2.1. Thực trạng
2.1.2. Thực trạng thực hiện pháp luật
Việc áp dụng quy định pháp luật để giải quyết vụ án của các cơ quan có thẩm quyền, trong đó có Tòa án luôn là mối quan tâm của xã hội, đặc biệt khi nước ta đang tiến hành cải cách tư pháp nhằm thực hiện tốt nhất công cuộc đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền. Bên cạnh quy định pháp luật, công cuộc thực thi pháp luật tố tụng hành chính nói chung, thực thi quy định về đình chỉ giải quyết VAHC nói riêng trên thực tế vẫn còn nhiều hạn chế, đòi hỏi các cấp chính quyền nhanh chóng tháo gỡ những vấn đề này, tạo cơ chế giải quyết đúng đắn VAHC.
Một là, một số Tòa án chưa nắm rõ quy định pháp luật, nhất là trong việc xác định quyết định hành chính bị khởi kiện, dẫn đến việc ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án không đúng.
Cùng với những kết quả đạt được trong công tác xét xử, quá trình giải quyết VAHC vẫn tồn tại rất nhiều trường hợp vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, cụ thể là việc áp dụng quy định về đình chỉ giải quyết VAHC. Chẳng hạn như những sai sót liên quan đến việc ban hành quyết định, xác định quyết định hành chính bị khởi kiện,… Những hạn chế này có thể xuất phát từ đội ngũ Thẩm phán chưa có nhiều kinh nghiệm trong giải quyết án hành chính, hoặc chưa nắm rõ bản chất của từng căn cứ đình chỉ,…dẫn đến việc ban hành quyết định đình chỉ thiếu cơ sở, khiến đương sự, Viện kiểm sát cùng cấp hoặc cấp trên trực tiếp phải tiến hành kháng cáo, kháng nghị theo quy định. Hơn nữa, do tâm lý chủ quan, thiếu thận trọng trong quá trình nghiên cứu, đánh giá chứng cứ của một vài Thẩm phán, trong khi việc hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật chưa diễn ra kịp thời nên đã xảy ra một số sai sót. Đối với những sai sót về chuyên môn nghiệp vụ như vậy, Tòa án cấp trên buộc phải hủy bỏ quyết định sơ thẩm trong trường hợp quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa sơ thẩm ban hành không đúng. Có thể nói, sự không nắm rõ quy định pháp luật từ Tòa án cấp dưới có thể kéo theo rất nhiều hệ lụy, ảnh hưởng không nhỏ đến tiến trình tố tụng của Tòa án và quyền lợi hợp pháp của đương sự.
Cụ thể, vụ án “khiếu kiện hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai” ngày 16/5/2018. Bà Lê Kim L. khởi kiện Quyết định giải quyết khiếu nại số 141/QÐ-UBND ngày 23/01/2017 của Chủ tịch UBND tỉnh C có nội dung bác yêu cầu của bà L về việc xin lại căn nhà số 5A đường H, phường A, thành phố C do Tiểu đoàn Vũ Trang tỉnh C lập biên bản tạm giữ của ông Lê Văn C là Đại úy chính quyền Sài Gòn (ba đẻ của bà L) vào năm 1975. TAND tỉnh C đã ban hành quyết định đình chỉ giải quyết VAHC vì cho rằng Quyết định giải quyết khiếu nại số 141 không phải là quyết định quản lý Nhà nước theo quy định của Luật Đất đai. Sau đó,
quyết định giải quyết kháng cáo của TAND cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh101 đã “hủy Quyết định đình chỉ của TAND tỉnh C để thụ lý, giải quyết lại vụ án theo thủ tục sơ thẩm”102.
