3.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân bổ NSĐP
3.2.1. Giải pháp chung đối với các địa phương
Hoàn thiện luật pháp, chính sách và các quy định có liên quan đến phân bổ NSĐP
Việc phân bổ ngân sách, định mức chi cũng như thực hiện kế hoạch chi NSNN được quy định phải công khai, song vấn đề này chỉ thực hiện ở đơn vị thụ hưởng NSNN. Chính vì vậy việc phân bổ NSNN còn thiếu mặt kiểm tra, kiểm soát và cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng “xin, cho” làm cho việc chấp hành kỷ Luật Ngân sách nhà nước không nghiêm và sử dụng ngân sách kém hiệu quả.
Sửa đổi, bổ sung Luật NSNN phải bảo đảm tính đồng bộ, khoa học, hiện đại, phù hợp với xu thế hội nhập và thông lệ quốc tế, đặc biệt là đáp ứng được yêu cầu thực tiễn tại Việt Nam. Luật NSNN cần phải có những điều khoản quy định chặt chẽ tính thống nhất và công khai hoá trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Đảm bảo cho Luật NSNN đề cao được quyền làm chủ của các đơn vị và cá nhân trong lĩnh vực tài chính - ngân sách. Ví dụ về dự toán NSNN cần sửa theo hướng: Cơ quan tài chính các cấp chịu trách nhiệm quản lý dự toán và truyền số liệu. Phân bổ dự toán NSNN được thực hiện từ trên xuống.
Cần chú ý tính đồng bộ và kịp thời khi ban hành các bộ luật và các văn bản hướng dẫn dưới luật nhằm bảo đảm tính thống nhất cao và thuận lợi trong quá trình triển khai thực hiện; tạo điều kiện cho các cơ quan chức năng kiểm tra, kiểm soát việc thi hành luật có căn cứ xử lý chính xác các vi phạm và đưa ra các phán quyết đúng đắn nhất, thực sự đưa luật đi vào cuộc sống.
Cơ chế quản lý và thực hiện phân bổ NSNN hiện hành tuy đã được bổ sung, sửa đổi, nhưng vẫn còn những tồn tại, làm hạn chế kết quả hoạt động của NSNN và tạo ra tình trạng lỏng lẻo, phá vỡ kỷ luật, kỷ cương tài chính. Do đó, cơ chế quản lý NSNN và phân bổ ngân sách nhất thiết phải được đổi mới để phù hợp với tình hình mới và phải đạt các mục tiêu cơ bản.
Một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức phân bổ đã được sửa đổi, bổ sung, nhưng xét về tổng thể thì hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức phân bổ NSĐP còn chưa đồng bộ, nhiều định mức đã quá lạc hậu, thậm chí có lĩnh vực chi chưa xác định được mức chi tiêu. Tình trạng này dẫn đến việc lập, duyệt dự toán không có căn cứ
chắc chắn; tình trạng quyết toán chi ngân sách vượt dự toán được giao lớn. Mặt khác một số chế độ, chính sách của Nhà nước về phân bổ NSNN còn chưa phù hợp, đặc biệt là đối với các chính sách đầu tư cho các đối tượng ở vùng sâu, vùng xa, nơi có nhiều khó khăn và nghèo đói.
Thực hiện phân bổ theo dự toán được duyệt, tiến tới tất cả các khoản chi của NSĐP đều được cấp theo dự toán (bãi bỏ hình thức cấp bằng lệnh chi tiền). Đồng thời, mở rộng phạm vi, đối tượng thực hiện phương thức cấp phát NSĐP theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; phương thức quản lý và kiểm soát chi NSNN đối với đơn vị thực hiện khoán biên chế và chi phí quản lý hành chính; đơn vị sự nghiệp có thu; quản lý cấp phát NSNN theo kết quả đầu ra của công việc,… Sự kết hợp giữa cấp phát, kiểm soát chi theo dự toán và khoán chi sẽ ngày càng nhuần nhuyễn hơn, tạo cơ chế quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, thay vì quản lý theo đầu vào như hiện nay.
