5. Kết cấu luận văn
2.2. Thực thi chính sách tư nhân hóa (PPP) trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng
2.2.1. Sự cần thiết của việc áp dụng mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng
hàng không tại Việt Nam
2.2.1. Sự cần thiết của việc áp dụng mô hình PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng hàng không tại Việt Nam tầng hàng không tại Việt Nam
Theo Quy hoạch phát triển giao thông vận tải hàng không đã được Thủ tướng phê duyệt như nêu trên, tổng chi phí đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng hàng không ước tính tại thời điểm năm 2018 cho giai đoạn đến năm 2020 là 84.400 tỷ đồng, giai đoạn đến năm 2030 là 266.100 tỷ đồng. Tổng cộng cả hai giai đoạn là 250.500 tỷ đồng. Trong điều kiện nguồn vốn đầu tư công còn hạn hẹp, một trong các giải pháp để thực hiện Quy hoạch đã được Chính phủ xác định, đó là: Ban hành cơ chế, chính sách, huy động mọi nguồn lực xã hội cho đầu tư kết cấu hạ tầng hàng không; đẩy mạnh đầu tư theo hình thức PPP để thực hiện các dự án kết cấu hạ tầng, dịch vụ hàng không có tính chất thương
mại, có khả năng thu hồi vốn. Nguồn vốn nhà nước tập trung cho đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng hàng không mang tính chất quốc phòng an ninh, tìm kiếm - cứu nạn và khẩn nguy quốc gia, phát triển các đường bay đến vùng sâu, vùng xa, biển đảo, trong đó giành ưu tiên đầu tư hệ thống kết cấu hạ tầng khu bay và quản lý bay. Hoàn thiện cơ chế quản lý khai thác, bảo trì kết cấu hạ tầng thuộc hệ thống CHKSB toàn quốc; cơ chế nhượng quyền khai thác CHKSB.
Tại Việt Nam, đến năm 2020, nguồn vốn nhà nước cho lĩnh vực hàng không dự kiến chỉ đáp ứng từ 30 - 35% nhu cầu đầu tư, vì vậy để phát triển hạ tầng hàng không đồng bộ, Việt Nam cần 65 - 70% vốn từ khu vực tư nhân. Tuy nhiên, các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không đều có tổng mức đầu tư rất lớn, hoạt động khai thác CHKSB phải tuân theo quy định chặt chẽ về an ninh, an toàn hàng không của Việt Nam và của ICAO. Vì vậy, nhà đầu tư khu vực tư nhân không muốn đầu tư mạo hiểm nếu không có sự hỗ trợ, chia sẻ rủi ro của Nhà nước. Do đó, việc áp dụng PPP hay nói cách khác là đầu tư theo hình thức đối tác công – tư là rất cần thiết trong việc phát triển cơ sở hạ tầng hàng không ở Việt Nam.
2.2.2. Quy trình thực thi chính sách tư nhân hóa theo mô hình PPP trong ngành hàng không Việt Nam
Chính sách tư nhân hóa theo mô hình PPP là một chính sách công còn tương đối mới mẻ ở Việt Nam, dẫn đến việc tổ chức thực thi chính sách sẽ khó khăn, phức tạp. Vì vậy, ngay từ khi ban hành chính sách, Chính phủ đã quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến việc triển khai thực hiện chính sách. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong từng giai đoạn đều có những quy định về trách nhiệm của các cơ quan liên quan và có
thể có sự thay đổi theo từng giai đoạn. Quy định hiện hành về trách nhiệm của các cơ quan liên quan như nêu tại Bảng 2.1 dưới đây.
Bảng 2.1. Trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến triển khai chính sách PPP theo quy định của Chính phủ
Cơ quan Trách nhiệm
Bộ Kế
hoạch và
Đầu tư
1. Giúp Chính phủ quản lý thống nhất hoạt động đầu tư theo hình thức PPP trên phạm vi cả nước.
2. Chủ trì hướng dẫn nội dung cần thiết đảm bảo việc thực thi Nghị định này và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quy định tại Nghị định này.
3. Thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định các loại hợp đồng khác theo đề xuất của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
4. Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn đối với phần vốn đầu tư công tham gia thực hiện dự án theo thẩm quyền; tổng hợp kế hoạch phần vốn đầu tư công trong dự án PPP trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm.
5. Tham gia ý kiến về các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo đề nghị của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
6. Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thẩm tra đề xuất áp dụng các hình thức bảo đảm đầu tư khác chưa được quy định tại Nghị định này.
7. Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giám sát, kiểm tra, thanh tra và tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện dự án trên phạm vi cả nước.
