2.1. Thực trạng
2.1.1. Thực trạng quy định của pháp luật
Qua nghiên cứu, xét thấy căn cứ đình chỉ quy định tại Điểm b Khoản 1 Điều 14377 là căn cứ được áp dụng phổ biến nhất trong thực tiễn. Cùng với căn cứ này,
77 Người khởi kiện rút đơn khởi kiện trong trường hợp không có yêu cầu độc lập của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan. Trường hợp có yêu cầu độc lập của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan mà người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan vẫn giữ nguyên yêu cầu độc lập của mình thì Tòa án ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án đối với yêu cầu của người khởi kiện đã rút.
quy định tại Điểm c Khoản 1 Điều 14378 đã phần nào khắc phục được những hạn chế của Luật TTHC năm 201079 về căn cứ đình chỉ giải quyết VAHC.
Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác giải quyết VAHC nói chung, ban hành quyết định đình chỉ giải quyết VAHC nói riêng vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định, trên cả phương diện quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật. Trong đó, các quy định pháp luật về đình chỉ giải quyết VAHC hiện đang bộc lộ một số điểm tồn tại, không chỉ gây ra vướng mắc, khó khăn cho các cơ quan có thẩm quyền trong quá trình thực thi nhiệm vụ mà còn làm cho quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự có nguy cơ bị xâm phạm.
Thứ nhất, Luật TTHC hiện hành chưa có quy định đình chỉ một phần vụ án hoặc đình chỉ yêu cầu, một phần yêu cầu của đương sự trước khi mở phiên tòa sơ thẩm.
Trên thực tế, một vụ án có thể có nhiều người khởi kiện, người bị kiện và chỉ một trong số họ thuộc trường hợp phải đình chỉ giải quyết vụ án. Vậy pháp luật tố tụng hành chính sẽ xử lý như thế nào đối với tình huống này? Hoặc trường hợp đương sự có nhiều yêu cầu khởi kiện nhưng sau đó rút lại một hoặc một phần yêu cầu khởi kiện trước khi mở phiên tòa sơ thẩm, luật tố tụng hành chính hiện hành vẫn chưa quy định cách thức xử lý đối với việc rút yêu cầu khởi kiện này. Từ đó dẫn đến trường hợp Tòa án không ban hành quyết định đình chỉ một phần vụ án hoặc một yêu cầu, một phần yêu cầu của đương sự một cách kịp thời trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, mà phải đợi đến lúc mở phiên tòa xét xử vụ án mới tuyên đình chỉ một phần vụ án, một yêu cầu hoặc một phần yêu cầu của đương sự trong bản án. Điều này làm cho quá trình giải quyết vụ án bị kéo dài không cần thiết.
Tham khảo bài viết “Nguyên đơn trong vụ án dân sự” của tác giả Nguyễn Thị Thanh Vân80 cho thấy, giả sử vụ án có nhiều nguyên đơn, trong đó có nguyên đơn chết, nguyên đơn còn lại không cung cấp được họ tên, năm sinh, địa chỉ của người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng của nguyên đơn đã chết theo yêu cầu của Tòa án (một trong các căn cứ để Tòa án tiến hành đình chỉ giải quyết vụ án dân sự, tương tự như VAHC) thì chủ thể có thẩm quyền cần phân biệt vụ án nhiều nguyên
78 Người khởi kiện rút đơn khởi kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan rút đơn yêu cầu độc lập.
79 Có thể nói, hai căn cứ mới được quy định tại Điểm b và Điểm c Khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015 là sự bóc tách ra từ căn cứ “Người khởi kiện rút đơn khởi kiện và được Tòa án chấp nhận” (Điểm b Khoản 1 Điều 120 Luật TTHC năm 2010).
80 https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/nguyen-don-trong-vu-an-dan-su (truy cập ngày 16 tháng 6 năm 2021).
