Phần II : NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với dự án đầu tƣ xây dựng công trình trong
trình trong lĩnh vực nông nghiệp ở tỉnh Phú Thọ
"Ban Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình Nông nghiệp và PTNT là cơ
quan trực tiếp giúp Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, giúp UBND tỉnh trực tiếp chịu trách nhiệm quản lý dự án ĐTXD trong lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn trên địa bàn tỉnh Phú Thọ.
2.2.1. Đánh giá khái quát các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả QLNN đối với dự án ĐTXD nông nghiệp
2.2.1.1. Các yếu tố ảnh hưởng trong quá trình chuẩn bị đầu tư
- Giai đoạn xin chủ trƣơng đầu tƣ và "xây dựng kế hoạch vốn đầu tƣ: Đây là giai đoạn có vai trò quan trọng trong việc xác định chủ trƣơng, định hƣớng và quy trình xây dựng thực hiện kế hoạch vốn liên quan hoạch định ra quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ trung hạn và ngắn hạn. Mặc dù Ban QLDA đã quan tâm đến xây dựng kế hoạch 3-5 năm tuy nhiên trong quá trình chuẩn bị dự án gặp rất nhiều khó khăn, ý kiến trái chiều về chủ trƣơng đầu tƣ.
- Việc thu hồi đất, giải phóng mặt bằng xây dựng cũng là vấn đề gây mất thời gian cho giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ, việc xin đƣợc thỏa thuận đất đai gặp rất nhiều khó khăn khi phải làm việc với nhiều đơn vị, nhiều cấp quản lý khác nhau.
- Việc đầu tƣ xây dựng phụ thuộc rất nhiều vào quy hoạch và quản lý quy hoạch của Chính phủ, địa phƣơng nên chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển, việc phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ phụ thuộc quy hoạch mới của ngành và quy hoạch tổng thể cũng tƣơng đối khó khăn dẫn đến nhiều dự án triển khai chậm và có thế phải điều chỉnh.
- Trong giai đoạn khảo sát một số dự án, do vị trí nhiều công trình nằm ở vùng sâu vùng xa, đi lại khó khăn nên việc trực tiếp và thƣờng xuyên kiểm tra đơn vị đơn vị tƣ vấn gặp nhiều khó khăn, đơn vị tƣ vấn lại không kịp thời tham mƣu cho chủ đầu tƣ, với Ban QLDA về những bất cập ở hiện trƣờng, hay những vƣớng mắc trong quá trình thực hiện công việc. Do đó sau khi dự án đƣa vào thực hiện đầu tƣ đã xảy ra nhiều vấn đề cần xử lý và gây ảnh hƣởng đến chất lƣợng của dự án. Vì vậy gây ra sự lãng phí tốn kém ảnh hƣởng đến ngân sách nhà nƣớc.
Ví dụ: Tại công trình Tái định cƣ cho các hộ vùng nhiễm xạ thuộc xã Đông Cửu, huyện Thanh Sơn - tỉnh Phú Thọ, vị trí thi công mái đất đắp tiếp giáp với sƣờn đồi là khu vực tụ nƣớc và thoát nƣớc vào mùa mƣa lũ. Tuy nhiên giai đoạn khảo sát, đơn vị tƣ vấn không kịp thời tham mƣu cho chủ đầu tƣ để ra phƣơng án xử lý mái tránh xói và xạt lở đất. Do đó sau khi dự án đƣa vào vận hành khai thác
đã xảy ra xói lở nền đất, đòi hỏi phải xử lý gia cố nền đất và mái taluy. Vì vậy gây ra sự lãng phí tốn kém ảnh hƣởng đến ngân sách nhà nƣớc.
Trong khâu khảo sát xây dựng, lập dự án, đơn vị tƣ vấn khảo sát thiết kế chƣa khảo sát kỹ và lập dự án chƣa đề cập hết các khối lƣợng công việc dẫn đến khi thiết kế chi tiết phải điều chỉnh, bổ sung khối lƣợng, làm tăng chi phí của dự án và có dự án phải xin cấp quyết định đầu tƣ điều chỉnh dự án làm chậm tiến độ và làm tăng chi phí cho công trình.
- Chất lƣợng công tác thẩm định, phê duyệt dự án đầu tƣ còn có những hạn chế nhƣ chƣa tính toán đầy đủ các yếu tố tác động đến dự án (nguồn vốn, quy mô đầu tƣ, tiến độ thực hiện và dự báo tăng trƣởng kinh tế) dẫn đến quá trình thực hiện phải điều chỉnh dự án; Việc thẩm định hồ sơ chƣa thật sát sao với quy chuẩn ngành hay sự quan liêu của bộ phận thẩm định dẫn đến trong quá trình thực hiện đầu tƣ dự án có nhiều phát sinh cho phù hợp với thực tế thi công tại hiện trƣờng và quy chuẩn của ngành.
