2.2. Thực trạng cơ chế phân bổ NSĐP ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008-2013
2.2.2 Phân tích cơ chế phân bổ NSĐP ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008-2013
2.2.2.1. Luật pháp, chính sách và các quy định liên quan đến phân bổ ngân sách địa phương.
Căn cứ Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, các văn bản hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước, các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về ban hành định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách các giai đoạn, các chế độ chính sách do Trung ương ban hành. Chính quyền địa phương căn cứ khả năng nguồn thu trên địa bàn, các chế độ chính sách do Trung ương, địa phương ban hành, các nhiệm vụ chính trị - xã hội của địa phương mình để từ đó tính toán cân đối tổng nhu cầu và nguồn đảm bảo để xây dựng định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP từng giai đoạn cho phù hợp và đảm bảo tính hiệu lực cao.
Để thực hiện được cơ chế phân bổ NSĐP thì Nhà nước phải ban hành chính sách chi và quản lý ngân sách. Đây là một nội dung quan trọng nhằm phân định rõ quyền hạn trong việc đưa ra các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương trong việc quản lý phân bổ ngân sách. Giải quyết thỏa đáng và quy định rõ ràng, công khai và minh bạch hoặc thẩm quyền của các cấp chính quyền tại địa phương là cơ sở đảm bảo cho việc thực hiện hiệu quả của phân bổ ngân sách.
Các chính sách và các quy định có liên quan đến phân bổ NSĐP cần xác định rõ hệ thống định mức phân bổ ngân sách. Hệ thống định mức phân bổ ngân sách là căn cứ quan trọng, chủ yếu để xây dựng dự toán chi thường xuyên. Hệ thống định mức với các tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản, đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các đơn vị thụ hưởng ngân sách sẽ làm tăng tính công khai, minh bạch của NSNN và khắc phục tình trạng "xin - cho" trong công tác quản lý ngân sách. Hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
2.2.2.2. Quy trình phân bổ ngân sách địa phương.
Phân bổ NSĐP là vấn đề hết sức quan trọng, có tác động rất lớn đến tình hình kinh tế - xã hội nói chung cũng như nền tài chính nói riêng. Vì vậy, trong từng thời kỳ, quản lý và sử dụng hiệu quả các khoản chi ngân sách có ý nghĩa hết sức to lớn, góp phần nâng cao nguồn lực tài chính, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Để thực
hiện được nhiệm vụ đó đòi hỏi phải có quy trình phân bổ NSĐP hợp lý, chặt chẽ và được thực hiện một cách nghiêm túc.
Để quy trình phân bổ NSĐP hợp lý, đòi hỏi quy trình phải đáp ứng được các nguyên tắc cơ bản sau:
Một là, công khai các khâu; quy định rõ trách nhiệm của bộ phận, cán bộ và thời hạn về thời gian thực hiện các công việc;
Hai là, hệ thống mẫu biểu đơn giản, rõ ràng đúng quy trình phân bổ ngân sách; nội dung và hình thức đúng quy định của pháp luật. Tổ chức thảo luận lấy ý kiến theo thẩm quyền quy định.
Để có cơ sở phân bổ NSĐP thì phải xuất phát từ lập khâu dự toán. Lập dự toán NSĐP là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân sách, về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ, các chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho năm sau của địa phương được xem xét, quyết định. Lập dự toán ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của ngân sách trong một năm ngân sách.
Dự toán NSĐP là dự toán tổng hợp thu - chi ngân sách trong một năm nhất định, đáp ứng những yêu cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nước địa phương. Khi việc xây dựng dự toán thu, chi ngân sách đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng. Do đó lập dự toán NSĐP hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau:
Một là, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chi tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng như dân số theo vùng lãnh thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội... do cơ quan có thẩm quyền thông qua.
Hai là, các luật thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành làm cơ sở lập dự toán chi NSNN năm, trường hợp cần sửa đổi, bổ sung phải được nghiên cứu và ban
hành trước thời điểm lập dự toán NSNN và căn cứ tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu ngân sách.
Ba là, những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý ngân sách.
Bốn là, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách và văn bản hướng dẫn của các bộ; số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo; tình hình thực hiện dự toán ngân sách các năm trước.
Vào thời điểm quy định trước khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài chính thông báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, chi tài chính và ngân sách cho năm tới; chậm nhất là ngày 10/7 năm trước. Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn, cũng như điều kiện cụ thể của mình, các đơn vị và cơ quan lập dự toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính. Sau khi nhận được tài liệu của các đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập ngân sách cho năm tài chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và những vấn đề cần thiết.
Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phương căn cứ vào nhiệm vụ cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn định mức; những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ Tài chính thông báo quý 2 và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện và xã) và tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước để tổ chức lập dự toán cấp mình.
Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND cấp dưới, các cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu cầu bố trí lại những khoản thu, chi trong dự toán chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiết kiệm, chưa phù hợp với khả năng cân đối ngân sách và định hướng phát triển kinh tế - xã hội.
UBND tỉnh hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình;
báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên dự toán NSĐP và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định.
Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải quan) lập dự toán thu ngân sách quý có chia ra khu vực kinh tế gửi cơ quan tài chính; các đơn vị thụ hưởng ngân sách lập dự toán và chi theo tiến độ gửi Kho bạc nhà nước.
Việc xem xét và thảo luận ngân sách được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội; sau khi thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê chuẩn ngân sách, nghị quyết này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá nhân đều có nghĩa vụ chấp hành.