Hoàn thiện quy trình phân bổ ngân sách địa phương
*Lập dự toán.
Để giải pháp hoàn thiện lập dự toán, trong thời gian tới phải quy định thời gian lập dự toán ngân sách hàng năm sớm hơn. Cụ thể: Thủ tướng Chính phủ quyết định lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau trước ngày 30/4 năm trước (sớm hơn 1 tháng) để các Bộ, cơ quan trung ương và các địa phương có thời gian để lập dự toán, Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ NSTW trước ngày 15/11 năm trước như hiện nay.
*Phân bổ ngân sách.
Căn cứ vào Nghị quyết của Quốc hội về dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về tỷ lệ phần trăm phân chia đối với khoản thu phân chia, Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi cho từng bộ, ngành, cơ quan ở Trung ương; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm phân chia đối với khoản thu phân chia và mức bổ sung từ ngân sách Trung ương cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
Để khắc phục những bất cập này đòi hỏi phải có sự nghiên cứu thấu đáo để xây dựng và ban hành Luật Ngân sách nhà nước mới nhằm đổi mới cả về thẩm quyền, nhận thức, nội dung, phương pháp và điều kiện để Quốc hội quyết định ngân
sách nhà nước một cách thực chất và có hiệu quả hơn, bảo đảm thực quyền của Quốc hội như: Chính phủ phải quy định đầy đủ, gắn kết chặt chẽ giữa dự toán ngân sách hàng năm với kế hoạch tài chính trung hạn và kế hoạch chi tiêu trung hạn, làm tăng tính dự báo, lựa chọn ưu tiên và hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước; Quyết định dự toán ngân sách hàng năm của cấp có thẩm quyền phải gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của đơn vị.
Những điều kiện để thực hiện quy trình:
Một là: Phải xây dựng kế hoạch kiểm tra ngân sách sau phân bổ để thực hiện điều chỉnh những bất hợp lý. Ngân sách được phân bổ 2 lần: lần đầu vào tháng 12 năm trước hoặc tháng 1; lần 2 là lần điều chỉnh vào tháng 6. Có như vậy thì mới đảm bảo phân bổ ngân sách phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và đặc thù riêng của địa phương.
Hai là, nâng cao năng lực của đội ngũ chuyên viên tham mưu giúp việc cả về trí tuệ và bản lĩnh, đạo đức và chính trị. Họ phải là những người có bản lĩnh chính trị vững vàng, nắm và biết tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng. Phải có hiểu biết chuyên môn thuộc nhiều lĩnh vực của tài chính, ngân sách, thành thạo và chuyên sâu một hoặc một số lĩnh vực cụ thể. Có năng lực nghiên cứu, phân tích tổng hợp, làm việc độc lập, có chính kiến và biết bảo vệ chính kiến. Có khả năng giao tiếp và giữ mối liên hệ với đại biểu quốc hội và các cơ quan chức năng.
Ba là, có biện pháp hệ thống hóa và cập nhật chính sách, chế độ mới cũng như những thông tin cần thiết về kinh tế, tài chính, những định mức, tiêu chuẩn làm căn cứ cho việc thẩm tra và quyết định những vấn đề tài chính, ngân sách. Tài chính, ngân sách luôn là những vấn đề nhạy cảm, có phạm vi tác động rộng và chịu sự chi phối cũng như có mối quan hệ chặt chẽ với nhiều chủ trương, chính sách và lợi ích của các chủ thể tham gia quyết định. Vì vậy, rất cần thiết phải có hệ thống thông tin tư liệu cập nhật liên tục, có tính lịch sử do cơ quan tham mưu giúp việc thiết lập và tích lũy. Hơn nữa, phải có sự cập nhật không chỉ những thông tin về kinh tế, tài chính, ngân sách mà còn cần phải nắm bắt một cách có hệ thống các chính sách, chế độ đã, đang và sẽ có hiệu lực phục vụ cho việc thẩm tra, đánh giá và quyết định các vấn đề tổng thể cũng như từng nội dung về tài chính, ngân sách.
