2.3.1. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND
* Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai lần đầu tiên được quy định theo ngành, theo cấp tại quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 của Hội đồng Chính phủ về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước (phần VII của Quyết định 201/CP) như sau:
Cơ quan hành pháp có thẩm quyền giải quyết các trường hợp dưới đây, sau khi đã có ý kiến của cơ quan quản lý ruộng đất cùng cấp và cơ quan chủ quản:
- Tranh chấp đất đai giữa cơ quan nhà nước, tổ chức với nhau:
+ UBND cấp huyện có thẩm quyền giải quyết, nếu tranh chấp trong phạm vi cùng huyện. Nếu các bên đương sự thấy chưa được giải quyết thỏa đáng thì có quyền đưa lên UBND cấp tỉnh xem xét và giải quyết (như vậy trường hợp này đối với đương sự thì được quyền giải quyết theo hai cấp).
+ UBND hai huyện cùng giải quyết nếu tranh chấp mà ruộng đất nằm trong hai huyện. Nếu hai huyện không nhất trí được với nhau thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc
trung ương giải quyết. (như vậy trường hợp này đối với đương sự chỉ được giải quyết một lần).
+ Trường hợp hai tỉnh khác nhau thì thành lập một ủy ban hỗn hợp với thành phần ngang nhau (gồm một phó chủ tịch UBND tỉnh, đại diện cơ quan quản lý ruộng đất và các cơ quan liên quan) để xét và giải quyết sau đó báo cáo thủ tướng chính phủ để biết. Trường hợp không nhất trí thì trình lên Thủ tướng Chính phủ xét giải quyết, (như vậy trường hợp này đối với đương sự chỉ được giải quyết một lần).
- Tranh chấp trong nội bộ nhân dân với nhau, nhất là những việc tranh chấp có tính chất điều chỉnh ruộng đất giữa các hộ với nhau (căn cứ vào nhân khẩu và diện tích bình quân đầu người) thì UBND xã bàn bạc với HTX hoặc nơi chưa có HTX thì bàn với nông hội để lãnh đạo nhân dân thương lượng với nhau. Nếu UBND xã giải quyết không xong thì đưa lên UBND huyện giải quyết, trừ trường hợp cần thiết phải đưa ra Tòa án giải quyết.
- Theo Luật Đất đai năm 1987, thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất của hệ thống cơ quan hành pháp (được quy định tại Điều 21) theo nguyên tắc phân cấp giải quyết, phân đối tượng tranh chấp và quy định rõ quyết định nào có hiệu lực thi hành để chấm dứt tranh chấp kéo dài:
+ UBND xã, thị trấn nơi có đất giải quyết tranh chấp đất đai giữa cá nhân với cá nhân.
+ UBND huyện nơi có đất giải quyết tranh chấp đất đai giữa cá nhân với tổ chức và giữa các tổ chức thuộc quyền quản lý của mình.
+ UBND quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nơi có đất giải quyết tranh chấp đất đai giữa cá nhân với cá nhân; giữa cá nhân với tổ chức và giữa các tổ chức thuộc quyền quản lý của mình.
+ UBND cấp tỉnh nơi có đất giải quyết tranh chấp giữa cá nhân với tổ chức và các tổ chức nếu tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình hoặc trực thuộc trung ương.
+ Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của UBND cấp đã giải quyết thì đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan chính quyền cấp trên. Quyết định của cơ quan chính quyền cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành.
+ Tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính do UBND các đơn vị hành chính đó phối hợp giải quyết, nếu không đạt được nhất trí thì giải quyết theo quy định của Hiến pháp 1980.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 38, Luật Đất đai 1993: UBND có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất mà người sử dụng đất không có giấy chứng nhận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Cụ thể như sau:
- UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết các tranh chấp giữa cá nhân, hộ gia đình với nhau, giữa cá nhân, hộ gia đình với tổ chức, giữa tổ chức với tổ chức, nếu các tổ chức đó thuộc thẩm quyền quản lý của mình.
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương giải quyết các tranh chấp giữa các tổ chức với tổ chức, giữa tổ chức với hộ gia đình, cá nhân, nếu tổ chức đó thuộc quyền quản lý của mình hoặc của trung ương.
