Trong bộ máy nhà nước, chính quyền và đội ngũ cơng chức cấp xã có vị trí, vai trị rất quan trọng, là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, đưa đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống. Chính quyền và đội ngũ cơng chức cấp xã có nhiệm vụ xây dựng và quản lý các mặt đời sống xã hội từ kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng, tư pháp,… ở địa phương. Một Nhà nước vững mạnh thì phải có một hệ thống chính quyền và đội ngũ cơng chức cấp xã trong sạch, có đủ năng lực để đảm nhận được vai trị của mình.
Lý luận và thực tiễn hoạt động của Đảng ta đã chứng tỏ rằng, đối với một đảng cách mạng, đường lối và tổ chức cán bộ là hai vấn đề cốt lõi. Sau khi có đường lối đúng, đường lối đó được thể chế hóa bằng các quy định của pháp luật để đưa vào thực tiễn cuộc sống. Vấn đề đưa pháp luật vào cuộc sống như thế nào là do yếu tố cán bộ quyết định. Chính vì nhận thức sâu sắc tầm quan trọng của vấn đề cán bộ mà Bác Hồ và Đảng ta đã dày công đào tạo, huấn luyện, xây dựng cho được một đội ngũ cán bộ tận tụy, kiên cường, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ qua các giai đoạn cách mạng. Cán bộ là khâu then chốt để xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân; là thành phần cơ bản để chỉ đạo, điều hành và thực hiện pháp luật. "Cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn
45
liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước và chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng" [18].
Hoạt động của cán bộ, cơng chức nói chung và đội ngũ cơng chức cấp xã nói riêng phải tuân thủ pháp luật trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được pháp luật quy định. Các đặc điểm của công chức cấp xã thể hiện như sau:
Thứ nhất, công chức cấp xã là đầu mối liên hệ giữa Đảng, Nhà nước
với nhân dân, là người đưa đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước đến người dân và trực tiếp tổ chức thực hiện, vận động nhân dân thực hiện. Công chức cấp xã vừa phải giải quyết công việc quản lý hành chính nhà nước hàng ngày, vừa phải quán triệt các nghị quyết, chỉ thị của cấp trên, lại phải nắm chắc tình hình thực tiễn ở địa phương để đề xuất các kế hoạch, chủ trương, biện pháp đúng đắn để thực hịên. Họ là người thúc đẩy phong trào và tổ chức thực hiện ở cơ sở. Thực tiễn ở cơ sở đã khẳng định: "Cán bộ nào phong trào ấy" [13, tr. 35]. Tình hình thực hiện chủ
trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước tốt hay kém có một phần quan trọng là do chất lượng của đội ngũ công chức cấp xã.
Công chức cấp xã hàng ngày, hàng giờ tiếp xúc với dân, trực tiếp giải quyết các cơng việc đa dạng, phức tạp, nóng bỏng nhất của nhân dân, trực tiếp bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhân dân và lắng nghe mọi ý kiến, nguyện vọng của nhân dân ở cơ sở, không qua một khâu trung gian nào. Là người gần dân, sát dân nhất, hàng ngày trực tiếp tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong cuộc sống, công chức cấp xã là người có thể phát hiện kịp thời những vấn đề vướng mắc, bất cập của chính sách, pháp luật, từ đó phản ánh, kiến nghị với các cơ quan có thẩm quyền để sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tiễn.
Thứ hai, công chức cấp xã là người trực tiếp tiếp xúc với nhân dân,
46
họ chính là hiện thân thu nhỏ của Nhà nước. Nếu họ làm việc công bằng, khách quan, đúng pháp luật sẽ tạo được niềm tin của dân với Nhà nước, với pháp luật, tạo được sự thống nhất giữa ý Đảng, lòng dân.
Thứ ba, công chức cấp xã hầu hết đều là dân địa phương, họ làm ăn
sinh sống tại xã, phường, thị trấn, có quan hệ dịng tộc, láng giềng thân thiết với người dân tại địa phương, có lợi ích và quan hệ gắn bó với làng xã về mọi mặt kinh tế, văn hố, đời sống, sinh hoạt. Ở cơng chức cấp xã có sự kết hợp của các yếu tố: người dân, người cùng họ cùng làng, người đại diện của cộng đồng, người đại diện cho nhà nước ở địa phương. Các yếu tố này vừa thống nhất, vừa mâu thuẫn, vừa xung đột nhau trong con người công chức cấp xã, chi phối các hoạt động của họ, nhất là trong việc giải quyết những vấn đề có liên quan đến mối quan hệ giữa các lợi ích cá nhân và cộng đồng. Họ vừa phải chịu nhiều sức ép từ phía người dân địa phương, đồng thời phải chịu sức ép từ yêu cầu nhiệm vụ được giao, từ cơ quan quản lý nhà nước cấp trên.