8. Xây dựng và quản lý hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu quốc gia về đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
9. Tổ chức đào tạo, tăng cường năng lực thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư.
10. Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Bộ Tài
chính
1. Chủ trì, phối hợp với các bộ, ngành liên quan hướng dẫn sử dụng chi phí chuẩn bị đầu tư và thực hiện dự án của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; cơ chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư; xác định giá trị tài sản công tham gia trong dự án PPP; thực hiện phần Nhà nước tham gia trong dự án PPP; phương án tài chính của dự án; quyết toán công trình dự án và các vấn đề có liên quan khác thuộc thẩm quyền quy định tại Nghị định này.
2. Hướng dẫn lập kế hoạch đối với phần vốn thanh toán cho nhà đầu tư sử dụng nguồn chi thường xuyên và nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công.
3. Tham gia ý kiến về các biện pháp bảo đảm đầu tư và ưu đãi đầu tư đối với dự án.
4. Tham gia ý kiến về các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo đề nghị của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
5. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Bộ Tư pháp 1. Cấp ý kiến pháp lý đối với hợp đồng dự án, văn bản bảo lãnh của Chính phủ và các văn bản liên quan đến dự án do cơ quan nhà nước ký kết theo quy định của pháp luật về cấp ý kiến pháp lý.
2. Tham gia đàm phán về các vấn đề liên quan đến luật áp dụng, giải quyết tranh chấp, bảo lãnh chính phủ, các vấn đề pháp lý khác của hợp đồng dự án và các hợp đồng liên quan theo đề nghị của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Ngân hàng Nhà nước
1. Phối hợp với bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Thủ tướng Chính phủ quyết định việc bảo đảm đáp ứng yêu cầu ngoại tệ.
2. Tham gia ý kiến về các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo đề nghị của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Bộ Xây
dựng
1. Chủ trì hướng dẫn thực hiện quy định về giám sát, quản lý chất lượng công trình dự án và định mức chi phí hoạt động của đơn vị quản lý dự án.
2. Tham gia ý kiến về các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo đề nghị của bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
3. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Các Bộ, Cơ quan ngang Bộ
1. Thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý.
2. Chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính ban hành khung lợi nhuận cho các dự án PPP thuộc phạm vi quản lý của ngành.
3. Xây dựng, công bố và thực hiện dự án thuộc phạm vi quản lý.
4. Đảm bảo tính tuân thủ theo quy định của pháp luật đối với nội dung trong báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt và hợp đồng dự án đã ký kết; chịu trách nhiệm pháp lý đối với nội dung hợp đồng dự án đã ký kết.
5. Chủ trì hướng dẫn thực hiện quy định được giao tại Nghị định này.
6. Tham gia ý kiến về các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo yêu cầu của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 7. Tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện dự án thuộc phạm vi quản lý của ngành.
8. Trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc thực hiện các hình thức bảo đảm đầu tư khác, cơ chế thu hút đầu tư tư nhân cung cấp dịch vụ công trong đơn vị sự nghiệp công lập chưa được quy định tại Nghị định này.
9. Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1. Thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư theo hình thức PPP trên địa bàn theo phân cấp của Chính phủ.
2. Xây dựng, công bố và thực hiện dự án thuộc phạm vi quản lý.
3. Đảm bảo tính tuân thủ theo quy định của pháp luật đối với nội dung trong báo cáo nghiên cứu khả thi được phê duyệt và hợp đồng dự án đã ký kết; chịu trách nhiệm pháp lý đối với nội dung hợp đồng dự án đã ký kết.
4. Tham gia ý kiến các vấn đề thuộc chức năng, thẩm quyền theo yêu cầu của các bộ, ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. 5. Tổng hợp, đánh giá tình hình thực hiện dự án thuộc phạm vi quản lý của địa phương.
6. Chủ trì, phối hợp với cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án.
7. Trình Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định việc thực hiện các hình thức bảo đảm đầu tư khác chưa được quy định tại Nghị định này.
8. Thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật.
Căn cứ trách nhiệm Chính phủ giao, Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan chủ trì lập kế hoạch triển khai chính sách PPP ở cấp Chính phủ; từng Bộ, ngành, địa phương phải xây dựng và phê duyệt kế hoạch triển khai chính sách trong phạm vi quản lý của mình. Bộ Giao thông vận tải cũng đã xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách PPP trong ngành giao thông vận tải, trong đó bao gồm cả ngành hàng không. Kế hoạch triển khai thực hiện chính sách PPP
trong ngành giao thông vận tải xác định rõ các công việc phải thực hiện (bao gồm: xây dựng dự thảo các văn bản hướng dẫn thực thi chính sách trong ngành giao thông vận tải, tổ chức tuyên truyền về chính sách, thực hiện các nội dung liên quan đến lập danh mục dự án và chuẩn bị dự án PPP để kêu gọi đầu tư...); kế hoạch cũng xác định rõ thời hạn thực hiện, phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp triển khai đối với từng công việc cụ thể thuộc trách nhiệm của Bộ GTVT. Kết quả thực hiện kế hoạch triển khai chính sách PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải nói chung và hàng không nói riêng đã ban hành được một số văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách PPP theo thẩm quyền của Bộ GTVT, bao gồm :
+ Thông tư số 86/2015/TT-BGTVT ngày 31/12/2015 hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư thuộc lĩnh vực giao thông vận tải;
+ Thông tư số 19/2019/TT-BGTVT ngày 23/5/2019 hướng dẫn chi tiết về lĩnh vực đầu tư và nội dung báo cáo nghiên cứu khả thi dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư thuộc lĩnh vực giao thông vận tải (Thay thế Thông tư số 86/2015/TT-BGTVT);
+ Thông tư số 50/2018/TT-BGTVT ngày 11/9/2018 quy định về tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư do Bộ Giao thông vận tải quản lý.
