3.3.1. Quy định về nguyên tắc Thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Việt Nam
Nguyên tắc TT,GSNH đã được quy định cụ thể tại Điều 4 Nghị định 26/2014/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng (sửa đổi bởi Nghị định 43/2019/NĐ-CP). Theo đó, các nguyên tắc TT,GSNH bao gồm:
Một là, Bảo đảm tập trung, thống nhất trong chỉ đạo, thực hiện nhiệm vụ từ
Trung ương đến địa phương.
Cơ quan TT,GSNH là cơ quan chuyên ngành của NHNN; do đó, hoạt động TT,GSHTNH là do NHNN quản lý và Cơ quan TT,GSNH trực tiếp thực hiện theo chỉ đạo của NHNN. Tại các tỉnh thành, TTNH, GSNH là một bộ phận chuyên môn trực thuộc NHNN chi nhánh. Riêng ở thành phố trực thuộc trung ương Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh thành lập Cục TT,GSNH; tách rời hoạt động thanh tra và giám sát ở hai địa bàn này với NHNN chi nhánh. Việc thực hiện triển khai chỉ đạo và thực hiện nhiệm vụ được xuyên suốt theo mô hình tổ chức dọc với lực lượng thanh tra, giám sát được tổ chức thành hệ thống.
37
Hai là, Tuân theo pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời; không trùng lắp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng TTNH, đối tượng GSNH.
Ba là, TTNH được tiến hành theo đoàn thanh tra hoặc do thanh tra viên ngân
hàng thực hiện.
Chánh TT,GSNH, cục trưởng Cục TT,GSNH, chánh Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh sẽ ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra. Khi xét thấy cần thiết, thống đốc NHNN, giám đốc NHNN chi nhánh (nơi chưa có cục TT,GSNH) ra quyết định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra.48 Thanh tra viên ngân hàng phải đáp ứng các tiêu chuẩn chung của thanh tra viên quy định tại Luật Thanh tra cũng như văn bản pháp luật liên quan và phải có các tiêu chuẩn riêng về năng lực, trình độ và kinh nghiệm, được quy định cụ thể tại Khoản 1 Điều 9 Thông tư 03/2015/TT-NHNN (sửa đổi bởi Khoản 4 Điều 5 Thông tư 08/2019/TT- NHNN)49.
Bốn là, GSNH được tiến hành thường xuyên, liên tục.
Cùng với các hoạt động TTNH, hoạt động GSNH cũng được tiến hành “thường xuyên, liên tục thông qua giám sát an toàn vĩ mô, giám sát an toàn vi mô và sử dụng các phương pháp, tiêu chuẩn, công cụ giám sát và hệ thống thông tin, báo cáo do thống đốc NHNN quy định”50. Cụ thể, các TCTD phải gửi báo cáo hoạt động của TCTD theo tháng, thậm chí là theo tuần, theo ngày; các báo cáo tài chính năm và báo cáo tài chính tháng để Thanh tra NHNN có thể nắm bắt thông tin kịp thời về những yếu tố chứa đựng rủi ro trong hoạt động của các TCTD, kiểm soát tình trạng an toàn của TTTC, từ đó có thể đưa ra kiến nghị, giải pháp khắc phục kịp thời đối với vấn đề phát sinh.
48 “Hoạt động TT,GSNH phải thường xuyên, liên tục”,
http://www.baophuyen.com.vn/82/113362/hoat-dong-thanh-tra-giam-sat-ngan-hang-phai-thuong-xuyen-lien- tuc.html, truy cập ngày 09/5/2021.
49 Cụ thể:
- Về năng lực: Có kiến thức quản lý nhà nước, kiến thức pháp luật trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của NHNN (áp dụng đối với ngạch thanh tra viên, thanh tra viên chính, thanh tra viên cao cấp);
- Về trình độ: Có chứng chỉ bồi dưỡng kiến thức về TT,GSNH do Trường Bồi dưỡng cán bộ ngân hàng thuộc NHNN cấp (áp dụng đối với ngạch thanh tra viên, thanh tra viên chính);
- Về kinh nghiệm: Thỏa mãn 1 trong 2 yêu cầu về kinh nghiệm sau đây: (1) Đã từng là Trưởng đoàn thanh tra và được người ra quyết định thanh tra đánh giá là hoàn thành chức trách, nhiệm vụ trở lên; (2) Đã tham gia ít nhất 02 cuộc thanh tra và được Trưởng đoàn thanh tra đánh giá là hoàn thành chức trách, nhiệm vụ trở lên.
38
Năm là, Kết hợp thanh tra, giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật với
thanh tra, giám sát rủi ro trong hoạt động của đối tượng TTNH, đối tượng GSNH; kết hợp chặt chẽ giữa TTNH và GSNH.