Liên quan đến việc xác định sai quyết định hành chính bị khởi kiện, bản án hành chính phúc thẩm ngày 27/11/2018 của TAND cấp cao tại Hà Nội đã “hủy bản án hành chính sơ thẩm ngày 25/7/2018 của TAND tỉnh B và đình chỉ giải quyết vụ án”103. Bởi lẽ Tòa án cấp sơ thẩm thụ lý giải quyết vụ án khi không thuộc thẩm quyền giải quyết của mình là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng nên Tòa án cấp phúc thẩm căn cứ Khoản 4 Điều 241 Luật TTHC để quyết định hủy án sơ thẩm. Mặt khác, vụ án này thuộc trường hợp phải “trả lại đơn khởi kiện” 104 nhưng Tòa án cấp sơ thẩm đã thụ lý và giải quyết nên căn cứ vào Điểm h Khoản 1 Điều 143 Luật TTHC, Tòa án quyết định đình chỉ vụ án. Trước đó,Bản án sơ thẩm ngày 25/7/2018 của TAND tỉnh B đã “hủy toàn bộ quyết định hành chính số 15/QĐ-CT ngày 05/1/2018 về việc cho ông Lê Hữu H1 nghỉ hưu, hưởng chế độ Bảo hiểm xã hội từ ngày 01/4/2018 và Quyết định giải quyết khiếu nại số 292/QĐ-CT ngày 13/3/2018 của Cục Thuế đối với ông H1”. Theo đó, ông H1 là Chi cục trưởng Chi cục thuế thị xã TX, nay ông khiếu nại các Quyết định của Cục trưởng Cục Thuế liên quan đến công tác tổ chức cán bộ, yêu cầu TAND tỉnh B hủy Quyết định số 15/QĐ-CT về việc cho ông nghỉ hưu để hưởng chế độ Bảo hiểm xã hội và Quyết định số 292/QĐ- CT về việc giải quyết khiếu nại của Cục trưởng Cục Thuế tỉnh B.
101 Nguồn: Quyết định số: 318/2018/QĐ-PT Ngày: 21/8/2018 Quyết định giải quyết việc kháng cáo đối với Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án “Khiếu kiện hành vi hành chính trong quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai” của TAND cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh.
102 Theo đó, Tòa án cấp sơ thẩm có sai sót khi cho rằng Quyết định giải quyết khiếu nại số 141 không phải là quyết định quản lý Nhà nước theo quy định của Luật Đất đai. Trong khi đó, đây là quyết định giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực quản lý Nhà nước về nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1/7/1991 theo Nghị quyết 23/2003/QH11 nên đây là quyết đinh hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015, là đối tượng khởi kiện của VAHC, thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND.
103 Nguồn: Bản án số: 633/2018/HC-PT Ngày: 27/11/2018 về việc yêu cầu hủy “Quyết định hành chính về công tác tổ chức cán bộ” của TAND cấp cao tại Thành phố Hà Nội.
104 Theo đó, Tòa án đã xác định không đúng thẩm quyền thụ lý giải quyết VAHC vì ông H nguyên là Chi cục trưởng Chi cục Thuế khiếu nại các Quyết định của Cục trưởng Cục Thuế liên quan đến công tác tổ chức cán bộ. Các Quyết định này đều là văn bản hành chính được ban hành nhằm xem xét và giải quyết khiếu nại đối với cán bộ, công chức trong công tác tổ chức cán bộ. Đây là các Quyết định hành chính thuộc nội bộ của ngành Thuế, thuộc Điểm c Khoản 1 Điều 30 Luật TTHC nên không thuộc các trường hợp khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.
Mới đây nhất là vụ ông Trương Thích trú tại xã Cam An Bắc, huyện Cam Lâm, tỉnh Khánh Hòa khởi kiện yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thửa đất rừng sản xuất số 222 do UBND huyện Cam Lâm cấp cho bà Nguyễn Thị Chung ở cùng địa phương. Ngày 07/6/2019, ông Thích khởi kiện VAHC ra TAND tỉnh Khánh Hòa yêu cầu hủy sổ đỏ thửa đất mà UBND huyện Cam Lâm cấp cho bà Chung. TAND tỉnh Khánh Hòa ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ ánvới lý do trong hướng dẫn tại công văn số 64 ngày 03/4/2019 của TAND tối cao, “các sổ đỏ này không phải là đối tượng khởi kiện trong VAHC”. Sau đó, ông Trương Thích kháng cáo toàn bộ quyết định đã nêu của TAND tỉnh Khánh Hòa. TAND cấp cao tại Đà Nẵng chấp nhận kháng cáo, “hủy toàn bộ quyết định đình chỉ giải quyết VAHC này của TAND tỉnh Khánh Hòa”. Bởi lẽ, công văn số 64 của TAND tối cao không phải là nguồn pháp luật, hơn nữa đây là nội dung hướng dẫn trong dân sự nhưng TAND tỉnh Khánh Hòa lại áp dụng trong VAHC là không phù hợp. Trong khi đó, căn cứ các quy định pháp luật hiện hành thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính, là đối tượng khởi kiện VAHC105. Việc TAND tỉnh Khánh Hòa đình chỉ giải quyết vụ án là không có cơ sở, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của ông Trương Thích106.
