7. Kết cấu của luận văn
2.1.1. Quy định về nội dung giải quyết tranh chấp đất đai bằng tòa án
2.1.1.1. Quy định về nội dung giải quyết tranh chấp đất đai theo pháp luật đất đai
Pháp luật đất đai quy định, tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại UBND cấp xã mà không thành thì có thể được giải quyết bằng Tòa án hoặc UBND cấp có thẩm quyền. Theo quy định tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013, TAND giải quyết tranh chấp đất đai trong các trường hợp sau đây:
Thứ nhất, trường hợp tranh chấp đất đai mang tính bắt buộc thuộc thẩm
quyền giải quyết của TAND. Giải quyết tranh chấp đất đai mang tính bắt buộc thuộc thẩm quyền của TAND khi đối tượng của tranh chấp là tài sản gắn liền với đất hoặc những tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các giấy tờ hợp lệ về QSDĐ theo quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 20138 bao gồm:
Một là, những giấy tờ về quyền được SDĐ trước ngày 15/10/1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, Chính phủ Cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam;
Hai là, GCNQSDĐ tạm thời được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong Sổ đăng ký ruộng đất, Sổ địa chính trước ngày 15/10/1993;
Ba là, giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho QSDĐ hoặc tài sản gắn liền với đất; giấy tờ giao nhà tình nghĩa, nhà tình thương gắn liền với đất;
Bốn là, giấy tờ chuyển nhượng QSDĐ, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15/10/1993 được UBND cấp xã xác nhận là đã sử dụng trước ngày 15/10/1993;
Năm là, giấy tờ thanh lý, hóa giá nhà ở gắn liền với đất ở; giấy tờ mua nhà ở thuộc sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật;
Sáu là, giấy tờ về QSDĐ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người SDĐ;
Bảy là, các loại giấy tờ khác được xác lập trước ngày 15/10/1993 theo quy định của Chính phủ. Các loại giấy này được quy định chi tiết tại Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014 của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đất đai (sau đây gọi là Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/05/2014), bao gồm: i) Sổ mục kê đất, sổ kiến điền lập trước ngày 18/12/1980. ii) Một trong các giấy tờ được lập trong quá trình thực hiện đăng ký ruộng đất theo Chỉ thị số 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất trong cả nước do cơ quan nhà nước đang quản lý, bao gồm: a) Biên bản xét duyệt của Hội đồng đăng ký ruộng đất cấp xã xác định người đang SDĐ là hợp pháp; b) Bản tổng hợp các trường hợp SDĐ hợp pháp do UBND cấp xã hoặc Hội đồng đăng ký ruộng đất cấp xã hoặc cơ quan quản lý đất đai cấp huyện, cấp tỉnh lập; c) Đơn xin đăng ký quyền sử dụng ruộng đất đối với trường hợp không có giấy tờ quy định tại Điểm a và Điểm b Khoản này. iii) Dự án hoặc danh sách hoặc văn bản về việc di dân đi xây dựng khu kinh tế mới, di dân tái định cư được UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. iv) Giấy tờ của nông trường, lâm trường quốc doanh về việc giao đất cho người lao động trong nông trường, lâm trường để làm nhà ở (nếu có). v) Giấy tờ có nội dung về quyền sở hữu nhà ở, công trình; về việc xây dựng, sửa chữa nhà ở, công trình được UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan quản lý nhà nước về nhà ở, xây dựng chứng nhận hoặc cho phép. vi) Giấy tờ tạm giao đất của UBND cấp huyện, cấp tỉnh; Đơn đề nghị được SDĐ được UBND cấp xã, hợp tác xã nông nghiệp phê duyệt, chấp thuận trước ngày 01/07/1980 hoặc được UBND cấp huyện, cấp tỉnh phê duyệt, chấp thuận. vii) Giấy tờ của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc giao đất cho cơ quan, tổ chức để bố trí đất cho cán bộ, công nhân viên tự làm nhà ở hoặc xây dựng nhà ở để phân (cấp) cho cán bộ, công nhân viên bằng vốn không thuộc ngân sách nhà nước hoặc do cán bộ, công nhân viên tự đóng góp xây dựng. Trường hợp xây dựng nhà ở bằng vốn ngân sách nhà nước thì phải bàn giao quỹ nhà ở đó cho cơ quan quản lý nhà ở của địa phương để quản lý, kinh doanh theo quy định của pháp luật. viii) Bản sao giấy tờ hợp lệ về QSDĐ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 và các giấy tờ nêu trên có xác nhận của UBND cấp huyện, cấp tỉnh hoặc cơ quan quản lý chuyên ngành cấp huyện, cấp tỉnh đối với trường hợp bản gốc giấy
tờ này đã bị thất lạc và cơ quan nhà nước không còn lưu giữ hồ sơ quản lý việc cấp loại giấy tờ đó.
Tám là, giấy tờ hợp lệ nêu trên mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về việc chuyển QSDĐ có chữ ký của các bên có liên quan.
