7. KẾT CẤU CỦA ĐỀ TÀI
1.1.3. Quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác khoáng sản
a. Khái niệm
Quản lý là một phạm trù tồn tại khách quan, đƣợc ra đời một cách tất yếu do nhu cầu của mọi chế độ xã hội, mọi tổ chức, mọi quốc gia, mọi thời đại. Khoa học quản lý cũng nhƣ nhiều khoa học xã hội - nhân văn khác gắn với tiến trình phát triển của xã hội loài ngƣời, nó luôn mang tính lịch sử, tính giai cấp, tính dân tộc, tính thời đại. Theo Nguyễn Thị Ngọc Huyền (2018): “Quản lý là quá trình tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý thông qua một hệ thống các nguyên tắc, quy tắc, phương pháp, công cụ nhất định,... hướng các đối tượng quản lý nhằm đạt mục tiêu của tổ chức trong điều kiện biến động của môi trường và các nguồn lực”.
Trong quá trình tồn tại và phát triển của con ngƣời, cùng với sự xuất hiện của Nhà nƣớc, là sự quản lý của Nhà nƣớc đối với xã hội và công dân. Từđó, khái niệm quản lý nhà nƣớc ra đời. Phạm Lan Hƣơng (2020) định nghĩa: “Quản lý nhà nước là dạng quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, được sử dụng quyền lực nhà
nước đểđiều chỉnh các quan hệ xã hội, trật tự pháp luật nhằm thực hiện chức năng
và nhiệm vụ của Nhà nước”.
Xét trên khía cạnh quản lý nhà nƣớc về kinh tế, Phan Huy Đƣờng (2018) cho rằng: “Quản lý nhà nước về kinh tế là sựtác động có tổ chức và bằng pháp quyền của nhà nước lên nền kinh tế quốc dân nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực kinh tế trong và ngoài nước để đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế đất
nước trong điều kiện mở cửa và hội nhập kinh tế quốc tế”.
Hiện nay, khái niệm quản lý nhà nƣớc về khai thác khoáng sản chƣa đƣợc quy định cụ thể, song từ các khái niệm trên có thể hiểu: “Quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản là sự tác động có tổ chức, có mục đích của nhà
nước lên hoạt động khai thác khoáng sản để đảm bảo nguồn tài nguyên khoáng sản
được khai thác hợp lý”. Nhƣ vậy, quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động khai thác khoáng sản là hoạt động nhà nƣớc sử dụng các phƣơng pháp, công cụ quản lý thích
hợp tác động đến hoạt động khai thác khoáng sản để đạt đƣợc mục tiêu trong quá trình quản lý.
b. Vai trò của quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản
Nhà nƣớc thực hiện vai trò quản lý của mình bằng việc sử dụng các công cụ cần thiết nhƣ công cụđịnh hƣớng (Quy hoạch, Chiến lƣợc phát triển), công cụ kinh tế (thuế...); công cụ pháp lý (hệ thống pháp luật, các văn bản pháp quy,...), công cụ tổ chức, giáo dục... nhằm giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo tài nguyên khoáng sản một cách hợp lý, đúng đắn để mang lại lợi ích tối ƣu cho đất nƣớc, song song đó phải hạn chế tối đa mức độ ô nhiễm tới môi trƣờng trong việc sử dụng tài nguyên khoáng sản. Để đạt đƣợc mục tiêu đề ra, quản lý nhà nƣớc tại một sốđịa phƣơng phải thể hiện vai trò ở những khía cạnh sau:
- Vai trò định hướng
Để khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản, góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và nâng cao đời sống nhân dân, Nhà nƣớc định hƣớng, hƣớng dẫn các tổ chức, cá nhân trong hoạt động khai thác khoáng sản. Vai trò định hƣớng, hƣớng dẫn của nhà nƣớc trong lĩnh vực khai thác khoáng sản thể hiện thông qua các kế hoạch, các phƣơng hƣớng chiến lƣợc cụ thể, các biện pháp quy hoạch và cùng với đó là các chế tài phù hợp, nghiêm khắc. Nhờ đó, các tổ chức, cá nhân có cơ sở để tính toán, nghiên cứu lựa chọn các quyết định đầu tƣ và kinh doanh khai thác với quy mô, vị trí địa lý và độ dài thời gian hợp lý, giúp cho công việc khai thác và sử dụng và tái tạo tài nguyên khoáng sản một cách tối ƣu.
- Tạo lập khung pháp lý trong hoạt động khai thác khoáng sản
Nhà nƣớc soạn thảo, ban hành khung pháp lý gồm hệ thống các luật, các quy định chính sách, các định chế cần thiết đầy đủ, đồng bộ và thống nhất, đảm bảo tính minh bạch, bình đẳng, ổn định, vững chắc giúp các cá nhân, tổ chức khai thác khoáng sản có thể dựbáo trƣớc đƣợc, yên tâm kinh doanh và hoạt động lâu dài. Bên cạnh khung pháp lý, Nhà nƣớc cũng xây dựng bộ máy tổ chức để thực thi pháp luật và giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình khai thác khoáng sản. Nhƣ vậy, việc nhà nƣớc tạo lập khung pháp lý và cung cấp thông tin hƣớng dẫn về thủ tục, quy trình trong hoạt động khai thác khoáng sản cũng có ý nghĩa tạo ra môi trƣờng kinh doanh cho cá nhân, tổ chức.