Ngoài những nguyên nhân chủ quan nói trên, mức lương, chế độ đãi ngộ thấp cũng là một trong những nguyên nhân tạo nên áp lực về công việc đối với Thẩm phán, có thể dẫn đến những sai sót về mặt nghiệp vụ. Qua khảo sát, một số Thẩm phán cho rằng mức lương hiện nay của mình “chưa phù hợp”, “còn thấp” và “đề nghị các cấp có thẩm quyền quan tâm tới đời sống và thu nhập của Thẩm phán”107. Cũng qua khảo sát bằng bằng bảng hỏi, cho thấy khoảng 87,8% Thẩm phán tỉnh và 88% Thẩm phán huyện cho rằng cần “mức lương thoả đáng”. Không chỉ vậy, số lượng Thẩm phán lựa chọn hình thức khen thưởng là “được tăng lương” cao hơn hẳn các hình thức khác, như “tặng giấy khen”, “thăng cấp Thẩm phán”108…
Hai là, công tác thực thi án hành chính trên thực tế còn nhiều khó khăn, trong đó có việc ban hành quyết định đình chỉ giải quyết VAHC.
105 Khoản 1 Mục 1 của Văn bản giải đáp số 02 ngày 19/9/2016 của TAND Tối cao về việc giải đáp một số vấn đề tố tụng hành chính, tố tụng dân sự.
106https://tuoitre.vn/toa-dung-huong-dan-an-dan-su-de-ap-dung-dinh-chi-vu-an-hanh-chinh- 20210605161222107.htm (truy cập ngày 06 tháng 6 năm 2021).
107 Dự án vIE/02/015 hỗ trợ thực thi Phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam (2007), Báo cáo Khảo sát Nhu cầu Tòa án cấp huyện trên toàn quốc, NXB. Tư pháp, tr.142.
Như đã phân tích, đội ngũ Thẩm phán đôi khi có những sai sót trong việc áp dụng quy định pháp luật vào thực tiễn. Bởi lẽ tố tụng hành chính là lĩnh vực tố tụng mới so với tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, trong khi các quy định pháp luật lại chưa được phổ biến rộng rãi nên chưa nhận được sự quan tâm sâu rộng của nhân dân và chính quyền. Hơn nữa, vì ra đời sau nên hiện nay vẫn chưa có nhiều văn bản hướng dẫn thi hành cụ thể.
Ngoài ra, vì bản chất của VAHC là loại án “dân kiện quan”, giải quyết tranh chấp giữa người dân với chính quyền nên khá “nhạy cảm, động chạm”, vẫn còn hiện tượng thẩm phán e ngại, nể nang chính quyền. Một số Chánh án còn có ý kiến cho rằng không có Thẩm phán nào muốn xử các loại án hành chính vì những vụ án này thường khó, nhạy cảm. Thậm chí, các Thẩm phán “không muốn mình thuộc biên chế của toà hành chính hoặc xử án hành chính”109. Có thể nói, xét xử và thực thi loại án này còn nhiều khó khăn nhất định, kể cả việc ban hành quyết định đình chỉ giải quyết VAHC.
Ba là, không ít bản án, quyết định hành chính có sự vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng, trong đó có quyết định đình chỉ giải quyết VAHC.
Phát biểu tại Hội nghị tập huấn chuyên đề "Một số sai sót phổ biến trong quá trình giải quyết VAHC", TS. Đào Thị Xuân Lan, Thẩm phán TAND tối cao cho biết, trong quá trình nghiên cứu xem xét, giải quyết các VAHC theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm, TAND tối cao nhận thấy một số bản án hành chính có hiệu lực pháp luật của Tòa án các cấp, khi áp dụng Luật TTHC để giải quyết còn có sự “vi phạm thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình”110.
Có thể thấy, phát biểu của TS. Đào Thị Xuân Lan xuất phát từ thực tiễn của quá trình giải quyết VAHC, khi không hiếm trường hợp Tòa án ra bản án, quyết định không đúng quy định pháp luật. Điều này đến từ những sai sót của Tòa án trong quá trình áp dụng pháp luật tố tụng, cụ thể là sai sót trong việc xem xét, thụ lý đơn khởi kiện, trong xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện VAHC, sai sót trong việc xác định thẩm quyền của HĐXX, trong việc xác minh, thu thập, đánh giá chứng cứ… Đây là những vi phạm nghiêm trọng trong thủ tục tố tụng, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.