2.2.2.3. Bộ máy tổ chức thực hiện phân bổ NSĐP.
Để tổ chức thực hiện phân bổ NSĐP trước hết phải có bộ máy thực hiện phân bổ NSĐP. Bộ máy thực hiện phân bổ NSĐP gồm:
- Quốc hội: làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực NSNN; Quyết định phân cấp quản lý tài chính tiền tệ quốc gia để góp phần phát triển kinh tế, bảo đảm cân đối thu chi NSNN; Quyết định dự toán NSNN với tổng số thu, tổng số chi mức bội chi và các nguồn bù đắp. Quyết định phân bổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ; Quyết định danh mục các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng được đầu tư từ nguồn NSNN, Quyết định điều chỉnh dự toán NSNN trong trường hợp cần thiết.
Giám sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, nghị quyết của Quốc hội về NSNN, các dự án và công trình quan trọng quốc gia, các chương trình phát triển kinh tế - xã hội, các dự án và công trình xây dựng cơ bản quan trọng khác, phê chuẩn quyết toán NSNN.
Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội về NSNN hàng năm, Quốc hội giao Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định phương án phân bổ ngân sách trung ương (NSTW) cho từng bộ, ngành và mức bổ sung từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chính phủ trình và báo cáo Quốc hội tại kỳ họp cuối năm (thường vào tháng 10 hàng năm).
- Chính phủ quản lý, tổ chức triển khai và kiểm tra việc thực hiện dự toán NSNN.
Theo quy định của Luật, Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; lập và trình Quốc hội dự toán NSNN và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết; lập và trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội phương án phân bổ cụ thể NSTW; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, quyết định giao nhiệm vụ thu chi ngân sách cho từng bộ, ngành, nhiệm vụ thu, chi và mức bổ sung từ NSTW cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; thống nhất phân cấp quản lý NSNN, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lý ngành và địa phương trong việc thực hiện NSNN; tổ chức và kiểm tra việc thực hiện NSNN; báo cáo Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thực hiện NSNN, các chương trình, dự án quốc gia, các công trình xây dựng cơ bản quan trọng; quy định nguyên tắc, phương pháp tính toán việc bổ sung nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; Quy định chế độ sử dụng khoản dự phòng NSNN và quản lý quỹ dự trữ tài chính quy định hoặc uỷ quyền cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định các chế độ, tiêu chuẩn định mức chi NSNN để thi hành thống nhất trong cả nước; kiểm tra Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) về dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách.
- Hội đồng nhân dân: Quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Đối với HĐND cấp tỉnh được quyền quyết định thu một số khoản thu về phí, lệ phí, các khoản phụ thu theo quy định của Chính phủ trong trường hợp có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh đảm bảo mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh thì được phép huy động vốn đầu tư trong nước theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ để đầu tư.
- Uỷ ban nhân dân: Lập dự toán và phương án phân bổ NSĐP, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp.
2.2.2.4. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện phân bổ ngân sách địa phương.
Quốc hội với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện chức năng giám sát về NSNN trên các nội dung sau: (1) Giám sát về dự toán NSNN hàng năm; (2) Giám sát phân bổ NSTW và số bổ sung từ NSTW cho NSĐP; giám sát việc giao nhịêm vụ thu, chi ngân sách cho các Bộ, ngành trung ương (TW), tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; …
Đối với việc giám sát về dự toán NSNN, phân bổ ngân sách cần căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội và dự toán NSNN hàng năm; các văn bản pháp luật và các chế độ chính sách về tài chính - ngân sách; phối hợp với các cơ quan hữu quan để được cung cấp thông tin và tiến hành xử lý thông tin trong quá trình giám sát. Từ đó, có kết luận đúng và đề xuất kiến nghị giải pháp thích hợp cho ngành và địa phương trong quản lý và điều hành NSNN.
Đối với việc giám sát quá trình chấp hành NSNN chủ yếu là giám sát việc thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về dự toán NSNN và phân bổ NSTW; chấp hành chế độ, định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách; các khoản chi ngân sách qua hệ thống Kho bạc Nhà nước.
Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát việc chấp hành dự toán NSĐP, phân bổ NSĐP, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới (nếu có); giám sát việc thực hiện Nghị quyết của HĐND trong lĩnh vực tài chính - ngân sách và các văn bản pháp luật của cấp trên trên địa bàn.
Giám sát phân bổ và sử dụng ngân sách là việc theo dõi, kiểm tra nhằm xác định tình trạng huy động, quản lý nguồn lực, tình hình phân bổ nguồn lực, ngân sách và việc sử dụng ngân sách được phân bổ, từ đó phát hiện sớm các vấn đề và có giải pháp xử lý kịp thời.
Về hình thức giám sát, thì theo quy định của Luật hoạt động giám sát (năm 2003), vận dụng trong lĩnh vực NSNN thì các hình thức giám sát thuộc lĩnh vực NSNN bao gồm:
Nghe báo cáo về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, quyết toán NSNN và chất vấn tại các kỳ họp Quốc hội, HĐND tỉnh.
Tổ chức các Đoàn giám sát chung và giám sát chuyên đề theo chương trình, kế hoạch giám sát đã được phê duyệt.
Cử thành viên của Đoàn giám sát đến cơ quan, tổ chức hữu quan để xem xét và xác minh các vấn đề về tài chính - ngân sách.
Tổ chức nghiên cứu, lập báo cáo giám sát và xem xét, xử lý các kiến nghị, tố cáo của công dân đối với công tác quản lý tài chính - ngân sách.