Sáu là, Thực hiện thanh tra, giám sát toàn bộ hoạt động của TCTD.
Hoạt động TT,GSNH đối với các TCTD bao gồm các nội dung về mặt định lượng và định tính bao quát toàn bộ hệ thống, đó là: Đánh giá năng lực quản trị, điều hành; Đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ của TCTD; Đánh giá sự phù hợp của hệ thống kế toán; Đánh giá sự phù hợp của nguồn nhân lực về quy mô, chất lượng trong việc đáp ứng phạm vi, quy mô, nội dung hoạt động của TCTD; Việc tuân thủ các yêu cầu về vốn, gồm vốn tự có, cơ cấu vốn phù hợp với mức độ rủi ro đã được lượng hoá của ngân hàng; Đo lường rủi ro; Đánh giá việc tuân thủ các hạn mức; Đánh giá tính bền vững của các khoản thu nhập;...
Những hoạt động trên đều liên quan trực tiếp đến mức độ an toàn trong hoạt động của các TCTD cũng như hoạt động ngân hàng; cần phải được tiến hành thanh tra, giám sát toàn diện để giới hạn tỷ lệ an toàn trong ngưỡng cho phép, tránh một sơ sót nhỏ gây ảnh hưởng lớn đến toàn bộ hệ thống ngân hàng. Khác với các lĩnh vực khác nặng về hành chính, hoạt động thanh tra, giám sát hoạt động của TCTD cần cả sự am hiểu về kinh tế và quản trị.
Bảy là, Thực hiện theo quy định của Luật NHNN Việt Nam và các quy định
khác của pháp luật có liên quan; trường hợp có sự khác nhau giữa quy định về TTNH, GSNH của Luật NHNN Việt Nam với quy định của luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật NHNN Việt Nam.
Ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành - Đây là nguyên tắc áp dụng pháp luật cơ bản của các hệ thống pháp luật chuyên ngành nói chung và trong lĩnh vực luật ngân hàng nói riêng. Nguyên tắc này nhằm tránh mâu thuẫn, chồng chéo trong quá trình áp dụng luật vào thực tiễn hoạt động TT,GSHTNH.
Tám là, Thống đốc NHNN quy định trình tự, thủ tục TTNH, GSNH; phân cấp thẩm quyền trong thực hiện hoạt động GSNH.
Thống đốc NHNN quy định trình tự, thủ tục TTNH, GSNH thông qua Thông tư số 36/2016/TT-NHNN (sửa đổi bởi Thông tư số10/2019/TT-NHNN). Thống đốc NHNN phân cấp thẩm quyền GSNH từ trung ương xuống địa phương, cụ thể: Cơ quan TT,GSNH giúp Thống đốc NHN quản lý nhà nước về công tác TT,GSNH. Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh giúp Giám đốc NHNN chi nhánh TT,GSNH đối với các đối tượng quản lý và TT,GSNH trên địa bàn theo sự phân cấp của
39
Thống đốc NHNN. Cơ cấu phân cấp là một trong những đặc trưng của hệ thống quản lý nhà nước tại Việt Nam nên trong hoạt động TT,GSHTNH cũng không ngoại lệ.
Chín là, Nguyên tắc khác theo quy định của pháp luật về thanh tra. Ví dụ:
Hoạt động thanh tra phải tuân theo pháp luật; Không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra;... Vì hoạt động TTNH là một phần của hoạt động thanh tra nên cần phải tuân theo nguyên tắc chung của pháp luật về thanh tra.
3.3.2. Quy định về nguyên tắc thanh tra, giám sát hệ thống ngân hàng tại Hoa Kỳ
Hiện nay, Hoa Kỳ đang là thành viên của Ủy ban Basel về GSNH. Đây là một ủy ban của cơ quan GSNH, được thành lập bởi các thống đốc NHTW của nhóm mười nước (có Hoa Kỳ, gọi là G10) vào năm 1974. Các nguyên tắc TT,GSNH của Hoa Kỳ tuân thủ theo các nguyên tắc TT,GSNH mà Ủy ban Basel đã vạch ra; bao gồm hai mươi chín nguyên tắc cốt lõi51, được chia thành hai nhóm chính là: Nhóm 1 – Thẩm quyền, trách nhiệm và chức năng giám sát, bao gồm từ nguyên tắc 1 đến nguyên tắc 13, đề cập đến những kỳ vọng đối với cơ quan TT,GSNH và nhóm 2 - Các quy chế và quy định an toàn, từ nguyên tắc 14 đến nguyên tắc 29, nhấn mạnh tầm quan trọng của quản trị doanh nghiệp, quản trị rủi ro và việc tuân thủ các chuẩn mực giám sát52. Do đó, các nguyên tắc TT,GSNH tại Hoa Kỳ đề cập trong mục này là các nguyên tắc thuộc nhóm 1 trong bộ 29 nguyên tắc công bố.