- Hỗ trợ và giải quyết xung đột lợi ích giữa các chủ thể trong hoạt động khai thác khoáng sản
Trong nền kinh tế mỗi doanh nghiệp và cá nhân là một chủ thể, họcũng cần những sự trợ giúp nhất định. Bằng quyền lực, trách nhiệm, khả năng của mình nhà nƣớc hỗ trợ các cá nhân, doanh nghiệp phù hợp với thực tiễn của từng địa phƣơng trong từng thời kỳ. Ở những giai đoạn, hoàn cảnh và trƣờng hợp khác nhau trong quá trình hoạt động, nhà nƣớc có thể hỗ trợ cho các cá nhân, doanh nghiệp về tri thức, vốn, cơ sở hạ tầng kỹ thuật, công nghệ thông tin, hỗ trợ về đầu tƣ, thủ tục hành chính; đặc biệt là khi đối mặt với khó khăn, thách thức thì việc hỗ trợ càng quan trọng. Tuy nhiên, những hỗ trợ từ nhà nƣớc phải có chọn lọc và hợp lý, phù hợp với KT-XH của địa phƣơng.
Nhà nƣớc là ngƣời trực tiếp can thiệp và giải quyết các mâu thuẫn phát sinh trong quá trình hoạt động khai thác khoáng sản của các cá nhân, tổ chức. Dựa vào các chuẩn mực về pháp luật, các định chế cần thiết, nhà nƣớc giải quyết các tranh chấp thƣơng mại thông qua hệ thống bộ máy tổ chức gồm tòa án và các cơ quan cƣỡng chế thi hành luật.
- Giám sát thực hiện, xửlý và điều chỉnh các giải pháp quản lý nhà nước về
khai thác khoáng sản
Trong quá trình quản lý hoạt động khai thác khoáng sản, nhà nƣớc sẽ phát huy đƣợc vai trò giám sát thực hiện, kiểm tra thông qua phát hiện những biểu hiện sai lệch, những mâu thuẫn hoặc bất hợp lý trong quá trình thực thi chính sách, pháp luật về khai thác tài nguyên khoáng sản. Từđó đƣa ra các giải pháp xử lý hoặc điều chỉnh phù hợp nhằm khắc phục những hạn chếvà thúc đẩy thị trƣờng, thƣơng mại, hƣớng tới mục tiêu phát triển KT-XH.
Để tăng cƣờng công tác giám sát, kiểm tra của nhà nƣớc đòi hỏi bộ máy tổ chức và nhân sự phải phù hợp, trang thiết bị phục vụ nhiệm vụ kiểm soát phải đƣợc tăng cƣờng. Đồng thời phải kết hợp hệ thống kiểm soát với các hệ thống quản lý khác nhƣ hệ thống thông tin, hoạch định, kiểm toán, thanh tra... liên quan đến lĩnh vực khai khoáng, phối hợp với cơ chế giám sát của ngƣời dân và các hiệp hội.
c. Mục tiêu của quản lý nhà nước đối với hoạt động khai thác khoáng sản
Trong hoạt động quản lý thì mục tiêu là vấn đề quan trọng, quyết định sự vận động và phát triển của hệ thống quản lý. Việc xác định đúng mục tiêu trong quản lý có ý nghĩa duy trì sự tồn tại và phát triển của toàn bộ hệ thống, nếu xác định sai mục tiêu mọi hoạt động của hệ thống quản lý sẽ trở thành vô nghĩa, thậm chí gây ra những hậu quả nghiêm trọng. Mục tiêu quản lý là trạng thái mong đợi có thể có của đối tƣợng quản lý (hệ thống) tại một thời điểm nào đó trong tƣơng lai, là cái đích
phải đạt tới của quá trình quản lý, nó vừa mang tính khách quan vừa mang tính chủ quan.
