin sơ cấp về thực trạng công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam. Từ đó rút ra nhận xét về những kết quả đãđạt được, những tồn tại cần khắc phục trong công tác KSC đầu tư xây dựng cơ bản tại KBNN Việt Namtrong giai đoạn 2014 -2016.
- Sau khi mô tả các thông tin đã thu thập được, đề tài tổng hợp, phân tích để đưa ra cái nhìn chung về công tác kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nướctại Kho bạc Nhà nước Việt Nam. Đây là cơ sở quan trọng cho các đề xuất và các kiến nghị của tác giả.
Thông qua các văn bản đề nghị hướng dẫn, tháo gỡ của các CĐT, ban quản lý dự án, bộ ngành phản ánh những khó khăn vướng mắc trong quá trình giải ngân vốn đầu tư XDCB tại KBNN, các báo cáo tình hình thanh toán, từ chối thanh toán…làm căn cứ để đánh giá yếu tố định tính về chất lượng kiểm soát chi đầu tư XDCB tại KBNN Việt Nam. (Áp dụng để nghiên cứu, đánh giá thực trạng kiểm soát chi tại chương 3)
Lọc và phân loại những số liệu cần thiết theo năm liên quan đến các chỉ tiêu cần để đánh giá chất lượng kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB theo các chỉ tiêu định lượng. Thực hiện tổng hợp, tính toán tỷ lệ phần trăm theo các năm. So sánh kết quả qua các năm để phân tích tình hình biến động trong kiểm soát chi qua các năm, từ đó đưa ra nhận xét, đánh giá về thực trạng kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại KBNN Việt Nam (Áp dụng tại phân tích các tiêu chí định lượng tại chương 3).
Trên đây là phương pháp nghiên cứu mà tác giả áp dụng để nghiên cứu cho luận văn của mình. Để làm rõ những vấn đề cần phải nghiên cứu trong luận văn cùng việc xây dựng quy trình nghiên cứu của mình, tác giả nhận định và phân tích tình hình kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB từ NSNNtại KBNN Việt Nam qua các báo cáo thu chi hàng năm. Từ đó đề xuất những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả trong kiểm soát chi vốn đầu tư XDCB tại Kho bạc Nhà nước Việt Nam.
CHƢƠNG 3
THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI KHO BẠC NHÀ NƢỚC VIỆT NAM.
3.1. Khái quát về Kho ba ̣c Nhà n ƣớc và hoạt động kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam.
3.1.1. Khái quát về Kho bạc Nhà nƣớc Việt Nam
3.1.1.1. Giới thiệu chung về lịch sử hình thành và phát triển của KBNN.
Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh thành lập Nha Ngân khố Quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính để giúp Chính phủ giải quyết các nhiệm vụ cấp bách về tài chính và tiền tệ trong những ngày đầu của chính quyền cách mạng. Ngân khố quốc gia đã đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệ độc lập, tự chủ, góp phần đưa hai cuộc kháng chiến của dân tộc ta đi đến thắng lợi. Để tiếp tục thực hiện đường lối đổi mới toàn diện nền kinh tế, đồng thời cải tiến thể chế quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, ngày 01/4/1990 Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã quyết định thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính và hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động từ ngày đó.
Nhằm thực hiện thành công Chiến lược phát triển KBNN với mục tiêu đến năm 2020 hình thành Kho bạc điện tử, KBNN đã báo cáo Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Kho bạc Nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính. Theo đó chức năng, nhiệm vụ của hệ thống KBNN được bổ sung, hoàn thiện với các nội dung chủ yếu sau:
Chức năng: 4 chức năng
- Quản lý nhà nước về quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước được giao quản lý;
- Quản lý ngân quỹ nhà nước; - Tổng kế toán nhà nước;
- Huy động vốn cho ngân sách nhà nước và cho đầu tư phát triển thông qua hình thức phát hành trái phiếu Chính phủ theo quy định của pháp luật.
