IV. Thực trạng nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
3. Đánh giá chung về quản lý nợ công ở Việt Nam
3.1. Thành tựu
Các chỉ tiêu an toàn nợ công được kiểm soát chặt chẽ, nằm trong giới hạn trần nợ được Quốc hội phê chuẩn và giảm dần qua các năm trong giai đoạn 2016-2019, góp phần làm tăng dư địa chính sách tài khóa.
Kế hoạch vay và trả nợ chi tiết hằng năm của Chính phủ ở Việt Nam ngày càng được chú trọng, nội dung mỗi năm một hoàn thiện hơn. Thực hiện thanh toán trả
nợ đầy đủ, đúng hạn, đảm bảo nghĩa vụ nợ đã cam kết với chủ nợ, góp phần cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ so với thu NSNN duy trì trong giới hạn được Quốc hội cho phép, bình quân giai đoạn 2015-2019 là khoảng 18,6% (so với mức trần không quá 25%).
Chiến lược, kế hoạch và chính sách quản lý nợ công giai đoạn 2006-2019 đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Chính sách quản lý nợ công đã từng bước được nghiên cứu, xây dựng, ban hành,
bổ sung và hoàn thiện, tiếp cận dần với thông lệ quốc tế, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nợ công. Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều quyết định, chỉ thị có liên quan đến tăng cường quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia. Chính phủ đã chỉ đạo nghiên cứu, xây dựng ban hành và tổ chức thực hiện các công cụ quản lý nợ công, trình Quốc hội phê duyệt các chỉ tiêu nợ công, nợ chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia đến hết năm 2018. Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt chiến lược nợ dài hạn, các chương trình quản lý nợ trung hạn, kế hoạch vay trả nợ chi tiết của Chính phủ, các chỉ tiêu đánh giá bền vững nợ công, định hướng vay và trả nợ công, góp phần sớm triển khai trên thực tế các chủ trương, giải pháp quản lý nợ công.
Huy động được khối lượng vốn lớn cho ngân sách nhà nước (NSNN) và cho đầu tư phát triển, góp phần thực hiện thành công kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 10
năm và hằng năm. Hầu hết vốn vay nợ công được sử dụng trực tiếp cho các dự án đầu tư phát triển và trả nợ các khoản vay phát sinh trong giai đoạn trước cho đầu tư công, góp phần hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật kinh tế - xã hội đồng bộ, thúc đẩy tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô trong những năm qua.
Khuôn khổ pháp lý, chính sách về quản lý nợ công, nợ Chính phủ đã từng bước được hoàn thiện, hiệu quả quản lý nhà nước về nợ công được nâng cao trong tình
hình mới theo hướng chặt chẽ, hiệu quả hơn theo Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị. Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 được Quốc hội thông qua nhằm thể chế hóa chủ trương của Đảng, Nhà nước về quản lý nợ công an toàn, bền vững, hiệu quả. Các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn luật như Nghị định của Chính phủ, các thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính đã kịp thời được ban hành, góp phần tạo hành lang pháp lý trong công tác quản lý nhà nước về nợ công, phù hợp với thông lệ quốc tế.
Thực hiện chủ trương của Đảng, Quốc hội, những năm qua, Chính phủ đã chỉ
đạo Bộ Tài chính tập trung thực hiện các giải pháp để phát triển thị trường trái phiếu chính phủ (TPCP) theo hướng bền vững, gắn phát hành TPCP với tái cơ cấu danh mục TPCP theo hướng kéo dài kỳ hạn, giảm áp lực trả nợ ngắn hạn và chi phí vay vốn. Dự kiến cả năm 2020 kỳ hạn phát hành bình quân khoảng 13-13,5 năm, tăng khoảng 1,9 lần so với năm 2015 (6,9 năm); thời gian đáo hạn bình quân (ATM) danh mục TPCP đạt khoảng 7,6-7,8 năm, cao hơn nhiều so với giai đoạn trước (năm 2011 là 1,84 năm và 2015 là 4,44 năm).
Thành quả củng cố tài khóa và kiềm chế nợ công tạo dư địa dự phòng chính
sách để ứng phó với rủi ro vĩ mô, góp phần cải thiện hệ số tín nhiệm quốc gia. Cùng
với nỗ lực nâng cao chất lượng quan hệ hợp tác với các tổ chức xếp hạng tín nhiệm (XHTN), những thành tựu kinh tế - xã hội nước ta đạt được được ghi nhận và phản ánh thông qua hệ số tín nhiệm quốc gia của Việt Nam từng bước được cải thiện. Việc nâng
bậc XHTN quốc gia là thông điệp có ý nghĩa hết sức tích cực, góp phần nâng cao uy tín của quốc gia, giảm chi phí huy động vốn nước ngoài của cả Chính phủ và DN.