Quản lý nhà nƣớc về khai thác khoáng sản có những mục tiêu sau:
- Phát triển kinh tế - xã hội bền vững:
Phát triển bền vững là phát triển để thỏa mãn những nhu cầu của hiện tại mà không ảnh hƣởng tới khả năng thỏa mãn nhu cầu của thế hệ tƣơng lai. Khái niệm này đang là mục tiêu hƣớng tới của nhiều quốc gia trên thế giới, mỗi quốc gia sẽ dựa vào đặc thù kinh tế, xã hội, chính trị, địa lý, văn hóa... riêng để hoạch định chiến lƣợc phát triển phù hợp nhất với quốc gia đó. Mục tiêu phát triển KT-XH là cái đích cần đạt tới của quản lý nhà nƣớc. Để đạt đƣợc mục tiêu chung các cơ quan quản lý nhà nƣớc phải đặt ra mục tiêu cụ thể với từng lĩnh vực. Theo định hƣớng phát triển bền vững, mục tiêu của hoạt động khai thác khoáng sản không chỉ là làm thếnào để khai thác, chế biến khoáng sản đáp ứng nhu cầu nhiên, nguyên liệu cho các ngành công nghiệp khác mà còn để công nghiệp khai khoáng trở thành một phần không thể tách rời, đóng vai trò quan trọng trong một nền kinh tế phát triển bền vững. Nhƣ vậy, QLNN phải đảm bảo mục tiêu khai thác, chế biến khoáng sản đáp ứng nhu cầu phát triển xã hội hiện tại nhƣng phải đảm bảo giữ gìn tài nguyên khoáng sản cho sự phát triển lâu dài của nhân loại. Đây thực sự là mục tiêu quan trọng khi khoáng sản là tài nguyên thiên nhiên không tái tạo, sẽ cạn kiệt theo thời gian khai thác, đòi hỏi công tác quản lý của nhà nƣớc phải chặt chẽ, đảm bảo hiệu quả.
- Bảo vệmôi trường trong khai thác khoáng sản:
Ở trình độ khoa học công nghệ hiện nay, khai thác khoáng sản để đáp ứng nhu cầu nguyên, nhiên liệu cho các ngành công nghiệp nhằm phát triển KT-XH là yêu cầu tất yếu của xã hội loài ngƣời, song thực tế cho thấy theo thời gian hoạt động khai thác sẽ phá hủy hay gây ảnh hƣởng tiêu cực tới thảm thực vật, môi trƣờng sống của động vật, làm biến đổi địa hình, cấu trúc địa chất trong vùng dự án mỏ. Do vậy đặt ra mục tiêu quản lý nhà nƣớc đảm bảo hạn chếở mức thấp nhất các nguy cơ gây ô nhiễm, suy thoái môi trƣờng cũng nhƣ khai thác, chế biến, và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nhất các nguồn tài nguyên khoáng sản, có tính đến nghiên cứu, phát triển các nguyên, vật liệu thay thế để giảm thiểu khối lƣợng khai thác tài nguyên, để dành cho các thế hệtƣơng lai.
- Bảo vệ quyền sở hữu toàn dân đối với khoáng sản mà nhà nước là đại diện:
Tại điều 53 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: "Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác
và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân
do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Trên cơ sở đó việc quản lý, sử dụng, định đoạt tài sản, trong đó có tài nguyên khoáng sản thuộc sở hữu toàn dân đƣợc thực hiện trong phạm vi và theo trình tự do pháp luật quy định.
d. Phân cấp quản lý nhà nước đối với khai thác khoáng sản
Theo Từđiển tiếng Việt của Hoàng Phê (2019, trang 975): “Phân cấp quản lý là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định quyền hạn và nhiệm vụ cho mỗi cấp”. Trong QLNN đối với hoạt động khai thác khoáng sản, phân cấp quản lý nhà nƣớc đối với khai thác khoáng sản cấp tỉnh (Hình 1.1) có thể hiểu là sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) giữa các đơn vị hành chính nhà nƣớc phù hợp với yêu cầu thực tiễn và nâng cao hiệu quả quản lý.
Trực tiếp quản lý
Phối hợp quản lý
Hình 1.1: Sơ đồ phân cấp quản lý nhà nƣớc về khai thác khoáng sản của
địa phƣơng cấp tỉnh (Nguồn: Tác giả tự tổng hợp) Sở ban ngành Sở Công thƣơng Sở Tài nguyên và môi trƣờng Sở xây dựng Phòng ban ngành UBND quận/huyện/thị xã Phòng Tài nguyên và môi trƣờng UBND tỉnh/thành phố Phòng Tài chính - Kế toán Phòng Địa chính - Xây dựng
Tại Điều 80 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khoáng sản 2010 quy định trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về khoáng sản nhƣ sau:
“Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoáng sản.
Bộ Tài nguyên và môi trường chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản trong phạm vi cả nước.
Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước và phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý nhà nước về khoáng sản.
Bộ Công Thương tổ chức lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử
dụng các loại khoáng sản, quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng quặng phóng xạ, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
Bộ Xây dựng tổ chức lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng các loại khoáng sản làm vật liệu xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt
theo quy định của pháp luật về quy hoạch. Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp thực hiện quản lý nhà nước về khoáng sản tại địa phương theo thẩm quyền."
Tại các địa phƣơng cấp tỉnh, phân cấp quản lý là sự chuyển giao thẩm quyền giữa UBND tỉnh với các sở, ban, ngành, UBND cấp huyên, cấp xã. Việc phân định rõ nhiệm vụ cụ thể theo từng cơ quan, đơn vị giúp phát huy hết nguồn lực của địa phƣơng, đồng thời UBND tỉnh kiểm soát đƣợc việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan cấp dƣới, giám sát việc thực hiện theo chức năng nhiệm vụ thẩm quyền đã trao cho cấp dƣới.
1.2. NHỮNG NGUYÊN LÝ CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC KHOÁNG SẢN TRÊN ĐỊA BÀN CẤP TỈNH