- Trong trường hợp không đồng ý với quyết định của UBND đã giải quyết tranh chấp, đương sự có quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên trực tiếp có hiệu lực thi hành.
Điều 39 Luật Đất đai 1993 quy định: Các tranh chấp về quyền sử dụng đất có liên quan đến địa giới giữa các đơn vị hành chính, do UBND các đơn vị đó cùng phối hợp giải quyết. Trong trường hợp không đạt được sự nhất trí hoặc tự giải quyết làm thay đổi địa giới hành chính, thì thẩm quyền giải quyết được quy định như sau:
+ Nếu việc tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính dưới cấp tỉnh, thì do Chính phủ quyết định.
+ Nếu việc tranh chấp liên quan đến địa giới của đơn vị hành chính cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì do Quốc hội quyết định.
Theo Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ban hành năm 1996, thì các tranh chấp đất đai được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết bằng quyết định hành chính. Nếu các đương sự không đồng ý thì họ khiếu nại với cơ quan nhà nước, với người đã ra quyết định giải quyết tranh chấp đó, và nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại này thì họ có quyền khiếu nại lên cơ quan cấp trên trực tiếp của
cơ quan nhà nước, của người ra quyết định hoặc khởi kiện vụ án tại Tòa án có thẩm quyền (Tòa Hành chính).
Nhìn nhận thực tế giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai và các vụ án hành chính thì những vụ khởi kiện quyết định hành chính về đất đai tại Tòa Hành chính rất ít, mà thường người dân tiếp tục gửi đơn khiếu nại ở cơ quan nhà nước tiếp theo.
Tại Công văn số 92/KHXX ngày 8/8/1997 của TANDTC quy định: Trong trường hợp người khởi kiện chỉ yêu cầu tòa án giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất (kể cả đất có tài sản mà họ không có tranh chấp về tài sản) thì trước khi thụ lý, Tòa án phải yêu cầu người khởi kiện xuất trình GCNQSDĐ theo quy định của Luật Đất đai 1993 (bìa đỏ) hoặc giấy xác nhận của UBND xã, phường, thị trấn... nơi có đất (là đối tượng của tranh chấp quyền sử dụng đất) về việc đất đã có GCNQSDĐ theo quy định của Luật Đất đai 1993 (bìa đỏ). Chỉ sau khi có một trong hai loại giấy tờ nêu trên để xác định đất đang có tranh chấp có GCNQSDĐ thì Tòa án mới thụ lý để giải quyết. Nếu đương sự không xuất trình được một trong hai loại giấy tờ nêu trên thì Tòa án không thụ lý để giải quyết, trừ trường hợp họ yêu cầu thành việc tranh chấp tài sản gắn liền với việc sử dụng đất.
Như vậy, theo quy định của Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của UBND được xác định căn cứ vào việc đương sự không có GCNQSDĐ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo quy định của Luật Đất đai 1993 (không có bìa đỏ). Vấn đề đặt ra ở đây là GCNQSDĐ trên thực tế tồn tại rất nhiều và đa dạng. GCNQSDĐ được cấp theo quy định của Luật Đất đai 1993 thì rất ít.
Theo báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì tính đến hết năm 2002 tình hình cấp GCNQSDĐ theo Luật Đất đai 1993 như sau: [6, tr. 14]
+ Đối với đất nông nghiệp, cả nước có gần 12 triệu tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã được giao đất sử dụng vào mục đích nông nghiệp với diện tích gần 9,4 triệu ha, trong đó đã cấp được 11,49 triệu GCNQSDĐ (đạt 92,7% số hộ gia đình, tổ chức, cá nhân sử dụng đất nông nghiệp) với diện tích trên 9,18 triệu ha (đạt 97,8 diện tích đất nông nghiệp được giao).
+ Đối với đất lâm nghiệp, cả nước cấp được 628.900 GCNQSDĐ lâm nghiệp cho trên 515.000 hộ và 7.358 tổ chức với tổng diện tích 3,55 triệu ha (đạt 35 % tổng diện tích đất nông nghiệp được giao).