Chín là, bản án hoặc quyết định của TAND, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, văn bản công nhận kết quả hòa giải thành, quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành.
Mười là, trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/07/2014 mà chưa được cấp Giấy chứng nhận.
Mười một là, trường hợp cộng đồng dân cư đang SDĐ có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; đất nông nghiệp quy định của pháp luật mà đất đó không có tranh chấp, được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là đất sử dụng chung cho cộng đồng.
Thứ hai, trường hợp tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của
TAND theo sự lựa chọn của đương sự.
Trong trường hợp tranh chấp đất đai mà đương sự không có giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ hợp lệ về QSDĐ theo quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 thì được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết hoặc là nộp đơn đến UBND cấp có thẩm quyền theo quy định của pháp luật hoặc là khởi kiện đến TAND có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Trong trường hợp này, thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND phụ thuộc vào sự lựa chọn của đương sự. Điều 91 và Điều 18 Nghị định số 43/2014/NĐ- CP ngày 15/05/2014 quy định những căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 được thực hiện dựa theo các căn cứ sau: i) Chứng cứ về nguồn gốc và quá trình SDĐ do các bên tranh chấp đất đai đưa ra; ii) Thực tế diện tích đất mà các bên tranh chấp đang sử dụng ngoài diện tích đất đang có tranh chấp và bình quân diện tích đất cho một nhân khẩu tại địa phương; iii) Sự phù hợp của hiện trạng sử dụng thửa đất đang có tranh chấp với quy hoạch, kế hoạch SDĐ đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt; iv) Chính sách ưu đãi người có công của Nhà
nước; v) Quy định pháp luật về giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ. Tham chiếu với các quy định của pháp luật đất đai trước đây cho thấy Luật đất đai năm 2013 mở rộng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND; đó là tranh chấp về tài sản liên quan đến đất, tranh chấp đất đai mà các bên đượng sự có GCNQSDĐ hoặc không có GCNQSDĐ mà có một trong các loại giấy tờ về QSDĐ quy định tại Điều 10 và tranh chấp đất đai mà các bên đương sự không có giấy tờ về QSDĐ nhưng lựa chọn TAND để giải quyết nhằm thực hiện lộ trình chuyển toàn bộ các tranh chấp đất đai cho cơ quan tài phán là Tòa án giải quyết bảo đảm sự công bằng, chính xác, khách quan, vô tư và đúng pháp luật. Tuy nhiên, trong nội dung các quy định về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của TAND của pháp luật đất đai hiện hành còn một số điểm cần phải tiếp tục nghiên cứu làm rõ sau đây:
Vấn đề thứ nhất, liệu các tranh chấp đất đai được giải quyết thông qua TAND có nhất thiết bắt buộc phải qua thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai hay không? Theo quy định tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013 và thực tiễn thi hành thì những tranh chấp đất đai đã được hòa giải tại UBND cấp xã thì TAND mới thụ lý giải quyết tranh chấp, bất kể là tranh chấp ai có QSDĐ, tranh chấp các giao dịch liên quan đến QSDĐ, tranh chấp về hôn nhân và gia đình liên quan đến việc phân chia QSDĐ là tài sản chung của vợ chồng, tranh chấp về chia di sản thừa kế là QSDĐ v.v... Trong khi đó, Điều 25 BLTTDS năm 2015 lại phân định rất rõ giữa tranh chấp về QSDĐ và các loại tranh chấp về hợp đồng dân sự, tranh chấp về quyền sở hữu tài sản, tranh chấp về thừa kế tài sản khi quy định thẩm quyền về vụ việc của TAND. Hơn nữa, hiện nay, các văn bản pháp luật về đất đai lại sử dụng hai thuật ngữ là "tranh chấp liên quan đến đất đai" và "tranh chấp đất đai". Đây là hai thuật ngữ có nội hàm khác nhau; trong đó, tranh chấp liên quan đến đất đai có phạm vi rộng hơn, bao gồm tranh chấp về các quan hệ hợp đồng, quan hệ sở hữu, quan hệ thừa kế mà QSDĐ là loại tài sản thuộc đối tượng của quan hệ pháp luật đó. Còn tranh chấp đất đai có phạm vi hẹp hơn, đó là tranh chấp về ai có quyền sử dụng. Thêm vào đó, các quy định của pháp luật về quan hệ hợp đồng, quan hệ thừa kế và quan hệ sở hữu rất phức tạp. Hiện nay, với trình độ của cán bộ cấp xã khó có thể xác định được một hợp đồng có hiệu lực hay hợp đồng vô hiệu; khó xác định diện, hàng thừa kế, quan hệ tài sản chung… Mặt khác, bản chất của việc hòa giải là sự thỏa thuận của các bên đương sự. Vậy khi hòa giải, đương sự thỏa thuận để thực hiện một hợp đồng lẽ ra phải bị tuyên bố vô hiệu hoặc thỏa thuận
được việc chia thừa kế, nhưng bỏ sót những người lẽ ra phải được hưởng thừa kế, xác định không đúng di sản thừa kế… thì cán bộ cấp xã khó có khả năng nhận biết được. Nếu giao các loại tranh chấp này cho UBND cấp xã hòa giải tiềm ẩn nguy cơ vi phạm pháp luật.