Theo tài liệu “Các nguyên tắc cốt lõi cho việc GSNH hiệu quả” do Ủy ban Basel công bố53 thì các nguyên tắc TT,GSNH cụ thể là:
Một là, Trách nhiệm, mục tiêu và thẩm quyền.
Một hệ thống GSNH hiệu quả đòi hỏi mỗi ngân hàng quản lý có trách nhiệm và mục tiêu rõ ràng. Mỗi cơ quan quản lý như OCC, FED, FDIC,… đều có hoạt động độc lập, thủ tục minh bạch, không phụ thuộc vào ngân sách nhà nước hay sự quản lý của cơ quan quản lý nhà nước khác; không ngừng cải thiện chính sách quản
51 Năm 1997, Ủy ban Basel đã ban hành 25 nguyên tắc cốt lõi đối với GSNH hiệu quả. Trên thực tế, đây là những chuẩn mực tối thiểu đối với việc quản lý và giám sát an toàn các ngân hàng và hệ thống ngân hàng. Năm 2012, số lượng các Nguyên tắc cốt lõi đã tăng từ 25 nguyên tắc lên thành 29 nguyên tắc sau khi Nhóm rà soát về các Nguyên tắc cốt lõi được Ủy ban Basel giao trách nhiệm rà soát và cập nhật các nguyên tắc cốt lõi. Tổng cộng có 39 tiêu chí đánh giá mới, bao gồm 34 tiêu chí đánh giá trọng yếu mới và 5 tiêu chí đánh giá bổ trợ mới. Ngoài ra, 34 tiêu chí đánh giá bổ trợ đã được nâng cấp lên thành tiêu chí trọng yếu và trở thành những yêu cầu cơ bản tối thiểu cho tất cả các quốc gia.
52 Trần Ngọc Linh, tlđd (6), truy cập ngày 22/5/2021.
40
lý, GSNH và có đủ nguồn lực và trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ. Khuôn khổ pháp lý cho GSNH phù hợp với đối tượng và mục tiêu của mỗi tổ chức quản lý, trong đó bao gồm việc thành lập chính của ngân hàng, yêu cầu các ngân hàng phải tuân thủ pháp luật để bảo vệ quyền lợi hợp pháp và nhân viên pháp lý, an toàn và quản lý tuân thủ đúng đắn.
Hai là, Tính độc lập, trách nhiệm, nguồn lực và sự bảo vệ đối với cán bộ thanh tra, giám sát.
Giám sát viên có sự độc lập trong hoạt động, các quy trình minh bạch, quản trị tốt, các quy trình ngân sách không làm suy yếu quyền tự chủ và các nguồn lực đầy đủ, và chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ và sử dụng các nguồn lực của mình; khung pháp lý cho GSNH bao gồm cả bảo vệ pháp lý cho người giám sát.
Ba là, Hợp tác, phối hợp.
Luật pháp, quy định hoặc các thỏa thuận khác cung cấp khuôn khổ pháp lý cho sự hợp tác và cộng tác với các cơ quan hữu quan trong nước và các cơ quan GSNH nước ngoài. Những thỏa thuận này phản ánh nhu cầu bảo vệ thông tin bí mật.
Bốn là, Các hoạt động được phép.
Các hoạt động được phép của các tổ chức được cấp phép và chịu sự giám sát dưới tên gọi ngân hàng phải được quy định rõ ràng và việc sử dụng cụm từ “ngân hàng” ở tên gọi của tổ chức phải được kiểm soát gắt gao.
Năm là, Tiêu chí cấp phép.
Cơ quan có thẩm quyền cấp phép có quyền đề ra các tiêu chí và từ chối đơn xin cấp Giấy phép thành lập nếu hồ sơ không đáp ứng được các tiêu chuẩn đề ra. Nếu chủ sở hữu là hoặc tổ chức mẹ là một ngân hàng nước ngoài, ngân hàng đó phải được cơ quan GSNH nước nguyên xứ chấp thuận trước.
Sáu là, Chuyển quyền sở hữu lớn.
Cơ quan GSNH phải có quyền xem xét và từ chối bất cứ đề xuất chuyển nhượng quyền sở hữu lớn hoặc chuyển nhượng quyền kiểm soát trực tiếp hoặc gián tiếp tại các ngân hàng hiện hữu cho một bên khác.
Bảy là, Các giao dịch mua trọng yếu.