3.2. Một số tồn tại, hạn chế trong công tác quản lý nợ công
Thời gian qua, công tác QLNC ở Việt Nam đã đạt được những kết quả quan trọng, đáng ghi nhận, vừa đảm bảo an toàn nợ công vừa huy động được lượng vốn lớn cho ĐTPT đất nước, đảm bảo khả năng trả nợ đúng hạn. Tuy nhiên, cũng đã bộc lộ nhiều bất cập, vướng mắc. Cụ thể là:
- Hạn chế về tính bền vững của nợ công: qua bản đồ nhiệt khi dự báo IMF trên cơ sở áp dụng khuôn khổ DSA, cho thấy đa số các chỉ tiêu an toàn nợ công hiện vẫn ở trạng thái bền vững, phản ánh nguy cơ mất an toàn nợ công Việt Nam là tương đối thấp. Tuy nhiên, trên bản đồ nhiệt vẫn có hai ô màu vàng, đó là hai lĩnh vực có thể xảy ra mất an toàn, tuy chưa vượt ngưỡng cảnh báo, là nhận thức của thị trường và vấn đề nợ ngoại tệ. Nhận thức của thị trường liên quan đến rủi ro Việt Nam bị nhà đầu tư nghi ngờ khả năng trả nợ và từ chối quay vòng nợ khi đến hạn dù hoàn toàn không mất khả năng thanh toán. Để hạn chế rủi ro này và tăng cường nhận thức của thị trường đối với tình hình nợ công Việt Nam, điều cốt lõi cần tăng cường tính minh bạch và kịp thời về thông tin nợ công Việt Nam nói riêng và trạng thái tài chính công nói chung. Về vấn đề nợ ngoại tệ, giải pháp dài hạn là cần phát triển thị trường nợ trong nước đủ sâu và nâng cao năng lực tài chính cũng như khả năng chuyển đổi của đồng Việt Nam để có thể tiến tới phát hành nhiều hơn nữa nợ bằng đồng Việt Nam đến người không cư trú.
- Hạn chế về tổ chức bộ máy: những quy định về thẩm quyền, trách nhiệm QLNC phân tán, hiệu quả, hiệu lực thấp, như: + Quản lý nợ công của Việt Nam có điểm khác với thông lệ quốc tế là ba cơ quan cùng chịu trách nhiệm, gồm BTC, Bộ KH&ĐT, NHNN. Trong đó, cả ba cơ quan cùng đi đàm phán, vay nợ, còn Bộ Tài chính là cơ quan duy nhất cân đối nguồn trả nợ. Do đó, không đảm bảo sự quản lý thống nhất, làm giảm hiệu quả và tính chuyên nghiệp trong công tác QLNC, gây khó khăn cho công tác giám sát và kiểm soát rủi ro các chỉ tiêu an toàn nợ. + Quyền vay nợ quá rộng, việc phân cấp, phân tán
trong huy động vay nợ, quản lý nợ đã dẫn đến việc vay vượt quá hạn mức, sử dụng không đúng mục đích, hiệu quả, cơ cấu bất hợp lý, có thể làm mất an toàn, bền vững nợ công.
- Hạn chế về chính sách quản lý nợ công: các công cụ QLNC (chiến lược nợ; chương trình quản lý nợ trung hạn; kế hoạch và hạn mức vay trả nợ chi tiết hàng năm...) đã được ban hành, nhưng việc huy động vốn vay đã thoát ly chiến lược, kế hoạch đã được phê duyệt nên hiệu lực thi hành thấp, bị động, chưa có các chế tài để đảm bảo việc tuân thủ trong tổ chức thực hiện các công cụ quản lý nợ này.
+ Giai đoạn 2011-2015, chưa có kế hoạch đầu tư công trung hạn, kế hoạch tài chính trung hạn, chủ yếu điều hành theo kế hoạch hàng năm và thường xuyê n điều chỉnh, làm cho gần như vô hiệu hóa chương trình quản lý nợ trung hạn.
+ Chương trình quản lý nợ trung hạn của Việt Nam còn bao hàm nhiều nội dung không thuộc nghiệp vụ QLNC và thiên về CSTK, chi tiêu công,...Trong khi đó, lại chưa bao quát đầy đủ các phân tích, đánh giá về nguồn vay, cơ cấu nợ và kịch bản huy động gắn liền với chi phí-rủi ro theo chuẩn mực quốc tế.