đơn theo quyết định nhập vụ án với vụ án có đồng nguyên đơn. Bởi lẽ, ở mỗi trường hợp, hệ quả pháp lý sẽ khác nhau, cụ thể:
- Đối với trường hợp một nguyên đơn chết, nhưng chưa xác định được người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng của người đó thì Tòa án ban hành quyết định tạm đình chỉ đối với yêu cầu của nguyên đơn đã chết81; nếu có căn cứ xác định nguyên đơn đã chết không có người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng thì Thẩm phán ban hành quyết định đình chỉ vụ án đối với yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn đã chết82. Tiền tạm ứng án phí mà nguyên đơn đã nộp được sung vào công quỹ nhà nước83. Các yêu cầu của các nguyên đơn còn lại, Tòa án vẫn tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung.
- Đối với đồng nguyên đơn, nếu một trong các nguyên đơn chết thì Tòa án vẫn tiếp tục giải quyết theo thủ tục chung, Thẩm phán xác định người kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng người chết tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
Thiết nghĩ, Luật TTHC có thể tham khảo những quan điểm nêu trên để bổ sung quy định đình chỉ một phần vụ án hoặc đình chỉ yêu cầu, một phần yêu cầu của đương sự trước khi mở phiên tòa sơ thẩm, đáp ứng những trường hợp có thể xảy ra trong thực tiễn giải quyết vụ án, khi đương sự có nhiều yêu cầu khởi kiện hoặc một vụ án có nhiều người khởi kiện, nhưng một trong số họ có căn cứ đình chỉ.
Thứ hai, căn cứ đình chỉ giải quyết VAHC “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vẫn vắng mặt trừ trường hợp họ đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc trường hợp có sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan” theo quy định tại Điểm đ Khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015 tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau khi áp dụng trên thực tế.
Xuất phát từ thực tiễn hiện nay, có trường hợp Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án có những hướng giải quyết khác nhau đối với nội dung “Người khởi kiện đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà vắng mặt”. Điển hình là vụ việc ông Nguyễn Văn A khởi kiện ra TAND tỉnh X yêu cầu Tòa án hủy các quyết định hành chính liên quan đến việc thu hồi đất của ông. Kèm theo đơn khởi kiện, ông Nguyễn Văn A còn cung cấp một số tài liệu chứng cứ cho Tòa án. Sau khi nhận được đơn khởi kiện và các tài liệu chứng cứ kèm theo, TAND tỉnh X đã tiến hành các thủ tục để ông A đóng tiền tạm ứng án phí và thụ lý đơn khởi kiện. Sau khi thụ
81 Khoản 1 Điều 214 BLTTDS năm 2015.
82 Điểm a Khoản 1 Điều 217 BLTTDS năm 2015.
lý vụ án, Tòa án đã 02 lần ban hành giấy triệu tập và tống đạt hợp lệ với nội dung mời ông A đến trụ sở Tòa án để làm việc, cung cấp một số thông tin liên quan đến yêu cầu khởi kiện, nhưng ông A đều vắng mặt không lý do. TAND tỉnh X đã căn cứ vào Điểm đ Khoản 1 Điều 143 của Luật TTHC năm 2015 “đình chỉ giải quyết VAHC đối với yêu cầu khởi kiện của ông Nguyễn Văn A”84. Không đồng ý với quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, ông A kháng cáo đến Tòa án cấp phúc thẩm, yêu cầu hủy quyết đình đình chỉ của TAND tỉnh X, với lý do việc ban hành quyết định này đã ảnh hưởng đến quyền lợi của ông. Đối với vấn đề này, hiện nay Tòa án cấp phúc thẩm có những quan điểm khác nhau:
- Quan điểm thứ nhất: Tòa án không chấp nhận kháng cáo của ông Nguyễn Văn A, giữ nguyên quyết định đình chỉ giải quyết VAHC của TAND tỉnh X, căn cứ theo quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 143. Tòa án cấp phúc thẩm nhận thấy rằng “triệu tập hợp lệ lần thứ hai” tức là áp dụng trong tất cả các giai đoạn của TTHC và Tòa án có quyền đình chỉ giải quyết vụ án ở bất kỳ giai đoạn tố tụng nào nếu đương sự vắng mặt không có lý do, dù đã được triệu tập hợp lệ đến lần thứ hai.