- Năng lực của đơn vị tƣ vấn của Chủ đầu tƣ còn có hạn chế, do đó chƣa có sự phối hợp hiệu quả giữa các đơn vị chuyên ngành với nhau và chƣa có thực tế nên việc lựa chọn phƣơng án thích hợp nhất phải sửa đi sửa lại…
- Trong những năm qua, việc lập và quản lý chi phí dự án đầu tƣ xây dựng, hệ thống giá xây dựng và cơ chế chính sách có liên quan do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên trong quá trình chuẩn bị đầu tƣ do khảo sát còn có sai sót phải làm lại nên làm tăng chi phí tƣ vấn, ngoài ra trong những năm gần đây chính sách tiền lƣơng của nhà nƣớc thay đổi liên tục dẫn đến khi dự án bị chậm lại thì khi lập dự án tổng mức đầu tƣ ngày càng tăng lên so với kế hoạch vốn ban đầu.
- Trình tự lập, nội dung thuyết minh và thiết kế cơ sở nhìn chung phù hợp với quy định đầu tƣ xây dựng của Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015 về Quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình của Chính phủ. Trong những năm qua chủ đầu tƣ áp dụng tƣơng đối tốt những quy định này, tuy nhiên do trình độ của đội ngũ nhân viên các phòng ban của Ban QLDA đầu tƣ XDCT NN&PTNT
tỉnh Phú Thọ trong quản lý dự án còn hạn chế, chƣa nghiên cứu chuyên sâu nên khi thực hiện một số dự án cón có những bất cập, khi gặp phải vấn đề mới quay sang nghiên cứu, tìm hƣớng giải pháp.
2.2.1.2. Các yếu tố ảnh hưởng trong quá trình thực hiện đầu tư
+ Sau khi dự án đƣợc phê duyệt, tiến hành đấu thầu lựa chọn nhà thầu thi công, tuy nhiên có những dự án đấu thầu chậm, việc GPMB chƣa xong nên chậm bàn giao mặt bằng thi công.
+ Nhà thầu thi công chƣa đủ mạnh về nhân lực, năng lực, biện pháp tổ chức thi công chƣa khoa học và do giá cả có những giai đoạn tăng mạnh và có biến động mạnh dẫn đến khó khăn cho nhà thầu khi đấu thầu không lƣờng hết đƣợc tăng mạnh giá cả vật tƣ, ngoài ra địa bàn thi công công trình thƣờng ở xa trung tâm nên việc mua và vận chuyển vật tƣ cũng gặp không ít khó khăn.
Lấy ví dụ: Công tác GPMB để thi công thƣờng xuyên có những địa điểm ở khu dân cƣ, đồng ruộng, đi qua mồ mả ngƣời dân. Do vậy, quá trình vận động nhân dân di dời mộ gặp khó khăn, nhất là những tháng đầu năm thƣờng ngƣời dân không có thói quen di dời mộ, ảnh hƣởng trực tiếp đến một hạng mục dự án, kéo theo cả dự án chậm tiến độ. Công tác đo đạc, làm việc với địa phƣơng cũng nảy sinh nhiều kiến nghị do phƣơng án bồi thƣờng giải phóng mặt bằng tái định cƣ cũng chƣa phù hợp thực tế…
Trong đấu thầu do cạnh tranh nên nhà thầu đã đề xuất giá dự thầu giảm rất nhiều so với giá trị chung, cá biệt có gói thầu còn giảm tới 10-20% giá trị gói thầu, mặt khác tiến độ thi công thƣờng bị chậm dẫn đến chất lƣợng thi công một số công trình không đảm bảo.
Nhà thầu ký nhiều hợp đồng thi công cùng thời điểm dẫn đến lực lƣợng thi công lành nghề của nhà thầu bị dàn trải, thiếu cán bộ chủ chốt và công nhân lành nghề, điều này làm ảnh hƣởng đến chất lƣợng công trình.
Ban quản lý, chủ đầu tƣ năng lực quản lý dự án còn rất hạn chế, chất lƣợng tƣ vấn trách nhiệm chƣa cao, do đó trong quá trình lập dự án, thiết kế kỹ thuật chƣa đƣa ra đƣợc giải pháp tốt quá trình khảo sát tính toán thiết kế chƣa sát với điều kiện thi công thực tế.
Dự án có những hạng mục phải điều chỉnh lại nguyên nhân do hạn chế chính sách, giá cả luôn thay đổi lớn, thời gian thi công kéo dài.