Vấn đề thứ hai, việc phân định tính bắt buộc hay lựa chọn giải quyết tranh chấp đất đai thông qua TAND mà cụ thể là tranh chấp về QSDĐ dựa trên việc có một số loại giấy tờ chứng minh QSDĐ thì quy định này có hợp lí hay không? Theo quy định trên đây của Luật đất đai năm 2013, giải quyết tranh chấp đất đai tại TAND dường như là phương thức lựa chọn duy nhất đối với đương sự hoặc là việc đương sự lựa chọn giữa nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đến UBND cấp có thẩm quyền hay khởi kiện tại TAND có thẩm quyền theo thủ tục tố tụng dân sự. Quy định này đối chiếu với những quy định chuyên ngành luật khác tồn tại bất cập như sau:
Một là, theo BLDS năm 2015 thì quy định về hợp đồng dân sự thuộc Phần thứ ba - Nghĩa vụ và hợp đồng dân; các giao dịch liên quan đến QSDĐ thuộc Phần thứ hai - Quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản; trong khi đó, quy định về giao dịch dân sự thuộc Phần thứ nhất - Quy định chung. Về nguyên tắc, các quy định về hợp đồng dân sự và giao dịch về QSDĐ không được áp dụng chung mà chúng chỉ có thể áp dụng qua lại với quy định về giao dịch dân sự. Vì vậy, khi các bên xác lập giao dịch về QSDĐ nhưng chưa được cấp GCNQSDĐ mà phát sinh tranh chấp thì việc xác định thẩm quyền của TAND hay của cơ quan hành chính còn phụ thuộc vào yêu cầu của bên nguyên đơn. Nếu bên nguyên đơn yêu cầu tuyên bố hợp đồng vô hiệu thì vụ án thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND và được áp dụng theo quy định của Phần thứ ba - Nghĩa vụ và hợp đồng và Phần thứ nhất - Những quy định chung (có quy định về giao dịch dân sự vô hiệu). Trường hợp bên đương sự yêu cầu tiếp tục thực hiện hợp đồng thì thẩm quyền lại thuộc cơ quan hành chính chứ không phải Tòa án; bởi vì, khi đó quy định của Phần thứ hai - Quyền sở hữu và quyền khác đối với tài sản được áp dụng để giải quyết. Như vậy, việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa TAND với UBND căn cứ vào các bên đương sự có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật đất đai năm 2013 dường như chưa phù hợp với quy định của BLDS năm 2015.
Mặt khác, theo khoản 3 và khoản 9 Điều 26 BLTTDS năm 2015 thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và giải quyết tranh chấp về QSDĐ và tài sản gắn liền với đất. Với quy định của Luật đất đai năm 2013 thì không còn phân biệt thẩm quyền của TAND trong việc giải quyết tranh chấp về hợp đồng dân sự và tranh chấp về các giao dịch có đối tượng là QSDĐ. Do vậy, khi thụ lý giải quyết tranh chấp các giao dịch có đối tượng là QSDĐ thì TAND gặp khó khăn trong việc áp dụng BLTTDS năm 2015 để giải quyết.
2.1.1.2. Quy định về nội dung giải quyết tranh chấp đất đai của pháp luật tố tụng dân sự
Theo Điều 17 BLTTDS năm 2015, việc giải quyết tranh chấp đất đai tại TAND được thực hiện theo một trong các nguyên tắc là bảo đảm chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm. Tòa án cấp sơ thẩm thụ lý, giải quyết tranh chấp đất đai theo thẩm quyền. Xét xử phúc thẩm là việc Tòa án cấp phúc thẩm trực tiếp xét xử lại vụ án mà bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật bị kháng cáo, kháng nghị9. Ngoài ra, bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật mà phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc có tình tiết mới thì được xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm theo quy định của Bộ luật này. Theo Điều 337 BLTTDS năm 2015, Ủy ban Thẩm phán TAND cấp cao giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp tỉnh, TAND cấp huyện trong phạm vi thẩm quyền theo lãnh thổ bị kháng nghị; Hội đồng thẩm phán TANDTC giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp cao bị kháng nghị nhằm đảm bảo tính nghiêm minh, tuân thủ pháp luật. Điều 325 và Điều 326 BLTTDS năm 2015 quy định tính chất của giám đốc thẩm là xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng trong việc giải quyết vụ án. Theo Điều 351 và Điều 352 BLTTDS năm 2015, tái thẩm là trường hợp xem xét lại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị vì có những tình tiết mới được phát hiện có thể làm thay đổi cơ bản nội dung của bản án, quyết định mà Tòa án, các đương sự không biết được khi Tòa án ra bản án, quyết định đó. Như vậy, trình tự giải quyết tranh chấp đất đai được TAND thực hiện tương tự như trình tự giải quyết đối với