2.2.1 Bối cảnh hình thành nhà nước kiến tạo phát triển ở Hàn Quốc
Sau cuộc chiến tranh Triều Tiên, Hàn Quốc phải gánh chịu ảnh hưởng nặng nề và là nước nghèo nhất thế giới trong vòng hơn một thập kỷ. Năm 1960, GDP bình quân đầu người của nước này là 79 USD, thấp hơn phần lớn các nước Châu Mỹ Latin và một số nước Châu Phi cận Sahara. Là một nước có nền kinh tế phụ thuộc chủ yếu vào nông nghiệp, vậy mà sau chiến tranh, bức tranh nông nghiệp Hàn Quốc khá ảm đạm với những cánh đồng khô cằn, hiệu quả kinh tế thấp; tư duy canh tác của người nông dân vẫn manh mún, lạc hậu.
Trước hoàn cảnh ấy, từ năm 1960, nhà nước Hàn Quốc bắt đầu áp dụng mô hình NNKTPT (dưới sự lãnh đạo của Park Chung-hee) đối với các doanh nghiệp trong nước, với sự can thiệp mạnh mẽ và sâu sắc của chính phủ với nền kinh tế, đặc biệt là ngành công nghiệp nặng như đóng tàu, sản xuất xe hơi, khai thác mỏ, xây dựng… Điều này dẫn đến một sự thay đổi mô hình trong phát triển kinh tế của Hàn Quốc. Hàng thế kỷ trì trệ kinh tế và lạc hậu đã khiến Hàn Quốc trở thành một trong những quốc gia nghèo nhất thế giới. Nhưng dưới sự hướng dẫn của nhà nước kiến tạo phát triển, đất nước bước vào quá trình hiện đại hóa và công nghiệp hóa nhanh chóng. Thời điểm bắt
đầu triển khai mô hình, Hàn Quốc có chỉ số GDP chỉ là 82 USD/người (theo giá 1960), tuy nhiên với sự tăng trưởng ấn tượng trong 04 thập niên tiếp theo, đến năm 1997, GDP của Hàn Quốc là 11.000 USD (theo giá năm 1997) [38].
2.2.2 Vai trò kiến tạo phát triển của nhà nước Hàn Quốc
Vai trò kiến tạo của nhà nước đảm bảo sự phát triển cân bằng toàn bộ nền kinh tế, góp phần tăng trưởng kinh tế cao. Nhà nước tiến hành cải cách thể chế kinh tế theo hướng thị trường, tái cơ cấu các Chaebol (các tập đoàn tư nhân). Trong lĩnh vực kinh tế, những thay đổi về thể chế cho phù hợp với sự vận động của quy luật kinh tế luôn là động lực cho sự tăng trưởng kinh tế. Những thay đổi về thể chế phải tạo ra sự tự do kinh doanh, bảo vệ quyền sở hữu và mở rộng không gian kinh tế trên cơ sở tôn trọng những quy luật thị trường. Thực tế phát triển kinh tế Hàn Quốc cho thấy, sức cạnh tranh của nền kinh tế được nâng lên khi chất lượng thể chế được cải thiện tốt hơn. Trong những năm 60, nhà nước đã tạo ra một bước ngoặt có ý nghĩa quyết định đối với sự phát triển công nghiệp. Chính phủ đã nhận ra chiến lược thay thế nhập khẩu không phát huy được tác dụng và tự cung cấp cho thị trường nội địa bằng các sản phẩm do Hàn Quốc sản xuất để tránh phải nhập khẩu. Sự hỗ trợ của Chính phủ dưới dạng các khoản vay, đảm bảo và giãn thuế đã cho phép các công ty tăng trưởng và gia nhập nhiều thị trường. Đây chính là công thức đã đưa Hàn Quốc ra khỏi nghèo đói.
Cải cách thể chế đơn giản chính là việc nâng cao chất lượng chính sách, quy định của nhà nước sao cho tốt hơn, phù hợp với tình hình chính trị và môi trường kinh doanh trong nước trên cơ sở điều tiết của thị trường, qua đó, thiết lập môi trường thuận lợi người dân, doanh nghiệp cùng phát triển và nền kinh tế có sức cạnh tranh, hiệu quả hơn. Để tiến hành những cải cách thể chế có hiệu quả, các nhà lãnh đạo của Hàn Quốc ra quyết định dựa trên những phân tích quan hệ giữa nhà nước và thị trường được xem trọng, là mối quan hệ đối chính sách có chất lượng và kịp thời. Chính điều này đã tạo sự đồng thuận về chính sách và làm cho chính sách mang tính khả thi cao, nhận được sự đồng tình, hưởng ứng từ phía doanh nghiệp.