Bốn là, nâng cao năng lực, điều kiện vật chất cần thiết cho cơ quan tham mưu, phục vụ các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc của Quốc hội. Việc tham mưu, hỗ trợ các Ủy ban và Hội đồng Dân tộc thẩm tra, đánh giá về tài chính, ngân sách nhà nước là vô cùng quan trọng, là căn cứ để Uỷ ban Thường vụ quốc hội xem xét, cho ý kiến và trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Hoàn thiện định mức phân bổ NSĐP và phương thức phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra trên cơ sở áp dụng những công nghệ hiện đại
Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hoá công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra.
Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ.
Lập dự toán và phân bổ NSNN hướng theo đầu ra, kết quả là một phương pháp đổi mới chi tiêu công cộng đang được áp dụng ở một số nước phát triển như NewZeland, Pháp, Hoa Kỳ,... và đã thu được nhiều thành công, gặt hái những kết quả to lớn.
Để thực hiện phân bổ NSNN theo đầu ra thì áp dụng tin học vào lĩnh vực này là hết sức cần thiết.
Việc xây dựng hệ thống thông tin phải được thực hiện theo hướng: Triển khai nối mạng đồng bộ trong hệ thống tài chính tỉnh, huyện để đảm bảo đối chiếu, theo dõi các số liệu về thu, chi NSNN được kịp thời, chính xác và khai thác dữ liệu từ các đơn vị dự toán.
Khắc phục tính lồng ghép trong hệ thống NSNN
Trong hệ thống NSNN thì tuyệt đại đa số các nước trên thế giới các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau; ngân sách từng cấp do Quốc hội, HĐND cấp đó quyết định (Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan, ...).
Với mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép thì nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hoá được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN; mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lưỡng ngân sách cấp mình.
Vì vậy, cần xoá bỏ tính lồng ghép của hệ thống NSNN, đảm bảo tính chủ động, tăng cường quyền hạn và trách nhiệm đối với chính quyền địa phương trong việc lập, quyết định, giao dự toán ngân sách, sử dụng ngân sách và quyết toán ngân sách, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN. Thực hiện độc lập NSTW với NSĐP (NSĐP gồm ngân sách của các cấp chính quyền có UBND và HĐND); ngân sách các cấp ở địa phương vẫn thực hiện lồng ghép như hiện nay. Quốc hội chỉ xem xét, quyết định dự toán và phân bổ, phê chuẩn quyết toán NSTW; HĐND các cấp ở địa phương xem xét, quyết định dự toán và phân bổ, phê chuẩn quyết toán ngân sách như quy định hiện hành. NSTW bổ sung, hỗ trợ cho NSĐP theo những nguyên tắc, tiêu chí xác định để đảm bảo sự phát triển đồng đều và đảm bảo tính công bằng trong chính sách phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Thực hiện phương án này thì nhiệm vụ, quyền hạn giữa NSTW và NSĐP được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hoá được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN giữa NSTW và NSĐP; sẽ loại bỏ được nhiều thủ tục hành chính không cần thiết trong quy trình lập, quyết toán NSNN giữa Trung ương và địa phương, từ đó tiết kiệm được cả chi phí và thời gian lao động xã hội. Đồng thời sẽ tiến được một bước trong việc xoá bỏ lồng ghép tạo tiền đề đi dần tới thông lệ quốc tế; nhưng cũng không làm xáo trộn lớn về tổ chức thực hiện NSNN (việc phân cấp kinh tế - xã hội giữa Trung ương và địa phương hiện nay là khá ổn định); đảm bảo và tăng cường quyền hạn của HĐND cấp tỉnh.
Để thực hiện được phương án này cần phải sửa được Nghị quyết số 51/2001/QH 10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội về sửa đổi, bổ sung một số Điều của Hiến pháp (quy định Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSTW, phê chuẩn quyết toán NSNN) và thống nhất với các Luật về các nội dung liên quan NSNN (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức HĐND và UBND,...).