2.3.1. Những thành tựu
Một là, hệ thống luật pháp và các quy định về phân bổ NSĐP ngày càng hoàn thiện phù hợp với điều kiện địa phương.
Thứ nhất, về hệ thống Luật: Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 được xây dựng trên cơ sở kế thừa và phát huy những ưu điểm, khắc phục những tồn tại của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998).
Qua 10 năm thực hiện luật NSNN 2002, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP đã có nhiều điểm rõ ràng hơn, cụ thể là:
- Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể;
- Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 35 năm.
Thứ hai, về hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP. Năm 2010, UBND tỉnh đã ban hành quyết định số 103/2010/QĐ-UBND ngày 14/12/2010 về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên năm 2011 và ổn định đến năm 2015. Định mức phân bổ ngân sách năm 2011 đã khắc phục được một số điểm so với định mức phân bổ ngân sách năm 2008, thể hiện ở các mặt sau:
Định mức phân bổ ngân sách năm 2011, về cơ bản đã đảm bảo nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, phù hợp với từng từng lĩnh vực, vùng miền. Đã thể hiện rõ việc phân cấp Ngân sách theo Luật NSNN, đảm bảo tính công khai, minh bạch trong phân bổ NSNN và chi tiết cụ t hể cho từng sự nghiệp, từng lĩnh vực có tính đến đặc thù của từng vùng, miền, sự nghiệp, ngành, đơn vị.
Định mức phân bổ ngân sách năm 2011 đã góp phần quan trọng khuyến khích các cấp, các đơn vị sử dụng Ngân sách có hiệu quả, tiết kiệm; góp phần cải cách thủ tục hành chính trong xây dựng và quản lý NSNN.
Định mức phân bổ ngân sách năm 2011 là căn cứ để thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, tài chính của các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập; nâng cao chất lượng hoạt động và dịch vụ công, góp phần tăng thu nhập cho cán bộ công chức, viên chức trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp.
Thứ ba, một số kết quả thu chi ngân sách tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008 - 2013.
Bảng 2.7: Thu, chi NSĐP tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008 - 2013
Chỉ tiêu Đơn vị tính
Các năm
2008 2009 2010 2011 2012 2013(*)
I. Tổng thu NSNN
trên địa bàn Tỷ đồng 3.104 3.977 5.540 6.785 5.681 6327
1. Thu nội địa Tỷ đồng 2.674 3.432 4.828 6.097 5.077 5.407 2. Thu thuế XNK Tỷ đồng 430 545 712 688 604 920
II. Tổng chi NSĐP Tỷ đồng 6.467 8.023 10.827 14.052 17.546 17.490
1. Chi đầu tư phát triển Tỷ đồng 1.938 2.305 3.211 5.216 5.998 5.076 2. Chi thường xuyên Tỷ đồng 4.529 5.718 7.616 8.836 11.548 12.414
III. Mức độ đảm bảo
chi
1. Tổng thu NSNN
trên địa bàn/tổng chi % 48,0 49,6 51,2 55,42 46,4 51,7 2. Thu nội địa/chi
thường xuyên % 59,0 60,0 63,4 69,0 43,9 43,5
Nguồn: Tổng quyết toán ngân sách các năm của Sở Tài chính Nghệ An, (*) riêng năm 2013 số liệu đang trong thời kỳ chỉnh lý quyết toán.
Chi ngân sách địa phương trong những năm qua đã tăng dần từ 6.467 tỷ đồng năm 2008 lên 14.052 đồng năm 2012, tuy nhiên từ năm 2012 đến năm 2013 mức chi ngân sách ổn định hơn.
Chi ngân sách năm 2012 thực hiện 17.546 tỷ đồng, giảm 56 tỷ đồng so với năm 2013. Chi năm 2012 và năm 2013 tăng chủ yếu do Trung ương bổ sung có mục tiêu về XDCB, Chương trình MTQG và các cơ chế chính sách mới về an sinh xã hội, tiền lương, phụ cấp tăng thêm, hỗ trợ khắc phục thiên tai, bão lụt...
Việc ban hành, bố trí nguồn vốn hợp lý để thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội này thực sự đã góp phần làm chuyển biến kinh tế - xã hội của tỉnh, nhất là trong nông nghiệp, nông thôn và kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Hai là, quy trình phân bổ NSĐP tương đối hợp lý và được thực hiện một cách nghiêm túc
Theo Luật NSNN năm 2002, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh toàn quyền chịu trách nhiệm về ngân sách của các cấp dưới trong các khâu của quy trình ngân sách: từ lập dự toán đến kiểm tra, chấp hành, quyết toán ngân sách. Quy định về thời kỳ ổn định ngân sách 3 đến 5 năm đã khuyến khích các địa phương quan tâm chăm sóc khai thác nguồn thu, đồng thời đôn đốc thu để bảo đảm thu đúng, thu đủ theo luật định.