Việc lập hồ sơ địa chính và cấp GCNQSDĐ (theo Luật Đất đai 1993) hoặc giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở (theo Nghị định 60/ CP) tại đô thị đang được triển khai ở nhiều tỉnh, thành phố trong cả nước nhưng kết quả đạt rất thấp. Cả nước đã cấp được 946.500 giấy chứng nhận với tổng diện tích 14.600 ha (đạt 35% tổng số hộ và khoảng 25% diện tích đất ở tại đô thị cần cấp giấy chứng nhận), trong đó có 520.000 GCNQSDĐ (chiếm 54,49%) và 426.500 giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở.
Tại Hà Nội công tác thực hiện Nghị định 64/ CP vẫn còn những tồn tại cần quan tâm giải quyết như: Hiện nay còn khoảng 16% số hộ và số đất nông nghiệp chưa được cấp GCNQSDĐ, tập trung chủ yếu thuộc địa bàn các xã Đại Mỗ (Từ Liêm), Hội Xá (Gia Lâm), Yên Sở (Thanh Trì), Võng La (Đông Anh) [2].
Đến nay trên địa bàn thành phố đã cấp được 150.883 Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ở theo Nghị định 60/ CP đạt 78,87% số lượng đã kê khai đăng ký, là tỷ lệ cao nhất trong cả nước [48, tr. 5].
Thực tế cho thấy, các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất còn tồn tại quá nhiều, việc xác định giấy tờ nào là hợp lệ, giấy tờ nào là không hợp lệ để xác định thẩm quyền của UBND hay TAND là rất phức tạp. Theo kết quả điều tra của Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (tháng 3/2000) [52]:
- Tại Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất của các hộ gia đình sử dụng đất bao gồm:
Các loại giấy tờ Hà Nội TP. HCM
+ Giấy được cấp từ thời cải cách ruộng đất 3,80% 1,20% + Giấy do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp
qua các thời kỳ
+ Giấy tờ chuyển nhượng trước năm 1980 8,30% 6,60% + Giấy tờ do bán nhà có kèm theo quyền sử dụng
đất
14,60% 9,60% + Có tên trong sổ địa chính 35% 17,40% + Giấy tờ do chế độ cũ cấp nay vẫn tiếp tục sử
dụng
6,40% 6,00% + Giấy tờ thanh lý, hóa giá 2% 2,70% + Bìa đỏ 5,10% 8,10% + Các giấy tờ khác 3% 7,20% + Không có giấy tờ gì 4,30% 20,50%
Những số liệu trên cho thấy tỷ lệ số người sử dụng đất có GCNQSDĐ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp theo Luật Đất đai 1993 (Bìa đỏ) rất thấp, trong khi đó tỷ lệ cao nằm ở các loại giấy tờ khác hoặc họ không có giấy tờ gì. Điều này tạo cơ sở thực tiễn cho thẩm quyền giải quyết các tranh chấp quyền sử dụng đất của UBND. Lý giải cho sự tồn tại rất đa dạng của các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất nêu trên là do các nguyên nhân cơ bản sau đây:
Thứ nhất, đất đai ở nước ta trải qua nhiều thời kỳ lịch sử khác nhau nên có sự biến động rất lớn. Vì vậy, muốn cấp GCNQSDĐ theo Luật Đất đai 1993, các cơ quan chức năng phải làm lại từ đầu từ việc điều tra, đo đạc, khảo sát, phân hạng đất, lập bản đồ địa chính. Người sử dụng đất đăng ký đất đai vào sổ địa chính. Bản đồ địa chính, sổ địa chính phải phản ánh đúng vị trí, hình thể thửa đất, diện tích, loại hạng đất, chủ sử dụng trên từng thửa đất vào thời điểm cấp giấy. Nhưng trên thực tế, vì nhiều lý do khác nhau, đội ngũ cán bộ địa chính chưa được coi trọng, vừa thiếu lại vừa yếu. Kinh phí để phục vụ cho việc khảo sát, đo đạc do Nhà nước cấp còn hạn hẹp, nên các tài liệu địa chính còn thiếu, làm cho công tác cấp giấy còn chậm trễ vì thiếu căn cứ pháp lý. Điều này vừa làm gia tăng vụ việc thuộc thẩm quyền của UBND, vừa khó khăn trong việc xác định chứng cứ để giải quyết tranh chấp đất đai của UBND. Phát sinh tình trạng "vừa đá bóng vừa thổi còi".