- Hạn chế về hoạt động nghiệp vụ quản lý nợ công:
+ Nợ công tăng nhanh tác động tiêu cực tới việc đảm bảo an toàn nợ công. Bội chi NSNN tăng từ mức 65,8 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên mức 192,2 nghìn tỷ đồng năm 2016, năm 2017 giảm còn 115,5 ngàn tỷ đồng; so với GDP, bội chi đã tăng từ mức 4,4% GDP năm 2011 lên mức 6,1%GDP năm 2015, 4,95% GDP năm 2016 luôn cao hơn hoặc tiệm cận giới hạn 5% theo quy định của Chiến lược nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030. Tuy nhiên, năm 2017 mức bội chi đã giảm mạnh xuống 3,48%GDP và mức bội chi theo dự toán năm 2018 là 3,7%GDP (204 nghìn tỷ đồng). Do bội chi tăng cao, làm nợ công cũng tăng nhanh trong giai đoạn 2011- 2017 tiệm cận giới hạn 65% theo quy định. Trong đó năm 2016 dư nợ CP đạt 52,6%GDP, cao hơn giới hạn 50%GDP theo quy định (11/2016 QH đã điều chỉnh giới hạn lên 54%GDP).
+ Hạn chế về phân bổ, sử dụng vốn: thứ nhất, còn tình trạng chậm trễ trong giải ngân vốn nguồn vốn TPCP và nguồn vốn ODA. Dù đã qua nửa năm 2018, nhưng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công chưa đạt được kế hoạch được giao, nhất là giải ngân nguồn vốn TPCP. Việc giải ngân vốn nợ công thấp là nguyên nhân cơ bản gây khó khăn cho công tác thu NSNN. Nếu không có các giải pháp thúc đẩy tiến độ giải ngân, tăng trưởng của nền kinh tế sẽ bị ảnh hưởng, trong khi tỷ lệ và nghĩa vụ trả nợ công ngày càng có nguy cơ tăng cao. Thứ hai, hiệu quả đầu tư thấp, thể hiện qua chỉ số ICOR: hệ số ICOR của Việt Nam hiện đang ở mức rất cao. Cụ thể, giai đoạn 2001 - 2005, ICOR của Việt Nam là 4,88, sau đó tăng lên 6,96 vào giai đoạn 2006 - 2010 và giảm nhẹ xuống 6,91 vào giai đoạn 2011 - 2017.
+ Hạn chế trong trả nợ vay: áp lực trả nợ đang ngày càng tăng mặc dù vẫn dưới mức 25%/tổng thu NSNN theo quy định, song về mặt trung và dài hạn vẫn tiềm ẩn nhiều rủi ro cho an toàn nợ công và an ninh tài chính quốc gia. Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của CP (chưa tính cho vay lại, vay đảo nợ) tăng từ 100 nghìn tỷ đồng năm 2011 lên 153,8 nghìn tỷ đồng năm 2016. CP vay nợ ngắn hạn nhiều, chủ yếu bằng trái phiếu kỳ hạn 1-3 năm mà phần lớn nhà đầu tư mua TPCP là các NHTM và họ thường có vốn ngắn hạn là chủ yếu, do kỳ hạn tiền gửi của người dân phần lớn là ngắn hạn. Năm 2016, chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ của CP chiếm 14,7% tổng thu NSNN và nếu tính cả đảo nợ là 20,6% tổng thu NSNN, hệ số thanh toán trả nợ nói trên là khá cao, đang có xu hướng tăng lên, gây áp lực bố trí nguồn trả nợ của NSNN. Về số tuyệt đối, năm 2016 tổng nghĩa vụ trả nợ của CP là hơn 250 nghìn tỷ đồng. Năm 2017 là hơn 260 nghìn tỷ đồng.
+ Quản lý rủi ro còn nhiều hạn chế, cơ cấu nợ công tiềm ẩn các loại rủi ro thanh khoản, rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá, rủi ro tín dụng:
Rủi ro lãi suất trong danh mục nợ nước ngoài có xu hướng gia tăng: do tỷ trọng các khoản vay có lãi suất thả nổi tăng từ mức 2% dư nợ nước ngoài của CP năm 2006 lên 7% năm 2010 và khoảng 12% năm 2016. Đối với nợ trong nước, trường hợp có áp lực huy động khối lượng vốn lớn thông qua phát hành TPCP với kỳ hạn dài cũng có thể dẫn đến nguy cơ buộc phải nâng lãi suất phát hành, gắn với rủi ro phá vỡ mặt bằng vay vốn
của nền nền kinh tế, gây bất ổn cho thị trường tài chính. Việc chuyển dần sang huy động theo cơ chế thị trường cũng làm tăng đáng kể rủi ro và chi phí huy động vốn của CP.
Rủi ro tỷ giá: danh mục nợ nước ngoài của CP cơ bản tập trung vào 03 loại tiền chủ đạo USD, JPY và EUR, thời gian qua cũng đã có biến động lớn. Ngoài ra, việc điều chỉnh tỷ giá của NHNN cho phù hợp với yêu cầu điều hành, khuyến khích xuất khẩu cũng làm giảm giá trị đồng Việt Nam và tăng giá trị danh nghĩa các khoản nợ công bằng ngoại tệ khi quy sang VND.