Quy trình NSĐP đã tạo cho chính quyền địa phương sự chủ động lớn hơn trong xây dựng và phân bổ ngân sách cấp mình, khai thác tiềm năng trên địa bàn, góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trung ương cũng bớt can thiệp sâu vào công việc của địa phương mà tập trung hơn vào việc quản lý vĩ mô, thanh kiểm tra việc chấp hành các chính sách chế độ của Nhà nước.
NSĐP các cấp, các ngành, các đơn vị dự toán đã chủ động về mặt thời gian, kinh phí được hưởng để phân bổ theo đúng mục đích và thời gian quy định.
Trong thời gian qua, việc phân bổ NSĐP đã đúng nguyên tắc và cơ bản phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế- xã hội địa phương.
Ba là, bộ máy tổ chức thực hiện phân bổ NSĐP cũng được hoàn chỉnh, phù hợp với điều kiện cải cách hành chính
Cơ cấu bên trong các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương cũng có bước điều chỉnh theo hướng phân biệt rõ các đơn vị thực hiện chức năng quản lý nhà nước với các tổ chức sự nghiệp cung cấp dịch vụ công.
Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước được nâng lên. Công tác xây dựng, phát triển đội ngũ cán bộ, công chức thời gian qua được quan tâm triển khai trên diện rộng, kết hợp huy động nhiều giải pháp và đã đạt được một số kết quả tích cực.
Bốn là, kiểm tra, giám sát việc thực hiện phân bổ NSĐP bước đầu đã thực hiện đúng quyền hạn
Với HĐND địa phương, nhất là vai trò của HĐND cấp tỉnh, thành phố được đề cao hơn trước. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định dự toán ngân sách địa phương; Phương án phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán
ngân sách địa phương. Ngoài ra HĐND cấp tỉnh, thành phố còn có quyền cụ thể sau: (1) Quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách của địa phương; (2) Quyền quyết định tỷ lệ (%) phân chia giữa NSĐP đối với phần NSĐP được hưởng từ khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương; (3) Quyền quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quyết định của pháp luật; (4) Quyền quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của chính phủ; (5) Quyền quyết định mức huy động vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm, đã được Hội đồng nhân dân tỉnh (thành phố) quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh (thành phố) cân đối trong năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn (với điều kiện mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh - theo quy định của Luật NSNN năm 2002).
Qua các báo cáo của Đoàn giám sát của Quốc hội thì thấy: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã triển khai thực hiện đúng quyền hạn, nhiệm vụ của mình (theo Luật NSNN năm 2002 cho phép), do đó, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội địa phươn (phát triển vùng động lực, hỗ trợ vùng nghèo, giải quyết các vấn đề môi trường, xã hội...).
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
2.3.2.1. Những hạn chế
Một là, hệ thống luật pháp, chính sách.
Thực tiễn sau 9 năm thi hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 tại địa phương cho thấy còn một số vấn đề hạn chế, tồn tại làm ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của phân bổ ngân sách nhà nước:
- Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định.
Theo luật pháp hiện hành thì Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, bao gồm cả ngân sách trung ương và NSĐP (thực chất là ngân sách tỉnh, thành phố) về dự toán thu, dự toán chi, mức bội chi, và nguồn bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước.
Nhưng không chỉ Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSĐP mà cả Chính phủ cũng có quyền giao dự toán thu, chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Khoản 3, Điều 20 của Luật NSNN năm 2002); hơn thế nữa Luật HĐND và UBND năm 2003 cũng quy định: HĐND quyết định dự toán NSĐP. Như vậy, có tới 3 cơ quan quyết định giao dự toán NSĐP (tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND tỉnh, thành phố), UBND tỉnh, thành phố với HĐND huyện, thị xã, thành phố trực thuộc; giữa HĐND huyện, thị xã, UBND huyện, thị xã với HĐND cấp xã).
Trong nhiệm vụ quyết định điều chỉnh ngân sách Nhà nước, NSĐP cũng có sự trùng lặp tương tự (Quốc hội, HĐND các địa phương đều có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét, quyết định (tuy phạm vi, mức độ có khác nhau) trên thực tế HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định. Điều đó, làm cho tính chủ động của chính quyền địa phương bị hạn chế. Thẩm quyền của các cấp địa phương mang tính hình thức.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã rất chú trọng đến phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương, nhưng vẫn còn một số tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện nhằm huy tính chủ động của địa phương hơn nữa.
Hiện nay, Luật NSNN năm 2002 quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu theo hướng tăng khả năng cân đối của ngân sách xã có 1 số khoản thu xã được hưởng 100%, một số khoản được hưởng tối thiểu là 70%. Tuy nhiên, đang có tình trạng có một số xã thu không đủ chi; ngược lại có xã có nguồn thu lớn, thừa chi, nhưng không thể điều hoà bù cho các xã có nguồn thu thấp; NSĐP bị hụt thu, vì các nguồn thu này đã tính trong cân đối ngân sách; một vài xã, huyện có nguồn thu tăng đột biến nhưng không thể bố trí đầu tư XDCB vì chưa được phân cấp nhiệm vụ chi … có tình trạng trên là do quy định thống nhất cho cả nước nhưng tỷ lệ % thu phân chia ở cấp xã là chưa hợp lý; nên chăng giao nhiệm vụ này cho chính quyền cấp tỉnh (thành phố).