Cấp quyết định đầu tƣ và chủ đầu tƣ chƣa quan tâm đúng mức đến quá trình theo dõi, giám sát, quản lý quá trình thực hiện đầu tƣ để đảm bảo hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. Đây là một trong những nguyên nhân của những vấn đề hạn chế trong đầu tƣ (phân tán, chậm tiến độ, hiệu quả kém).
Sự ảnh hƣởng của công tác quản lý tiến độ, quản lý chất lƣợng kéo theo đó là những khó khăn về quản lý chi phí. Thời gian thi công kéo dài hơn so dự kiến dẫn đến các chế độ của nhà nƣớc hay đơn giá có thể thay đổi, dẫn đến phải dự toán theo chế độ mới, điều này làm ảnh hƣởng đến công tác quản lý".
2.2.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng trong quá trình kết thúc đầu tư
Việc nghiệm thu chƣa đƣợc các đơn vị xây lắp lên kế hoạch cụ thể cho từng hạng mục công trình, chƣa thông báo trƣớc cho các đơn vị liên quan nên nhiều lúc Chủ đầu tƣ, Ban QLDA và đơn vị tƣ vấn giám sát thi công bị động trong việc cử cán bộ đi nghiệm thu.
Tiến độ nghiệm thu hoàn thành toàn bộ công trình thƣờng chậm và kéo dài do Nhà thầu chậm giải quyết những tồn tại khi nghiệm thu từng phần việc, từng hạng mục công trình, việc này ảnh hƣởng tới công tác bàn giao công trình cho đơn vị quản lý sử dụng vận hành.
Thủ tục về hành chính còn rƣờm rà, cán bộ chịu trách nhiệm giải quyết chƣa linh hoạt khi xử lý tình huống.
Hầu hết các dự án này còn có những sai sót về mặt thủ tục, văn bản liên quan và do trình độ quản lý hạn chế của một số cán bộ thuộc Chủ đầu tƣ. Vì vậy việc điểu chỉnh và tăng cƣờng công tác giải ngân, thanh toán quyết toán là hết sức cần thiết".
- "Quá trình khảo sát dự án, thiết kế công trình, nhiều đơn vị tƣ vấn chƣa thực hiện nghiêm túc, tác phong không chuyên nghiệp, thực hiện khảo sát không kỹ gây ra tình trạng thiết kế không tính toán đƣợc hết khối lƣợng công việc dẫn đến thi công phải điều chỉnh thiết kế, bổ xung khối lƣợng nhiều, thậm trí phải
dừng thi công làm chậm tiến độ, ảnh hƣởng đến chất lƣợng công trình và chi phí cho giá thành công trình.
- Khi dự thầu, nhiều trƣờng hợp vì để cạnh tranh nên nhà thầu thi công đã đề xuất giá dự thầu giảm tới 15-25% giá trị gói thầu gây ra tình trạng không thực hiện đƣợc hợp đồng theo tiến độ đề ra, thời gian kéo dài, thiếu các bộ phận có năng lực quản lý tổng thể tại công trình, thiếu đội ngũ công nhân lành nghề.
- Cán bộ thực hiện giám sát thi công của Chủ đầu tƣ còn làm việc kiêm nhiệm, các bộ phận tham gia giám sát của Ban QLDA đƣợc phân công nhiệm vụ ở nhiều công trình khác nhau nên quá trình giám sát chƣa chặt chẽ, nhất là những dự án ở những vùng sâu, vùng xa.
Ban QLDA, chủ đầu tƣ năng lực quản lý dự án còn rất hạn chế. Chất lƣợng tƣ vấn trách nhiệm chƣa cao, năng lực hạn chế do đó trong quá trình lập dự án, thiết kế kỹ thuật chƣa đƣa ra đƣợc giải pháp tốt quá trình khảo sát tính toán thiết kế chƣa sát với điều kiện thi công thực tế.
Dự án có những hạng mục phải điều chỉnh lại nguyên nhân do hạn chế chính sách, giá cả luôn thay đổi lớn, thời gian thi công kéo dài.
Ban QLDA chƣa quan tâm đúng mức đến công tác theo dõi, giám sát, quản lý quá trình thực hiện đầu tƣ để đảm bảo hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí. Đây là một trong những nguyên nhân của những vấn đề hạn chế trong đầu tƣ (phân tán, chậm tiến độ, hiệu quả kém).
Sự ảnh hƣởng của công tác quản lý tiến độ, quản lý chất lƣợng kéo theo đó là những khó khăn về quản lý chi phí. Thời gian thi công kéo dài hơn so dự kiến dẫn đến các chế độ của nhà nƣớc hay đơn giá có thể thay đổi, dẫn đến phải dự toán theo chế độ mới điều này làm ảnh hƣởng đến quá trình quản lý.