Nhiệm vụ, quyền hạn
- Trình Bộ trưởng Bộ Tài chính để trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định: Các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực quản lý của KBNN; Chiến lược, quy hoạch, chương trình, đềán, dựán quan trọng về quản lý quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước; - Tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dựán, đềán thuộc lĩnh vực quản lý quỹ ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác của Nhà nước sau khi được cấp có thẩm quyền ban hành hoặc phê duyệt;
- Quản lý quỹNSNN, quỹ tài chính nhà nước và các quỹ khác được giao; - Tổ chức thu ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; Kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của ngân sách nhà nước và các nguồn vốn khác được giao theo quy định của pháp luật;
- Tổ chức hạch toán kế toán ngân sách nhà nước, các quỹ và tài sản của Nhà nước được giao quản lý, các khoản vay nợ, viện trợ, trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật;
- Tổ chức thực hiện tổng kế toán nhà nước, tiếp nhận, tổng hợp và lập báo cáo tài chính nhà nước trên phạm vi toàn quốc và từng địa phương, báo cáo cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật;
- Tổ chức quản lý, điều hành ngân quỹ KBNN tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống, mở tài khoản, kiểm soát tài khoản tiền gửi và thực hiện thanh toán bằng tiền mặt, chuyển khoản đối với tổ chức, cá nhân có quan hệ giao dịch với Kho bạc Nhà nước; mở tài khoản tại Ngân hàng Nhà nước và các ngân hàng thương mại để thực hiện các nghiệp vụ thu, chi, thanh toán của Kho bạc Nhà nước theo quy định của pháp luật;
- Tổ chức huy động vốn cho ngân sách nhà nước vàđầu tư phát triển thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ.
3.1.1.2. Tổ chức bộ máy hệ thống Kho bạc Nhà nước
KBNN được tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, thành hệ thống dọc từ trung ương đến địa phương, theo đơn vị hành chính vàđược tổ chức phù hợp với tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước Việt Nam và tổ chức của hệ thống chính trịở Việt Nam. Theo đó KBNN được tổ chức 3 cấp từ Trung ương đến cấp Huyện theo sơđồ sau:
Sơ đồ 3.1 : Sơ đồ tổ chức bộ máy Kho bạc Nhà nước
(Nguồn: Quyết định 26/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 08/07/2015 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của KBNN)
3.1.2. Khái quát hoạt động kiểm soát chi NSNN.
3.1.2.1. Tổ chức hoạt động kiểm soát chi NSNN tại KBNN Việt Nam.
Kho bạc Nhà nước Việt Nam có bộ máy kiểm soát chi ngân sách nhà nước được tổ chức chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương phù hợp với chế độ phân cấp
quản lý NSNN và tổ chức hoạt động của Kho bạc Nhà nước. Công tác quản lý và hoạt động kiểm soát chi NSNNtạiKBNNViệt Nam được thực hiện như sau:
- KBNN Trung ương thống nhất quản lý quỹ ngân sách TW trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước Trung ương trực tiếp kiểm soát, chi trả một số khoản chi thuộc ngân sách TW phát sinh tại Sở Giao dịch Kho bạc Nhà nước; tổng hợp, kiểm tra và giám sát tình hình kiểm soát chi NSNN tại các Kho bạc cấp dưới.Tại KBNN có Vụ kiểm soát chiNSNN trong đó Vụ trưởng và các Phó Vụ trưởng giúp việc cùng các chuyên viên của Vụ, làm chức năng tham mưu toàn diện cho Lãnh đạo KBNN trong lĩnh vực quản lý vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng từ NSNN tại KBNN Việt Nam.
- KBNN tỉnh thực hiện kiểm soát, chi trả các khoản chi của ngân sách tỉnh và các khoản chi của NSTW theo ủy quyền hoặc các nhiệm vụ chi do Kho bạc Nhà nước thông báo; đồng thời thực hiện kiểm soát, chi trả các khoản chi của ngân sách huyện, xã; tổng hợp và kiểm tra công tác quản lý, kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của các Kho bạc Nhà nước huyện trực thuộc.