Về định mức phân bổ ngân sách theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011 tuy đã khắc phục được những tồn tại của Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 12/6/2006, song vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc, cụ thể:
Đối với các địa phương có dân số thấp, diện tích rộng, vị trí địa lý khó khăn, định mức phân bổ chi ngân sách của từng lĩnh vực mặc dù đã có hệ số ưu tiên nhưng các địa phương này vẫn khó khăn về nguồn ngân sách để đảm bảo các nhiệm vụ chi theo phân cấp của Luật NSNN. Đặc biệt, các địa phương có nguồn thu thấp, nhận trợ cấp nhiều thì càng về cuối thời kỳ ổn định càng khó khăn do số trợ cấp không đổi, nhiệm vụ chi tăng cao (bao gồm cả yếu tố trượt giá).
Định mức đã chú trọng yêu cầu thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cho các địa phương trọng điểm về phát triển kinh tế - xã hội của vùng cũng như cả nước song mức ưu tiên còn thấp.
Định mức phân bổ ngân sách năm 2011 ổn định cho cả giai đoạn dài, ban hành tại thời điểm mức lương tối thiểu 730.000 đồng/tháng, hiện nay lương tối thiểu là 830.000 đồng/tháng, chưa tính đến các yếu tố trươ ̣t giá , thay đổi cơ chế chính sách , lạm phát … dẫn đến định mức năm 2011 chưa bao quát hết.
Tỷ lệ tăng dân số hàng năm dân số các địa phương luôn thay đổi nhưng Trung ương vẫn cố đi ̣nh dân số như năm đầu thời kỳ ổn đi ̣nh để giao dự toán , do đó đi ̣a phương gă ̣p nhiều khó khăn khi phân bổ và giao dự toán cho các đơn vi ̣ đi ̣a phương. Một số các chỉ tiêu định mức (Chi khác, chi dự phòng, chi sự nghiệp kinh tế...) mang tính chất định tính (tính theo tỷ trọng tổng chi thường xuyên) là chưa hợp lý, không phản ánh thực tế nhu cầu tính chất của các nội dung chi. Đối với các tỉnh miền núi khó khăn, kinh tế phát triển chậm dân số ít, việc phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số sẽ bị thiệt thòi chưa đảm bảo sự công bằng trong xu thế phát triển chung, nhất là công tác đầu tư cho giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao…
Hai là, quy trình phân bổ ngân sách.
Thứ nhất, quy trình phân bổ ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thời gian dành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và
ngân sách địa phương. Đặc biệt là thời gian dự toán ngân sách giữa các cấp ngân sách, thời gian thảo luận, xem xét ở Hội đồng nhân dân các cấp. Điều đó, ảnh hưởng đến chất lượng phân bổ NSNN nói chung và NSĐP nói riêng. Các cuộc thảo luận xem xét thiếu thời gian chuẩn bị tài liệu, dễ dẫn tới hình thức, thực quyền của HĐND các cấp bị hạ thấp.
Thứ hai, quy trình lập dự toán phải trải qua nhiều đầu mối với các thủ tục hành chính cồng kềnh. Việc xây dựng dự toán được tổng hợp qua nhiều cấp, cấp dưới “lồng ghép” vào cấp trên, từ đơn vị sử dụng ngân sách đến các cấp quản lý ngân sách, từ xã lên huyện, từ huyện lên tỉnh, từ tỉnh lên trung ương. Sự phức tạp, phải trải qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp như vậy sẽ kéo theo sự chậm trễ về thời gian hoặc vì để kịp thời gian thì xem nhẹ chất lượng dự toán.
Hơn nữa, tổng quỹ thời gian của quy trình ngân sách (cả Trung ương và địa phương) là khá ngắn; cấp dưới lại chỉ được quyết định ngân sách của cấp mình sau khi nhận được quyết định của cấp trên, do đó thời gian còn lại cho cấp dưới càng ngắn hơn, không bảo đảm đủ sự dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách.
Ba là, tổ chức bộ máy thực hiện phân bổ NSĐP.
- Công tác quản lý và điều hành ngân sách có phần bị động do phải chạy theo các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong khi đó các mục tiêu này thường có xu hướng được đặt ra quá cao và khá cứng nhắc so với khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước và diễn biến của tình hình thực tiễn. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định ngân sách địa phương, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy việc chấp hành ngân sách có hiệu quả.
- Quy trình làm việc của cán bộ, công chức nhìn chung còn thủ công, thiếu