Bên cạnh đó, tự do kinh doanh chính là động lực thúc đẩy các cá nhân, chủ thể của đời sống xã hội tự do sáng tạo, tìm kiếm hội để đạt được lợi ích và khẳng định các giá trị cá nhân trong đời sống xã hội. Kinh tế thị trường khiến các mối quan hệ lợi ích trong xã hội đa nguyên hóa, cùng với nó là sự phân tầng xã hội diễn ra nhanh chóng, nhất là sự hình thành tầng lớp doanh nhân và tầng lớp trung lưu. Để đáp ứng nhu cầu, lợi ích của các giai tầng trong xã hội, điều tiết các mối quan hệ lợi ích trong xã hội hợp lý, đòi hỏi kết cấu quyền lực chính trị phải được điều chỉnh theo hướng phân tán hơn là tập trung, nó tách dần sự phụ thuộc của chủ thể kinh doanh vào nhà nước cũng như đòi hỏi các chủ thể kinh doanh phải tự chịu trách nhiệm về quyết định và hành vi của mình. Chính sự sàng lọc của kinh tế thị trường sẽ làm cho những cái gì hợp lý, đúng đắn sẽ tồn tại, còn cái gì không hợp lý, không đúng đắn sẽ bị đào thải. Kỳ tích kinh tế của Hàn Quốc đạt được là nhờ chính sách phát triển kinh tế của Chính phủ Park Chung Hee (1961 - 1979) và Jeon Doo Hwan (1980 - 1988).
Dưới thời Park Chung Hee, chính quyền Hàn Quốc được vận hành bởi những vị tướng quân đội. Tuy nhiên, là một người trong sạch và chính trực, Tổng thống Park Chung Hee hiểu rằng, sự sống còn của Hàn Quốc phụ thuộc vào thành công kinh tế. Để đạt được mục tiêu này, ông đã tiến hành liên minh với khu vực doanh nghiệp tư nhân, đặc biệt là chaebol. Nguyên tắc ưu tiên tăng trưởng kinh tế để phát triển đất nước, tất cả vì sự phồn vinh và giải quyết đói nghèo, tập trung vào phát triển các ngành công nghiệp thế mạnh để cạnh tranh và đẩy mạnh xuất khẩu những mặt hàng chủ lực.
Trong đó, giai đoạn 1962 - 1979, Hàn Quốc có sự tăng trưởng kinh tế ngoạn mục khi tiến hành xây dựng kinh tế theo mô hình hướng ngoại, chiến lược công nghiệp hoá hướng về xuất khẩu, đẩy nhanh quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá, dựa vào khai thác thị trường thế giới và liên kết quốc tế, thông qua một số biện pháp như: mở rộng chức năng kinh tế của nhà nước và thực hiện cải cách hành chính, trong sạch hoá bộ máy chính phủ; thực hiện kế hoạch hoá kinh tế bằng các kế hoạch kinh tế 5 năm thông qua việc thành lập
và tổ chức hoạt động của EPB (cơ quan Kế hoạch hoá Trung ương (EPB) bao gồm cả Cục Ngân sách thuộc Bộ Tài chính và Cục Thống kê thuộc Bộ Nội vụ nằm trong dinh tổng thống thường gọi là “Nhà xanh” chỉ đạo mọi hoạt động kinh tế của quốc gia do Phó Tổng thống trực tiếp điều hành), các kế hoạch hoá kinh tế mới trở thành hệ thống. Qua 4 lần thực hiện kế hoạch 5 năm, Hàn Quốc đã đạt được những thành tựu bước đầu rất cơ bản, đưa đất nước vượt qua khỏi cảnh nghèo nàn, lạc hậu, trở thành một nước có nền kinh tế phát triển khá trong khu vực. Nền kinh tế luôn giữ được tốc độ tăng trưởng khá cao về GNP và GDP trong các thời kỳ [5]. Đó là những nội dung quan trọng khiến Hàn Quốc đã trở thành kinh tế điểm của những cuộc cất cánh, hóa rồng rồi đi tới dân chủ.
2.2.2.1 Xây dựng mô hình chính phủ cứng với thị trường mềm
Chính phủ cứng và thị trường mềm trở thành một cơ chế vận mang đậm sắc thái điển hình ở Hàn Quốc. Theo đó, chính phủ quan tâm sâu sát tới hoạt động phát triển kinh tế của đất nước, nhất là trong tình trạng hoạt động kém hiệu quả của nền kinh tế, sự làm ăn thua lỗ của các trung tâm kinh tế quan trọng. Trước tình hình đó, Chính phủ kịp thời áp dụng các biện pháp kiên quyết để sửa sai, tái điều chỉnh cấu trúc của nền kinh tế nhằm tạo sức sống cho nền kinh tế và đóng góp cho thu nhập của chính phủ. Điều này không có nghĩa là, Chính phủ can thiệp quá sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp, mà là Chính phủ đồng hành cùng doanh nghiệp, hỗ trợ và giúp đỡ doanh nghiệp trước những khó khăn, khắc phục những thất bại của thị trường đang có xu hướng bóp méo nền kinh tế. Chính điều này tạo ra cỗ máy phát triển tổng hợp, lai ghép giữa tư nhân và nhà nước.