- KBNN huyện thực hiện kiểm soát, chi trả cho các khoản chi thuộc ngân sách huyện, xã và các khoản chi của NSTW, ngân sách tỉnh theo ủy quyền.
Cả hệ thống, từ Trung ương đến tỉnh, huyện, đều thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB trong đó tập trung lớn nhất vào việc kiểm soát khâu thanh toán vốn đầu tư: Các Phòng kiểm soát chi tại các KB tỉnh thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB các dự án do Trung ương quản lý và dự án do tỉnh quản lý; Bộ phận kiểm soát chi đầu tư XDCB tại các KB huyện kiểm soát chi đầu tư các dự án do huyện, xã quản lý và một số dự án do kho bạc tỉnh phân cấp.
Theo cơ cấu tổ chức này, việc tổ chức kiểm soát chi đầu tư XDCB được thuận lợi, nhanh, gọn và về cơ bản đã đảm bảo nguyên tắc là dự án, công trình phát sinh ở đâu thanh toán ở đó (trừ những dự án thực hiện trên nhiều tỉnh, việc kiểm soát thanh toán được thực hiện tại Kho bạc Nhà nước trung ương - do Sở giao dịch thực hiện).
3.1.2.2. Các văn bản pháp lý và quy định của nhà nước tác động đến công tác kiểm soát chi NSNN.
Công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB nguồn vốn NSNN tại KBNN Việt Nam chịu sự quản lý và tác động của hệ thống các văn bản và quy định có liên quan được xây dựng và ban hành từ Quốc hội, Chính phủ đến các Bộ banngành và các đơn vị trực thuộc từ trung ương đến địa phương. Hệ thống văn bản này là cơ sở pháp lý cho hoạt động KSC đầu tư XDCB tại KBNN Việt Nam, mang tính chất rất quan trọng và ảnh hưởng rất lớn đến KSC đầu tư XDCB tại KBNN Việt Nam.
Các văn bản quyết định và nghị định, quy định là cơ sở pháp lý cho các cấp quản lý tiến hành các kiểm soát chi đầu tư XDCB đồng thời cũng là văn bản hướng dẫn cho CĐT, ban QLDA, nhà thầu trong công tác thực hiện dự án về hồ sơ dự án, lập dự toán, thanh toán khối lượng hoàn thành, làm tăng tính kỷ luật, tinh thần trách nhiệm của các đơn vị thực hiện dự án.
Các văn bản đã góp phần nâng cao kỷ luật tài chính, thực hiện công khai, dân chủ về mặt tài chính, đồng thời từng bước ổn định tình hình tài chính và nâng cao chất lượng quản lý vốn. Trong nội dung các văn bản cũng quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm của Bộ, ngành địa phương trong công tác quản lý hoạt động đầu tư và xây dựng để từ đó từng Bộ, ngành địa phương xây dựng kế hoạch, phương pháp hành động đúng với lĩnh vực, chuyên môn của mình, phối hợp với các cơ quan chức năng khác quản lý được nhiều mặt, nhiều khía cạnh của hoạt động đầu tư xây dựng nói chung và vốn đầu tư nói riêng.
Ngoài ra, hàng năm Nhà nước đều có kế hoạch phân bổ vốn cụ thể cho từng dự án theo tiến độ. Kế hoạch phân bổ vốn này được xây dựng dựa trên chiến lược phát triển của đất nước, tình hình thực tế của dự án, thực trạng của ngân sách nhà nước…Nhờ đó vốn được phân bổ hợp lý hơn, giảm thiểu tình trạng đầu tư dàn trải, manh mún. Đi kèm với kế hoạch phân bổ vốn là hoạt động kiểm soát, thanh toán