109 Dự án vIE/02/015 hỗ trợ thực thi Phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam, tlđd 107, tr.23.
110 https://dangcongsan.vn/phap-luat/nang-cao-hieu-qua-giai-quyet-cac-vu-an-hanh-chinh-564487.html (truy cập ngày 29 tháng 5 năm 2021).
Trong bối cảnh số lượng các loại vụ án mà Tòa án phải thụ lý, giải quyết tiếp tục có xu hướng gia tăng, thẩm quyền của Tòa án được mở rộng thì không hiếm vụ án bị kéo dài thời gian giải quyết đôi khi xuất phát từ lý do các cơ quan, tổ chức chưa phối hợp chặt chẽ với Toà án, thậm chí chưa làm hết trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật. Theo đó, nhiều sai sót trong quá trình tố tụng không chỉ đến từ lỗi chủ quan của Tòa án mà từ một phần trách nhiệm của Kiểm sát viên khi không nghiên cứu kỹ hồ sơ vụ án, dẫn đến không phát hiện kịp thời vi phạm, khiến thời gian tiến hành tố tụng bị kéo dài không cần thiết, hao tổn kinh phí của Nhà nước. Đặc biệt, so với tố tụng hình sự, vai trò của Kiểm sát viên tham gia kiểm sát VAHC mang tính hình thức hơn vì họ không giữ vai trò buộc tội. Thực tiễn xét xử trong thời gian qua cho thấy, rất nhiều vụ việc vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng nhưng Kiểm sát viên không phát hiện kịp thời để kháng nghị, tỷ lệ án bị hủy, sửa do sai sót vì lỗi chủ quan vẫn cao. Như vụ việc dưới đây:
Ngày 26/11/2013, Chủ tịch UBND huyện P, tỉnh N ban hành Quyết định số 898/QĐ-CT (Quyết định 898) về việc giải quyết đơn khiếu nại của bà Phạm Thị H với nội dung: Bác đơn khiếu nại của bà H về việc không được bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất trong Dự án nâng cấp mở rộng Quốc lộ 1A. Bà H tiếp tục gửi đơn khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh N. Chủ tịch UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 399/QĐ-UBND ngày 06/8/2018 (Quyết định 399) giải quyết đơn khiếu nại của bà H với nội dung: Giữ nguyên Quyết định số 898 của Chủ tịch UBND huyện P. Sau đó, bà H khởi kiện VAHC, yêu cầu TAND tỉnh N hủy Quyết định số 399 của Chủ tịch UBND tỉnh. Ngày 08/10/2019, TAND tỉnh N ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết VAHC số 10/2019/QĐST-HC với nhận định: “Người khởi kiện là bà Phạm Thị H không có quyền và lợi ích hợp pháp liên quan đối với diện tích đất và diện tích công trình phụ mà gia đình bà H khiếu nại; thuộc trường hợp người khởi kiện không có quyền khởi kiện quy định tại điểm a khoản 1 Điều 123 Luật Tố tụng hành chính”. Bà H tiếp tục kháng cáo, đề nghị Tòa án cấp phúc thẩm xem xét hủy Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án số 10/2019/QĐST-HC của TAND tỉnh N để giải quyết lại vụ án theo quy định của pháp luật. Ngày 25/3/2020, TAND cấp cao tại Hà Nội mở phiên họp xét kháng cáo, chấp nhận kháng cáo của bà H, “Hủy Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính số 10/2019/QĐST-HC ngày 08/10/2019 của Tòa án nhân dân tỉnh N để giải quyết lại vụ án theo thủ tục sơ thẩm”111.
111 Nguồn: Quyết định số: 19/2020/QĐ-PT Ngày: 25/02/2020 về khiếu kiện “Quyết định số 339/QĐ-UBND ngày 06/8/2018 giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình” của TAND cấp cao tại Thành phố Hà Nội.
Theo đó, quyết định đình chỉ giải quyết VAHC số 10/2019/QĐST-HC của TAND tỉnh N xác định bà H không có quyền khởi kiện và căn cứ Điểm a Khoản 1