Việc nghiệm thu kỹ thuật các hạng mục và tổng thể công trình đƣợc các ban QLDA, chủ đầu tƣ tiến hành nghiệm thu theo đúng quy định hiện hành của Nhà nƣớc tại Nghị định 15/2013/NĐ-CP ngày 06 tháng 02 năm 2013 của Chính phủ về Quản lý chất lƣợng công trình xây dựng. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều dự án để việc nghiệm thu còn chậm dẫn đến quyết toán chậm và bố trí kế hoạch vốn thiếu cho dự án phải kéo dài sang kế hoạch vốn của năm sau.
Tiến độ thực hiện không đảm bảo dẫn đến thời gian thi công kéo dài hơn so dự kiến, khi đó các chế độ của nhà nƣớc hay đơn giá có thể sẽ thay đổi, dẫn đến phải điều chỉnh dự toán theo chế độ mới, điều này làm ảnh hƣởng đến quá trình quản lý, mất thêm thời gian thực hiện các thủ tục.
Nhiều cơ quan quản lý nhà nƣớc và các chủ đầu tƣ chƣa thực sự nâng cao trƣớc trách nhiệm quản lý vốn đầu tƣ của nhà nƣớc, việc tổ chức quản lý chƣa theo đúng các quy định của các văn bản hƣớng dẫn ở những khâu đƣợc giao trong trách nhiệm của mình.
Việc đi sâu vào phân tích những mặt đã làm tốt và mặt hạn chế của dự án, cùng với đó là đƣa ra những đánh giá kết quả thực hiện các dự án đầu tƣ xây dựng công trình trong lĩnh vực nông nghiệp giúp ta tìm ra những nguyên nhân làm ảnh hƣởng đến công tác quản lý dự án đầu tƣ xây dựng ở lĩnh vực NN&PTNT trên địa bàn tỉnh Phú Thọ".
2.2.2. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình Nông nghiệp và PTNT
a) Lịch sử hình thành
Ban Quản lý dự án đầu tƣ XDCT Nông nghiệp và PTNT là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc UBND tỉnh Phú Thọ, đƣợc thành lập tại Quyết định số 3618/QĐ-UBND ngày 29/12/2016 của UBND tỉnh Phú Thọ (trên cơ sở Ban Quản lý dự án CTXD Nông nghiệp và PTNT trƣớc đây trực thuộc Sở Nông nghiệp và PTNT Phú Thọ); Sở Nông nghiệp và PTNT đƣợc UBND tỉnh ủy quyền quản lý các hoạt động của Ban Quản lý dự án tại Quyết định số 998/QĐ-UBND ngày 08/5/2018. Ban Quản lý dự án có tƣ cách pháp nhân, có con dấu riêng, là đơn vị dự toán cấp I, đƣợc mở tài khoản tại Kho bạc nhà nƣớc và Ngân hàng thƣơng mại để giao dịch hoạt động, đƣợc giao quyền tự chủ về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự theo quy định.
Ban Quản lý dự án đầu tƣ XDCT Nông nghiệp và PTNT tỉnh Phú Thọ là ban quản lý dự án chuyên ngành đƣợc thành lập theo quy định của Luật Xây dựng, thực hiện chức năng quản lý các dự án đầu tƣ xây dựng công trình thuộc lĩnh vực nông nghiệp, nông thôn trên địa bàn tỉnh Phú Thọ.
Thông tin chung của Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình NN&PTNT tỉnh Phú Thọ:
Tên gọi đầy đủ bằng tiếng Việt: Ban quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công trình NN&PTNT tỉnh Phú Thọ.
Trụ sở chính: Số 215, đƣờng Minh Lang, Tiên Cát, Việt Trì, Phú Thọ. Điện thoại: 02103.846.172 Fax: 02103.846.172
b) Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Ban QLDA
- Thực hiện đầy đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Ban Quản lý dự án theo quy định của pháp luật về đầu tƣ xây dựng và quản lý bảo trì công trình:
+ Chuẩn bị hồ sơ thiết kế, dự toán, tổng dự toán xây dựng trình chủ đầu tƣ tổ chức thẩm định, phê duyệt theo quy định;
+ Tổ chức lập hồ sơ mời thầu, tổ chức lựa chọn nhà thầu trình chủ đầu tƣ xem xét phê duyệt;
+ Thực hiện đàm phán ký hợp đồng với các nhà thầu;
+ Tổ chức thực hiện nhiệm vụ giám sát thi công xây dựng công trình (khi