Những năm 50 và đầu những năm 60 của thế kỷ XX, các công ty Hàn Quốc chủ yếu sản xuất dệt may. Vào những năm 70, Chính phủ quyết định phát triển nhanh các ngành công nghiệp, nặng bao gồm thép, hóa dầu, ô tô, chế tạo máy, đóng tàu và điện tử. Chính phủ đã chọn ra những chaebol có nhiều tiềm năng nhất và thúc đẩy họ thực thi kế hoạch này bằng những khoản vay ưu đãi khổng lồ. Đến cuối những năm 80, một số chaebol đã trở thành những tập đoàn lớn ở quy mô quốc tế, mỗi chaebol trung bình có hàng chục
công ty con chuyên kinh doanh các lĩnh vực khác nhau.
Trong những năm 90, 5 chaebol lớn nhất (Samsung, Hyundai, LG, Daewoo và SK) tạo ra tới 50 % tổng GDP của Hàn Quốc. Không chỉ dừng lại ở đó, các tập đoàn này còn được tái cơ cấu để trở nên vững mạnh hơn. Cụ thể được thực hiện qua hai giai đoạn. Giai đoạn 1: Chính phủ Hàn Quốc và các doanh nghiệp đồng thuận về 5 biện pháp cải cách khu vực doanh nghiệp, sau đó bổ sung thêm 3 biện pháp. Trên cơ sở đó, nguyên tắc 5+3 tái cơ cấu khu vực doanh nghiệp được hình thành. Sau đó cho tới năm 2000, Chính phủ mới thực hiện giai đoạn thứ hai trong công cuộc tái cơ cấu. Nội dung hai giai đoạn được thể hiện ở Bảng 2.2 dưới đây:
Bảng 2.2: Chính sách của Hàn Quốc trong việc thực hiện tái cơ cấu doanh nghiệp [22]
Năm chính sách đổi mới doanh nghiệp
(2 - 1998)
Ba chính sách bổ sung (8 - 1999)
Giai đoạn đổi mới thứ hai (2 - 2000)
- Cải thiện sự minh bạch trong quản trị - Xóa bỏ sự bảo lãnh đối với các khoản nợ chéo giữa các chi nhánh trong cùng một tập đoàn
- Cải thiện cấu trúc vốn - Xác định lĩnh vực kinh doanh chính tập trung
- Nâng cao tính chịu trách nhiệm của các nhà quản trị và các cổ đông chính đối với cổ đông khác - Hạn chế việc nắm giữ cổ phần chồng chéo và những giao dịch nội bộ không công bằng giữa các chi nhánh trong cùng một tập đoàn - Tách biệt các hoạt động trong lĩnh vực tài chính ra khỏi các hoạt động sản xuất và cung ứng dịch vụ - Hạn chế số cổ phiếu thừa kế lại cho con cháu của các cổ đông chính
- Thiết lập các hoạt động hướng tới mục tiêu lợi nhuận
- Rà soát hệ thống đào thải các doanh nghiệp yếu kém - Xây dựng hệ thống quản trị, trong đó các nhà quản trị hay những cổ đông lớn sẽ phải chịu toàn bộ trách nhiệm về kết quả hoạt động và tài chính
- Hình thành một cấu trúc vòng luân chuyển hiệu quả giữa các công ty nhỏ và vừa, công ty liên doanh khác và các công ty lớn
2.2.2.2 Những điều chỉnh của nhà nước Hàn Quốc trong bối cảnh mới
Ở Hàn Quốc, cùng với quá trình đổi mới kinh tế là những áp lực về cải cách cấu trúc quyền lực theo hướng nghiêng về thỏa hiệp, thương lượng giữa các lực lượng chính trị cầm quyền và lực lượng đối lập về những cải cách mang tính thể chế.
Về cơ bản, những cải cách này diễn ra theo hướng giảm dần phạm vi quyền lực của chính phủ, mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho người dân và xã hội. Sự vận động này gắn liền với sự chuyển đổi từ chế độ độc tài quân sự sang chính phủ dân sự, từ giai đoạn dân chủ sơ khai sang giai đoạn hoàn thiện thể chế, từ giai đoạn chuẩn bị sang giai đoạn củng cố các thể chế dân chủ.