Thứ tư, trình độ văn hố, trình độ chun mơn nghiệp vụ, trình độ lý
luận chính trị, kiến thức quản lý nhà nước, trình độ hiểu biết pháp luật của công chức cấp xã ở mức độ tương đối thấp so với cán bộ, cơng chức chính quyền cấp trên và so với yêu cầu của giai đoạn hiện nay.
Theo số liệu tổng điều tra, khảo sát, đánh giá đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nhà nước giai đoạn 2003 - 2005 thuộc Chương trình xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước giai đoạn I (2003 - 2005) của Bộ Nội vụ cho thấy: Tính đến năm 2005, cả nước có 81.314 cơng chức cấp xã, chiếm 42,25% tổng số cán bộ, công chức cấp xã, bao gồm 7 chức danh chuyên môn nghiệp vụ: Trưởng Công an xã (8.886 người, chiếm 10,93% công chức cấp xã); Chỉ huy trưởng quân sự (10.317 người, chiếm 12,69% công chức cấp xã); Văn phòng - Thống kê (13.671 người, chiếm 16,81% công chức cấp xã); Địa chính - Xây dựng (12.490 người, chiếm 15,36% cơng chức cấp xã); Tài chính - Kế tốn (11.966 người,
47
chiếm 14,72% công chức cấp xã); Tư pháp - Hộ tịch (11.729 người, chiếm 14,42% cơng chức cấp xã) và Văn hóa - Xã hội (12.255 người, chiếm 15,07% công chức cấp xã).
Về trình độ văn hóa của đội ngũ cơng chức cấp xã: 67.426 người tốt nghiệp trung học phổ thông (chiếm 82,92%), 12.108 người tốt nghiệp trung học cơ sở (chiếm 14,89%) và vẫn còn 1.780 người tốt nghiệp tiểu học (chiếm 2,19%). Về trình độ chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ công chức cấp xã: 13 người có trình độ trên đại học (chiếm 0,02%), 7.298 người có trình độ cao đẳng và đại học (chiếm 8,98%), 35.563 người có trình độ trung cấp (chiếm 43,74%), 7.505 người có trình độ sơ cấp (chiễm 9,23%) và vẫn còn khá nhiều người chưa qua đào tạo (30.935 người, chiếm 38,04%).
Trong đội ngũ cơng chức cấp xã có 28.192 người đã qua lớp bồi dưỡng kiến thức quản lý hành chính (chiếm 25,37%) và có 44.239 người có trình độ lý luận chính trị từ sơ cấp trở lên (chiếm 54,31%), nhưng vẫn còn tới 53.122 người chưa được bồi dưỡng kiến thức quản lý hành chính (chiếm 74,63%) và 37.075 người chưa qua đào tạo trình độ lý luận chính trị (chiếm 45,59%) [1].
Trình độ các mặt trên đây của đội ngũ cơng chức cấp xã cũng có sự chênh lệch giữa chính quyền xã với chính quyền phường, thị trấn. Cơng chức chính quyền cơ sở ở thành phố có trình độ cao hơn ở nơng thơn, ở đồng bằng cao hơn miền núi, vùng sâu, vùng xa, ở phường, thị trấn cao hơn ở xã. Trong những năm gần đây, công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã đã được quan tâm đẩy mạnh một bước, tuy nhiên trình độ của đội ngũ cơng chức cấp xã vẫn còn nhiều bất cập so với yêu cầu nhiệm vụ đặt ra. Hơn nữa, độ ổn định của đội ngũ công chức cấp xã không cao, thường xuyên biến động, nhất là sau các kỳ bầu cử chính quyền cấp xã. Nguồn cơng chức cấp xã ở các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa rất hạn chế, vì vậy thường đội ngũ công chức cấp xã ở các nơi này không đáp ứng được yêu cầu về tiêu chuẩn, trình độ.
48
Với đặc điểm nêu trên, cơng chức cấp xã có nhiều nhiệm vụ quan trọng trong đời sống mọi mặt ở địa phương. Một trong những nhiệm vụ đó là hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật cho nhân dân trên địa bàn, qua hoạt động này, các đối tượng được phổ biến, giáo dục pháp luật có thể phát sinh, chi phối tư tưởng, tình cảm và hành vi pháp luật trong các mối quan hệ xã hội. Hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật của công chức cấp xã góp phần quan trọng vào việc duy trì trật tự kỷ cương nhà nước, q trình dân chủ hóa xã hội và bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của nhân dân. Công chức cấp xã là lực lượng chính có nhiệm vụ tổ chức thực hiện, phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo đảm đưa pháp luật vào cuộc sống… Những mối quan hệ cơ bản trong các hoạt động trên đạt hiệu quả hay khơng phụ thuộc vào trình độ hiểu biết pháp luật tồn diện, sâu sắc, có thái độ tơn trọng pháp luật, có hành vi tích cực chấp hành pháp luật của đội ngũ công chức cấp xã.