- Quan điểm thứ hai: Tòa án chấp nhận yêu cầu kháng cáo của ông Nguyễn Văn A, hủy quyết định đình chỉ giải quyết VAHC của TAND tỉnh X, chuyển hồ sơ vụ án cho TAND tỉnh X tiếp tục giải quyết vụ án theo quy định chung của pháp luật. Theo đó, trong vụ án này, Tòa án cấp sơ thẩm chưa tiến hành đầy đủ các quá trình tố tụng tiếp theo, bao gồm việc chưa đưa vụ án ra xét xử, chưa triệu tập ông Nguyễn Văn A hợp lệ hai lần để tham dự phiên tòa. “Triệu tập hợp lệ lần thứ hai” lúc này được hiểu là chỉ áp dụng trong giai đoạn xét xử vụ án và Tòa án sẽ tiến hành đình chỉ giải quyết vụ án nếu đương sự vắng mặt không có lý do khi đã được triệu tập hợp lệ lần thứ hai.
Trong vụ việc trên, Tòa án cấp sơ thẩm đã đình chỉ giải quyết vụ án. Theo tác giả, hướng xử lý của Tòa án là không hợp lý. Bởi lẽ, Luật TTHC năm 2015 đã quy định nguyên tắc căn bản về những giai đoạn giải quyết VAHC, như sau:
– Các đương sự có quyền, nghĩa vụ chủ động thu thập, giao nộp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án và chứng minh yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp. Tòa án chỉ có trách nhiệm hỗ trợ đương sự trong việc thu thập tài liệu, chứng cứ và tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp tài liệu, chứng cứ cho Tòa án hoặc đương sự theo quy định. Nếu đương sự không nộp hoặc nộp không đầy đủ tài liệu, chứng cứ do Tòa án yêu cầu mà không có lý do
84https://tapchitoaan.vn/bai-viet/phap-luat/dinh-chi-giai-quyet-vu-an-hanh-chinh-vuong-mac-va-kien-nghi (truy cập ngày 23 tháng 5 năm 2021).
chính đáng thì Tòa án căn cứ vào tài liệu, chứng cứ mà đương sự đã giao nộp và Tòa án đã thu thập để giải quyết. Trường hợp đương sự không thể tự mình thu thập được tài liệu, chứng cứ và có yêu cầu hoặc xét thấy cần thiết, Tòa án có thể tự mình hoặc ủy thác tiến hành xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để làm rõ tình tiết vụ án85.
– Tại Tòa án cấp sơ thẩm, việc giải quyết một VAHC cụ thể sẽ được tiến hành qua từng giai đoạn tố tụng khác nhau và kế tiếp nhau. Ở mỗi giai đoạn, trong trường hợp đương sự không đến Tòa án, dù đã được triệu tập hợp lệ, nếu không vì lý do nộp tiền tạm ứng chi phí tố tụng thì Tòa án phải chuyển việc giải quyết vụ án sang giai đoạn tố tụng kế tiếp. Chỉ khi nào vụ án được đưa ra xét xử sơ thẩm và đương sự vắng mặt dù được Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai, thì lúc này đương sự bị coi là từ bỏ việc khởi kiện và Tòa án sẽ ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, trừ trường hợp họ có đơn đề nghị xét xử vắng mặt hoặc vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan không thể tham gia phiên tòa86.
Xét thấy, trong quá trình giải quyết vụ án nói trên, Tòa án cấp sơ thẩm triệu tập ông Nguyễn Văn A đến trụ sở Tòa án để làm việc và cung cấp một số thông tin liên quan đến việc khởi kiện của ông. Vào thời điểm này, vụ án đang trong giai đoạn tố tụng “lập hồ sơ vụ án hành chính; giao nộp, thu thập, xác minh, kiểm tra chứng cứ”87, chưa thực hiện “thủ tục mở phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ và đối thoại”88. Do đó, hướng xử lý của Tòa án cấp sơ thẩm trong vụ án này chưa thật sự thuyết phục, ảnh hưởng rất lớn đến quyền và lợi ích thiết thực của đương sự.
Vụ việc trên cho thấy, dù cùng một nội dung “triệu tập hợp lệ lần thứ hai”, cùng bản chất vụ việc, cùng sự thống nhất áp dụng căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án nhưng mỗi Thẩm phán lại có những quan điểm và hướng xử lý khác nhau đối với trường hợp đương sự đã được triệu tập đến lần thứ hai nhưng vắng mặt. Hoặc đình chỉ vì đương sự được triệu tập đến lần hai ở giai đoạn tố tụng chuẩn bị xét xử (chưa phải là giai đoạn xét xử sơ thẩm), hoặc tiếp tục giải quyết cho đến khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử sơ thẩm.