Công tác tổ chức tuyên truyền về chính sách PPP trong lĩnh vực giao thông vận tải nói chung và hàng không nói riêng được Bộ GTVT và các Vụ, Cục liên quan thuộc Bộ quan tâm thực hiện dưới nhiều hình thức như thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, các cuộc hội nghị, hội thảo để giới thiệu các quy định của pháp luật về cơ sở hạ tầng hàng không, về PPP và các
dự án được kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP. Các địa phương liên quan đến dự án PPP cũng tổ chức hoạt động tuyên truyền, thu hút đầu tư vào các dự án PPP trên địa bàn. Danh mục các dự án xây dựng cảng hàng không sân bay được công bố để kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP được nêu trong Bảng 2.2 dưới đây:
Bảng 2.2. Danh mục dự án kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP
TT Tên dự án Địa điểm Thông số kỹ thuật Tổng vốn đầu tư (Triệu USD) Hình thức đầu tư Địa chỉ liên hệ 1 Cảng hàng không Quảng Ninh Quảng Ninh
Sân bay quốc tế tiêu chuẩn 4E, công suất 5 triệu HK/năm, tiếp nhận tàu bay B777, 1 đường cất hạ cánh và hệ thống đường lăn, sân đỗ đồng bộ. 244 PPP, BOT Vụ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ GTVT, 80 Trần Hưng Đạo, Hà Nội 2 Cảng HKQT Long Thành (Giai Đồng Nai
Sân bay quốc tế
tiêu chuẩn 4F,
công suất 100 triệu HK/năm 5620 PPP. BOT Vụ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ GTVT,
đoạn 1) 80 Trần Hưng Đạo, Hà Nội 3 Cảng HKQT Cam Ranh Khánh Hòa
Sân bay quốc tế tiêu chuẩn 4E, công suất 10 triệu HK/năm 212 PPP, BOT Vụ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ GTVT, 80 Trần Hưng Đạo, Hà Nội 4 Cảng hàng không Lào Cai Lào Cai
Sân bay dân dụng cấp 3C, sân bay quân sự cấp III 60 PPP Sở KHĐT Lào Cai, Tòa nhà khối 6, đại lộ Trần Hưng Đạo, TP Lào Cai Việc phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp thực hiện chính sách PPP trong ngành giao thông vận tải (bao gồm cả hàng không) được thể hiện chi tiết ở nội dung của Thông tư số 50/2018/TT-BGTVT nêu trên. Trong Thông tư
quy định rõ nhiệm vụ của các cơ quan, đơn vị liên quan thuộc Bộ GTVT (kể cả Cục Hàng không Việt Nam) trong mỗi giai đoạn của dự án: giai đoạn chuẩn bị dự án, giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng dự án, giai đoạn thực hiện dự án, giai đoạn kinh doanh khai thác và chuyển giao công trình.
Trong quá trình triển khai thực hiện chính sách PPP, Chính phủ, các Bộ ngành liên quan và Ủy ban nhân dân các địa phương thường xuyên chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra tình hình thực hiện và giải quyết kịp thời các vướng mắc, kể cả việc sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cho phù hợp với tình hình thực tiễn.
Mỗi giai đoạn áp dụng một văn bản quy phạm pháp luật về PPP đều được Chính phủ và các Bộ ngành liên quan tổ chức sơ kết, tổng kết quá trình thực hiện chính sách để có những điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế của đất nước và khắc phục những tồn tại của chính sách. Bộ GTVT được đánh giá là Bộ quản lý và thực hiện nhiều dự án xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT nên những tổng kết, đánh giá quá trình thực hiện chính sách trong ngành giao thông vận tải rất quan trọng và có giá trị thực tiễn ; hầu hết các đề xuất, kiến nghị của Bộ GTVT liên quan đến chính sách PPP đều được các Bộ, ngành và Chính phủ thống nhất cao. Ngoài ra, Đảng, Quốc hội, Chính phủ đều xác định hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, trong đó có cơ sở hạ tầng hàng không, đóng vai trò vô cùng quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế, nên rất quan tâm đến những chính sách phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông. Vì vậy, từ Chính phủ đến Quốc hội đều quan tâm đến tổng kết chính sách PPP