Để thực hiện nhiệm vụ trên, đòi hỏi công chức cấp xã phải có hiểu biết pháp luật. Hiểu biết pháp luật là một trong những điều kiện quan trọng để cơng chức cấp xã có thái độ đúng đắn đối với pháp luật, qua đó mới có thể phổ biến, giáo dục pháp luật cho các đối tượng khác. Thực tế hiện nay, đội ngũ công chức cấp xã được bổ sung từ nhiều nguồn khác nhau của các ngành kinh tế, xã hội, tư pháp, an ninh quốc phịng, do đó, kiến thức quản lý hành chính nhà nước và kiến thức pháp luật chủ yếu được tích lũy qua quá trình đào tạo, bồi dưỡng và qua kinh nghiệm thực tiễn cơng tác. Vì vậy, sự hiểu biết pháp luật trong đội ngũ công chức cấp xã cũng có sự khác nhau, việc đánh giá phải gắn với đánh giá về chuyên mơn pháp luật, trình độ văn hóa, quản lý hành chính nhà nước, chun mơn nghiệp vụ và kinh nghiệm công tác của họ.
Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định nguyên tắc: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân". Nhà nước quản
49
lý xã hội bằng pháp luật, các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước phải hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Mọi vi phạm pháp luật đều bị xử lý theo pháp luật và bình đẳng trước pháp luật. Đặc biệt, trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa và bối cảnh nước ta hội nhập quốc tế, nhu cầu tìm hiểu pháp luật của cán bộ, cơng chức nói chung, cơng chức cấp xã nói riêng và người dân ngày càng cao. Do đặc thù hoạt động của công chức cấp xã trong thực thi nhiệm vụ, địi hỏi đội ngũ cơng chức này phải cập nhật thơng tin, chế độ chính sách pháp luật, thường xuyên phải nắm vững các lĩnh vực pháp luật có liên quan thiết thực tới cơng việc của cơng chức cấp xã, của nhiệm vụ mà nhà nước đã giao cho từng đối tượng công chức này, thậm chí có cả những quy định của pháp luật về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, về trách nhiệm quản lý của chính quyền cơ sở….
Qua khảo sát về nhu cầu tìm hiểu pháp luật của cán bộ cơ sở do Viện Khoa học pháp lý Bộ Tư pháp thực hiện cho thấy có tới 94,5% cơng chức cấp xã rất cần được phổ biến, giáo dục pháp luật để xử lý các nhiệm vụ theo quy định. Số liệu này không chỉ phản ánh nhu cầu của công chức cấp xã về công tác phổ biến, giáo dục pháp luật mà còn thể hiện quan điểm đúng đắn của bản thân họ trong cuộc sống và lao động xã hội. Ngoài yêu cầu giỏi về chuyên môn nghiệp vụ và hiểu biết về pháp luật chuyên ngành, mỗi công chức cấp xã còn cần những kiến thức và hiểu biết về pháp luật hành chính, dân sự, lao động, hình sự… để giải quyết công việc và tuyên truyền, phổ biến lại cho nhân dân và đối tượng khác trong phạm vi địa bàn xã. Theo kết quả khảo sát, điều tra có 99,5% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật dân sự; 90,5% công chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật hành chính; 89% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật đất đai; 88,5% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật hình sự; 85,5% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật lao động; 80,5% cơng chức cấp xã có nhu cầu
50
hiểu biết về pháp luật thuế; 79,6% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật bảo vệ môi trường; 64,1% công chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật kinh tế. Trong khi đó chỉ có: 36,3% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật đầu tư nước ngồi; 37,3% cơng chức cấp xã có nhu cầu hiểu biết về pháp luật quốc tế.
Cũng qua khảo sát, điều tra nêu trên cho thấy: Trong mỗi đối tượng công chức cấp xã, so với yêu cầu tiêu chuẩn về trình độ thì nhu cầu hiểu biết để được phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực pháp luật có sự khác nhau về mức độ, nhưng họ đều có nhu cầu được trang bị những kiến thức cơ bản về pháp luật cần thiết tối thiểu phục vụ cho q trình thực thi cơng vụ của các đối tượng công chức cấp xã. Đặc biệt, đội ngũ công chức cấp xã rất cần được tăng cường cả về số lượng và chất lượng, nhất là tăng cường nâng cao trình độ hiểu biết pháp luật và năng lực áp dụng pháp luật để có thể đáp ứng yêu cầu xử lý, giải quyết công việc được giao và đáp ứng nhu cầu của 73% nơng dân có nhu cầu về giải đáp pháp luật, hướng dẫn, giải đáp thắc mắc liên quan đến đời sống, sinh hoạt, lao động hàng ngày của người dân vùng nông thôn [43].