85 Điều 9 Luật TTHC năm 2015. Điều 83 Luật TTHC năm 2015.
86 Điều 157 Luật TTHC năm 2015.
87 Điều 132 - 133 Luật TTHC năm 2015.
Thứ ba, bất cập trong căn cứ đình chỉ giải quyết vụ án “Thời hiệu khởi kiện đã hết” theo quy định tại Điểm g Khoản 1 Điều 143 Luật TTHC năm 2015.
Theo quy định của Luật TTHC năm 2010, “thời hiệu khởi kiện đã hết nhưng không có lý do chính đáng” là một trong những căn cứ để Tòa án “trả lại đơn khởi kiện”89. Tuy nhiên, đến Luật TTHC năm 2015, nội dung này trở thành căn cứ đình chỉ giải quyết VAHC. Theo đó, khi hết thời hiệu khởi kiện, Tòa án không trả lại đơn mà vẫn tiến hành thụ lý bình thường. Sau đó, nếu phát hiện thời hiệu khởi kiện đã hết, Tòa án sẽ ban hành quyết định đình chỉ giải quyết VAHC.
Tác giả cho rằng quy định này còn chưa khả thi, là “bước lùi” so với Luật 2010. Bởi lẽ, việc đưa nội dung này trở thành một trong những căn cứ đình chỉ giải quyết VAHC đã vô tình làm cho thời gian tố tụng bị kéo dài không cần thiết, mục đích của quá trình giải quyết VAHC là nhanh chóng và hiệu quả được thực hiện không triệt để, thậm chí là không thể thực hiện được. Với Luật TTHC năm 2010, Thẩm phán sẽ nhận và xem xét đơn khởi kiện, khi phát hiện thời hiệu khởi kiện đã hết mà không có lý do chính đáng, Tòa sẽ ra thông báo trả lại đơn khởi kiện. Trong khi đó, theo Luật TTHC hiện hành, dù phát hiện thời hiệu khởi kiện đã hết nhưng thay vì “trả lại đơn khởi kiện”, Tòa án lại thực hiện những công việc tương tự như quy trình giải quyết một VAHC thông thường. Cụ thể, Tòa án tiến hành thụ lý vụ án; thông báo cho người khởi kiện về việc nộp tiền tạm ứng án phí; đồng thời thông báo cho các đương sự khác trong vụ án và Viện kiểm sát cùng cấp. Ngoài ra, Tòa án có thẩm quyền phải công bố về việc thụ lý vụ án trên Cổng thông tin điện tử của Tòa án (nếu có). Trên cơ sở báo cáo thụ lý vụ án của Thẩm phán được phân công thụ lý, Chánh án Tòa án quyết định phân công Thẩm phán giải quyết vụ án. Sau đó, Thẩm phán xem xét giải quyết vụ án và ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án khi thời hiệu khởi kiện đã hết…Đương sự tốn kém thời gian, công sức theo đuổi vụ kiện, thậm chí phải lên Tòa nhiều lần, nhất là trong trường hợp trụ sở của Tòa án có thẩm quyền thụ lý lại không cùng nơi cư trú với người khởi kiện.
Không chỉ ảnh hưởng đến quyền lợi của đương sự, quy định nói trên vô hình chung còn tạo thêm gánh nặng, áp lực công việc không đáng có cho các cơ quan có thẩm quyền nói chung và Tòa án nói riêng. Đặc biệt trong bối cảnh hiện nay, tại nhiều Tòa án, khối lượng án tồn đọng rất lớn, cơ sở vật chất và nguồn nhân lực lại rất hạn chế so với khối lượng công việc phải đảm trách. Theo tác giả, đây là một trong những điểm hạn chế của Luật TTHC năm 2015 và cần được sửa đổi nhanh chóng, góp phần nâng cao chất lượng giải quyết VAHC nói chung.
Thứ tư, pháp luật tố tụng hành chính thiếu sót quy định về thẩm quyền ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án trong thời gian chờ mở phiên tòa sơ thẩm VAHC.
Theo quy định của Luật TTHC hiện hành, trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