Thứ hai, hiện nay đất nông nghiệp và phần lớn đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị đều đã có chủ sử dụng cụ thể. Trong số này, đại bộ phận người sử dụng là hợp pháp, hợp lý, nhưng cũng có trường hợp sử dụng đất không hợp lý, không hợp pháp. Toàn bộ diện tích đất đã và đang sử dụng sẽ được Nhà nước xem xét hợp thức hóa trên cơ sở nguyên canh, nguyên cư là chủ yếu, các trường hợp sử dụng không hợp pháp, không hợp lý sẽ bị thu hồi theo luật định. Tổng cục Địa chính đã có công văn số 1427/CV/ĐC ngày 13/10/1995 về việc hướng dẫn xử lý một số vấn đề về đất đai phát sinh trước khi có Luật Đất đai 1993, trong đó nêu rõ việc xem xét những trường hợp có giấy tờ hợp lệ và những trường hợp đang sử dụng ổn định nhưng không có giấy tờ hợp lệ - đã giải quyết một số ách tắc trong việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất phát sinh trước khi có Luật Đất đai 1993 cho UBND và TAND. Đối với các trường hợp giao đất không đúng thẩm quyền, chuyển nhượng đất trái phép, lấn chiếm đất đai, sử dụng không đúng mục đích, không hết diện tích hoặc chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đối với Nhà nước theo luật định thì đều bị xử lý trước khi xét cấp GCNQSDĐ. Nên việc tồn đọng các đơn thư khiếu nại, tố cáo chưa giải quyết gây khó khăn cho UBND trong việc giải quyết các tranh chấp đất đai.
Thứ ba, đối với việc cấp GCNQSDĐ ở nông thôn cũng có nhiều khó khăn, ở miền
Bắc trước đây, các hộ nhận đất trên cơ sở nhận khoán của các HTX. Nay theo Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ đất được giao theo nhân khẩu, đòi hỏi phải có sự điều chỉnh lại cho phù hợp với số nhân khẩu hiện có của mỗi hộ theo thời điểm lúc giao. Giao đất theo Nghị định 64/CP là giao đất ổn định lâu dài "chết không rút, đẻ không thêm" nên người sử dụng đất đòi hỏi phải có sự công bằng.
Làm thế nào để vừa đảm bảo tính công bằng do đất tốt, đất xấu khác nhau, lại vừa tránh được việc chia nhỏ, giao đất mạnh mún là một bài toán khó và phức tạp đối với cơ quan quản lý nhà nước về đất đai. Mặc dù ngày 28/8/1999 đã có Nghị định 85/1999/NĐ- CP của Chính phủ sửa đổi, bổ sung, song khó khăn trên vẫn chưa được giải tỏa khiến cho việc giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất của UBND càng phức tạp và chồng chất hơn.
Thứ tư, đối với khu dân cư nông thôn theo quy định tại Điều 52, Luật Đất đai
1993: "Đất được xác định chủ yếu để xây dựng nhà ở và công trình phục vụ cho sinh hoạt ở nông thôn. Đất ở của mỗi hộ gia đình nông thôn bao gồm đất để làm nhà ở, các công trình phục vụ cho đời sống gia đình". Trên thực tế, các khu dân cư nông thôn không phải
lúc nào cũng tập trung vào một khu vực nhất định. Nhiều hộ gia đình nông dân xây dựng nhà trên mảnh đất canh tác, không xin phép thay đổi mục đích sử dụng, không xin phép xây dựng… Nhưng tất cả điều ấy là nếp sống, là tập tục, đã ăn sâu vào ý thức người dân bao đời nay, nên không có ai làm nhà trên đất vườn của mình mà lại đi xin phép. UBND xã cũng không quan tâm đến vấn đề này, nên gây xáo trộn rất lớn giữa đất khu dân cư nông thôn với đất nông - lâm nghiệp, gây cản trở cho công tác cấp GCNQSDĐ. Chính vì vậy, khi tranh chấp quyền sử dụng đất phát sinh, việc xác định khu đất nào đã có