3.1. Quy định về chủ thể Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng
3.1.1. Quy định về chủ thể Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam Nam
Giai đoạn trước cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu (trước năm 2007), chủ thể giữ vai trò trong việc TT,GSHTNH là NHNN và cơ quan BHTG Việt Nam. Cơ sở pháp lý về hoạt động thanh tra, giám sát giai đoạn này được quy định trong Luật NHNN năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2004), cụ thể tại chương 5 –TTNH, tổng kiểm soát của NHNN; Luật các TCTD (sửa đổi, bổ sung năm 2004); Luật Thanh tra năm 2004; đặc biệt là sự ra đời của Nghị định 91/1999/NĐ-CP quy định về tổ chức và hoạt động TTNH – là cơ sở nâng cao vị thế của TTNH và cơ sở để hoạt động TT,GSNH trở nên hiệu quả khi thực hiện,… Riêng hoạt động GSNH về BHTG được quy định tại Nghị định 89/1999/NĐ-CP về BHTG (sửa đổi, bổ sung bởi nghị định 109/2005/NĐ-CP).
Việc TT,GSHTNH chủ yếu thuộc về chức năng của NHNN và được NHNN giao cho cơ quan chuyên môn là TTNH giữ vai trò chính. Cụ thể, vai trò TT,GSNH của TTNH được quy định như sau:
Đối với hoạt động TTNH: Kể từ khi Luật NHNN ra đời (năm 1997), theo quy định, TTNH là đơn vị thuộc cơ cấu tổ chức của NHNN, thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về ngân hàng và giúp Thống đốc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của NHNN theo quy định của pháp luật. Điều hành hoạt hoạt động của TTNH là Chánh thanh tra NHNN. Cơ quan này có con dấu riêng để sử dụng.21
Đới với hoạt động GSNH: Cơ quan TTNH được tổ chức thành hệ thống, bao gồm: (1) Thanh tra NHNN - Thực hiện giám sát toàn bộ hệ thống đối với TCTD nhà nước, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, TCTD liên doanh, TCTD phi ngân hàng 100% vốn nước ngoài; và (2) Thanh tra chi nhánh NHNN tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (là đơn vị thuộc NHNN chi nhánh) – thực hiện giám sát đối với TCTD cổ phần của Nhà nước và nhân dân, các chi nhánh của TCTD và chi nhánh
21 Điều 1 đến Điều 3 Quyết định 1675/2004/QĐ-NHNN ban hành Quy chế Tổ chức và hoạt động của TTNH do Thống đốc NHNN ban hành.
22
của TCTD phi ngân hàng 100% vốn nước ngoài, quỹ tín dụng nhân dân khu vực, quỹ tín dụng nhân dân cơ sở.22
Ngoài ra, NHNN tự thực hiện chức năng giám sát thông qua “kiểm tra, thanh tra hoạt động ngân hàng, kiểm soát tín dụng; thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng, tiêu cực; xử lý các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo thẩm quyền”23.
Có thể thấy, hoạt động GSNH thời kỳ này vẫn chưa được chú trọng và quy định rộng rãi thành quy định riêng; vai trò GSNH mờ nhạt và chỉ là một phần “kiêm nhiệm” của cơ quan TTNH. Điều này xuất phát một phần từ nguyên nhân Luật ngân hàng mới ra đời, thị trường ngân hàng tại Việt Nam mới đặt những bước khởi đầu nên các nhà lập pháp vẫn chưa lường trước hết rủi ro thực tiễn mà hoạt động ngân hàng mang lại; và thực tế đã chứng minh điều đó khi hàng loạt kỳ án ngân hàng xảy ra tại Việt Nam, hậu quả của những cuộc khủng hoảng kinh tế trên thế giới,... khiến họ phải nhìn nhận và thay đổi quy định về hoạt động TT,GSHTNH lúc bấy giờ.