Cơ quan GSNH có quyền phê chuẩn hoặc từ chối (hoặc đề xuất cho cơ quan có thẩm quyền về sự phê chuẩn hoặc từ chối) các giao dịch mua lại lớn hoặc quyết định đầu tư lớn của ngân hàng, trái ngược lại các tiêu chí đã nêu (bao gồm cả việc
41
thành lập các hoạt động xuyên quốc gia) và phải đảm bảo được rằng, các giao dịch hoặc thay đổi cơ cấu không ảnh hưởng đến an toàn của ngân hàng, không đem đến cho ngân hàng các rủi ro không đáng có hoặc gây cản trở đến việc TT,GSHTNH hiệu quả.
Tám là, Phương pháp giám sát.
Một hệ thống GSNH hiệu quả đòi hỏi người giám sát phải xây dựng, phát triển và duy trì những dự báo về hồ sơ rủi ro của từng ngân hàng và nhóm ngân hàng, tương ứng với tầm quan trọng trong hệ thống của chúng; xác định, đánh giá và giải quyết các rủi ro phát sinh từ ngân hàng và hệ thống ngân hàng nói chung; có một khuôn khổ để can thiệp sớm; và có kế hoạch, phối hợp với các cơ quan hữu quan khác, để tiến hành giải quyết một cách có trật tự các ngân hàng không còn khả thi.
Chín là, Các kỹ thuật và công cụ giám sát.
Giám sát viên sử dụng một loạt các kỹ thuật và công cụ thích hợp để thực hiện cách tiếp cận giám sát và triển khai các nguồn lực giám sát trên cơ sở tương xứng, có tính đến hồ sơ rủi ro và tầm quan trọng hệ thống của các ngân hàng. Theo 25 nguyên tắc cốt lõi Basel năm 1997 thì một hệ thống TT,GSNH hiệu quả phải bao gồm cả thanh tra tại chỗ và giám sát từ xa và sự liên hệ mật thiết giữa cơ quan giám sát với ban điều hành của ngân hàng.
Mười là, Báo cáo giám sát.
Thông qua kiểm tra tại chỗ hoặc sử dụng các chuyên gia bên ngoài để xác minh tính độc lập của các báo cáo này.
Mười một là, Quyền điều chỉnh và xử phạt của cán bộ thanh tra, giám sát.
Cơ quan GSNH phải có công cụ hỗ trợ họ đưa ra các biện pháp xử lý vi phạm kịp thời.
Mười hai là, Thanh tra, giám sát hợp nhất.
Một yếu tố thiết yếu của việc TT,GSHTNH là cơ quan GSNH tiến hành giám sát các tập đoàn ngân hàng trên cơ sở hợp nhất, theo dõi sát sao, và áp dụng tất cả các quy tắc đảm bảo an toàn đối với tất cả các khía cạnh kinh doanh mà tập đoàn thực hiện trên toàn cầu.
Mười ba là, Mối quan hệ giữa cơ quan GSNH nguyên xứ và sở tại.
Việc giám sát hợp nhất xuyên biên giới đòi hỏi sự hợp tác và trao đổi thông tin giữa cơ quan GSNH nước sở tại với các cơ quan giám sát có liên quan. Các cơ
42
quan thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng phải yêu cầu các hoạt động tại nước sở tại của ngân hàng nước ngoài được thực hiện theo cùng một tiêu chuẩn như đối với các tổ chức trong nước.
So sánh quy định nguyên tắc TT,GSHTNH tại Việt Nam với Hoa Kỳ
Khác với Hoa Kỳ là thành viên của Ủy ban Basel phải tuân thủ theo các nguyên tắc đã thống nhất giữa các quốc gia thành viên; tại Việt Nam, các nguyên tắc Basel II không được áp dụng rập khuôn y nguyên mà xét tới đặc điểm quốc gia trong quá trình áp dụng các nguyên tắc đó. NHNN định kỳ thực hiện đánh giá giá tình hình tuân thủ đối với các nguyên tắc của Basel, kết quả đánh giá sẽ có những cải thiện lần sau so với lần trước; đồng thời từng bước xây dựng khung pháp lý linh hoạt, tạo điều kiện để khuyến khích việc áp dụng các nguyên tắc, tiêu chuẩn mới tiến bộ. Nói cách khác, các nguyên tắc Basel là cơ sở cần thiết để xây dựng, sửa đổi và bổ sung những nguyên tắc khác ngoài các nguyên tắc của Ủy ban Basel để có thể giảm thiểu, kiểm soát rủi ro nội tại.
Các nguyên tắc của Basel có nhiều nội dung hay cần được Việt Nam nội luật hóa thành những quy tắc cụ thể trong pháp luật thành văn, chẳng hạn như nguyên tắc số hai và ba, chú trọng tính độc lập của giám sát viên và công tác phối hợp trong