Những nội dung cơ bản của dân chủ hóa ở đây bao gồm: thay đổi nội dung của Hiến pháp dựa trên sự trưng cầu dân ý và phúc quyết toàn dân, hoàn thiện cơ chế bảo hiến nhằm xét xử những hành vi vi phạm Hiến pháp, thay đổi luật lệ về bầu cử, bổ sung và tôn trọng các quyền tiếp cận thông tin, Luật Biểu tình, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Phòng, chống tham nhũng, ... Để hiện đại hóa chính phủ, Hàn Quốc từng bước áp dụng khoa học công nghệ hiện đại, nhất là công nghệ thông tin vào hoạt động của Chính phủ với mục đích tinh giản bộ máy, tiết kiệm nguồn lực công và quan trọng hơn là thúc đẩy sự minh bạch hóa, công khai hóa mọi hoạt động và thông tin liên quan đến chính quyền để người dân được biết. Những cải cách này vừa chịu sức ép từ phía xã hội, vừa kết quả của sự thay đổi nhận thức kịp thời ngay trong giới cầm quyền. Chính vì vậy, càng đi vào chiều sâu của cải cách thì những bất đồng, mâu thuẫn giữa các lực lượng chính trị cầm quyền và đối lập càng giảm mà thay vào đó là những thỏa hiệp và đồng thuận về những giải pháp tiến hành cải cách.
Dưới áp lực của quá trình cải cách thể chế và dân chủ hóa, quá trình phân cấp, phân quyền ở Hàn Quốc ngày càng định hình rõ nét trong việc tổ chức lại hoạt động quản lý của hệ thống các cơ quan quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương xuống Địa phương. Quá trình này thúc đẩy sự tham gia
nhiều hơn, tích cực hơn vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước của tư nhân, khu vực tư và các nhóm lợi ích. Tổ chức quyền lực theo phương thức phân quyền, trao quyền đã tạo thuận lợi cho nhân dân địa phương tham gia hoạt động quản lý nhà nước, phát huy dân chủ, bảo vệ quyền lợi, nhu cầu của từng địa phương, các công việc được quyết định phù hợp với lợi ích thực tế của từng địa phương, tạo điều kiện cho nhân dân kiểm tra chính quyền, hạn chế nạn tham nhũng, quan liêu, lãng phí và những tiêu cực ở địa phương. Việc bớt khối lượng công việc của bộ máy chính quyền nói chung và phân quyền và công việc cho chính quyền cấp dưới giúp giảm chính quyền trung ương nói riêng, để chính quyền trung ương vị chính quyền địa phương đều có thể làm tốt công việc của mình. Quá trình trao quyền, phân quyền diễn ra hầu khắp trong tất cả các lĩnh vực quản lý, nhưng thông thường xuất phát và mạnh mẽ hơn cả là trong quản lý kinh tế, sau đó lan dần sang các lĩnh vực xã hội. Nhiều thành tựu thu được trong công cuộc đó đã minh chứng hùng hồn cho sự phát triển về kinh tế của hầu hết các địa phương. Các lĩnh vực được phân cấp chủ yếu đã tạo ra những đột phá cho chính quyền địa phương chủ động tìm kiếm những cách thức phát triển cho riêng mình.
Ở Hàn Quốc, mô hình chính phủ cứng và thị trường mềm được thể hiện ra là: Nhà nước xác định rõ chính sách phát triển kinh tế trong từng giai đoạn và điều chỉnh một cách linh hoạt để định hướng cho các hoạt động kinh tế.
Thứ nhất, Chính phủ Hàn Quốc đã duy trì mạnh mẽ và định hướng rõ ràng mục tiêu tăng trưởng kinh tế thông qua chiến dịch tiết kiệm chi tiêu cả trong khu vực công và khu vực tư để tích lũy đầu tư cho phát triển kinh tế, đặc biệt là đẩy mạnh xuất khẩu. Trên thực tế, quyết tâm đó đã định ra phương hướng giúp chính phủ có thể hoạch định chính sách thắt lưng buộc bụng và các nhà kinh doanh có thể trù tính kế hoạch đầu tư trọng tâm và hiệu quả.
Thứ hai, đó là sự uyển chuyển và thích nghi trong việc hoạch định chính sách cho phù hợp với thực tiễn.
Thứ ba, mức độ hợp tác cao giữa chính phủ và giới kinh doanh. Chính phủ luôn coi giới kinh doanh là người cộng tác quan trọng. Từ thập niên
1980, những cải cách chính trị ở Hàn Quốc gắn liền với những bản hiến pháp