Giai đoạn sau năm 2007, ảnh hưởng từ cuộc khủng hoảng kinh tế và nhận thấy cần có sự hoàn thiện hơn nữa, hoạt động TT,GSHTNH đã có nhiều sự thay đổi trong mô hình liên quan đến định chế chủ thể. Cơ chế TT,GSHTNH tại Việt Nam trong thời kỳ gia nhập kinh tế thị trường được chú trọng và ngày càng rõ nét trong các quy định. Giám sát và thanh tra trong lĩnh vực ngân hàng là nội dung được sửa đổi và bổ sung nhiều nhất trong Luật NHNN Việt Nam năm 2010 so với Luật NHNN năm 1997 (sửa đổi, bổ sung năm 2003). Cùng với đó là sự ra đời của hàng loạt các văn bản dưới luật điều chỉnh hoạt động TT,GSNH như: Nghị định 26/2014/NĐ-CP về Tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành ngân hàng24; Thông tư 03/2015/TT-NHNN hướng dẫn thực hiện Nghị định 26/2014/NĐ- CP do Thống đốc NHNN Việt Nam ban hành25; Quyết định 20/2019/QĐ-TTg quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan TT,GSNH trực thuộc NHNN Việt Nam do Thủ tướng Chính phủ ban hành.
Tương tự như giai đoạn trước 2007, NHNN giao phó chức năng TT,GSNH cho một cơ quan chuyên trách, được gọi là cơ quan TT,GSNH. Đây là cơ quan thanh tra Nhà nước, được tổ chức thành hệ thống hai nhánh gồm: (1) Cơ quan
22 Phan Thị Mai Trang (2014), tlđd (4), tr.51-52
23 Điểm đ khoản 1 Điều 5 Luật NHNN Việt Nam năm 1997 và điểm c khoản 5 Điều 2 Nghị định 52/2003/NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam.
24 Được sửa đổi bởi Nghị định 43/2019/NĐ-CP.
25 Được sửa đổi bởi Thông tư 08/2019/TT-NHNN; Văn bản hợp nhất 17/VBHN-NHNN năm 2019 hợp nhất Thông tư hướng dẫn Nghị định 26/2014/NĐ-CP.
23
TT,GSNH trực thuộc NHNN và (2) Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh.26 Cơ quan TT,GSNH là đơn vị tương đương Tổng cục, trực thuộc NHNN Việt Nam, có tư cách pháp nhân độc lập. Về vai trò, Cơ quan TT,GSNH thực hiện chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của NHNN; tham mưu, giúp Thống đốc NHNN quản lý nhà nước đối với các TCTD, tổ chức tài chính quy mô nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác; thực hiện phòng, chống rửa tiền theo quy định của pháp luật. Các chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan này được quy định cụ thể bởi Quyết định số 20/2019/QĐ-TTg do Thủ tướng Chính phủ ban hành.
Theo như quy định của giai đoạn trước, Cơ quan TTNH chỉ đảm nhiệm một phần của GSNH, thì hiện nay, Cơ quan TT,GSNH đảm nhiệm việc TTNH và GSNH với sự phối hợp, đồng thời và trọng trách như nhau.
Bên cạnh cơ quan TT,GSNH, thì UBGSTCQG, một thiết chế mới được thành lập ở Việt Nam sau cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2007, hỗ trợ trong việc giám sát lĩnh vực ngân hàng tại Việt Nam. Việc GSNH sẽ được thông suốt và thống nhất chỉ đạo bởi Thủ tướng Chính phủ; do đó, UBGSTCQG và Cơ quan TT,GSNH của NHNN Việt Nam có trách nhiệm phải phối hợp chặt chẽ với nhau trong việc tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ về việc TT,GSHTNH, xây dựng các quy chế liên quan.
Như vậy, giai đoạn sau năm 2007 đã có sự thay đổi lớn trong cơ chế giám sát hoạt động ngân hàng về mặt chủ thể. Trong quá trình hội nhập cùng sự phát triển và gia tăng nhanh chóng của hệ thống TCTD về cả quy mô, số lượng vốn và tài sản; phạm vi kinh doanh… đòi hỏi hoạt động GSNH phải có sự cải thiện, hoàn thiện các quy định pháp luật về GSNH. Thêm vào đó, bài học từ cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu của các quốc gia khi xem nhẹ cơ chế giám sát đã dẫn đến sự ra đời của hai chủ thể quan trọng là cơ quan TT,GSNH và đặc biệt là UBGSTCQG; thay đổi cơ chế GSNH từ thiết chế đơn thành thiết chế kép. Tuy nhiên, vì UBGSTCQG thực hiện quyền giám sát chung cả TTTC nên dễ dẫn đến bị chồng chéo thông tin, nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn giám sát giữa các lĩnh vực. Hiện chưa có quy định cụ thể nào để điều chỉnh vấn đề giám sát của UBGSTCQG; do đó cần xây dựng khuôn khổ pháp lý theo hướng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong hệ thống giám sát, quy định chặt chẽ hơn cơ chế phối hợp giám sát giữa các cơ quan này.
24