Kỳ
Việc thanh tra và giám sát của các cơ quan GSNH đã xuất hiện rất sớm ở Hoa Kỳ với nhiều cơ quan: Cục Dự trữ liên bang (FED), Cục kiểm soát tiền tệ liên bang (OCC), Văn phòng giám sát quỹ tiết kiệm (OTS), Công ty BHTG liên bang (FDIC), Liên đoàn điều hành tín dụng quốc gia,... Trong phạm vi mục này, tác giả sẽ phân tích ba chủ thể GSNH lớn ở Hoa Kỳ là OCC, FED và FDIC.
Sự ra đời và vị thế trước năm 2007
Cục kiểm soát tiền tệ liên bang (OCC) được thành lập bởi Đạo Luật tiền tệ quốc gia năm 1863 (the National Currency Act of 1863) và Đạo luật ngân hàng quốc gia (NHQG) năm 1864 (the National Banking Act of 1864). OCC theo danh nghĩa trực thuộc Bộ tài chính Hoa Kỳ, người đứng đầu do Tổng thống bổ nhiệm (gọi là “Comptroller” - Quyền kiểm soát viên). Sự ra đời của OCC là để giám sát hệ thống NHQG mới ra đời27, song song với cơ quan giám sát NHQG riêng ở mỗi tiểu bang; đồng thời, OCC đảm bảo tuân thủ các quy định của liên bang và thực hiện TT,GSNH để củng cố kỷ luật thị trường28. Cơ chế thực hiện của OCC là khi xét thấy có vi phạm xảy ra, thanh tra viên phải dựa vào sự hợp tác của giám đốc và cán bộ ngân hàng để sửa chữa các vi phạm. Cơ chế này cũng tương tự đối với cơ quan GSNH tiểu bang và trách nhiệm kép được áp dụng với tất cả các NHQG. Ưu điểm của cơ chế là giúp đảm bảo tính thanh toán, khả năng thanh khoản của hệ thống ngân hàng; nhưng nhược điểm là chưa thể ngăn chặn được khủng hoảng, bởi lẽ OCC khó nắm quyền chủ động trong kiểm soát rủi ro khi mà công tác thanh tra phải chờ sự chấp thuận của chính nội bộ ngân hàng. Quản trị rủi ro nội bộ không đủ sức để ngăn chặn khủng hoảng xảy ra.
Tóm lại, giai đoạn trước năm 2007, OCC là một văn phòng độc lập của Bộ Tài chính Hoa Kỳ; đảm nhiệm vai trò điều hành, quản lý và giám sát chính đối với
27 Giai đoạn từ năm 1863 đến 1913 tại Hoa Kỳ được gọi là Kỷ nguyên NHQG, sau khi một số NHQG sụp đổ, hai Đạo luật năm 1863 và 1864 đã thiết lập một hệ thống ngân hàng “kép” được quy định giám sát bởi cả chính quyền liên bang và tiểu bang. Đây là hệ thống ngân hàng mới ra đời được đề cập.
28 Kỷ luật thị trường (discipline of the market) bao gồm các hành động “trừng phạt” (Punitive Actions) của người gửi tiền đối với ngân hàng để chấp nhận rủi ro cao (Berger, 1991). Người gửi tiền luôn muốn lãi suất cao (bao gồm cả khoản chênh lệch lãi suất bù đắp cho rủi ro tín dụng) từ các ngân hàng theo đuổi các chính sách đầu tư mạo hiểm, hoặc đơn giản họ chỉ rút tiền gửi của họ. Giả thuyết kỷ luật thị trường nói rằng lãi suất cao có liên quan đến hành vi nguy cơ cao của các ngân hàng. Cùng với yêu cầu về vốn tối thiểu (trụ cột 1), quá trình kiểm tra giám sát (trụ cột 2) thì kỷ luật thị trường (trụ cột 3) trong lĩnh vực ngân hàng là một trong ba trụ cột cơ bản của khung Hiệp ước mới, hiệp ước Basel II. Kỷ luật thị trường gây áp lực lên các ngân hàng hoạt động kém hiệu quả hơn và do đó có thể nâng cao hiệu quả của hệ thống ngân hàng. (Nguyễn Chí Đức, Nguyễn Tuấn Vũ (2014), “Mối quan hệ giữa BHTG và kỷ luật thị trường ngành ngân hàng Việt Nam”, Tạp chí Phát triển & Hội nhập, Số 18 (tháng 9-10/2014), tr.64)
25
tất cả các NHQG; đó là lý do OCC ra đời sớm hơn hết, ngay từ thời kỳ “kỷ nguyên ngân hàng” - thị trường ngân hàng chủ yếu là hệ thống các NHQG do Liên bang quản lý. Nói cách khác, OCC đóng vai trò “nền móng” cho sự ra đời của thiết chế TT,GSNH tại Hoa Kỳ, khó có thể thay thế được. Tuy nhiên, vai trò GSNH của OCC vẫn chưa hoạt động hiệu quả, minh chứng thực tế là hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ vẫn trải qua những biến động lớn là các cuộc khủng hoảng do sụp đổ một số ngân hàng, các cuộc suy thoái kinh tế,...
Cục dự trữ liên bang (FED) xuất hiện sau cuộc khủng hoảng kinh tế năm 1907 và cuộc suy thoái năm 1907-1908, cùng hành lang pháp lý là Đạo luật Dự trữ liên bang (the Federal Reserve Act) năm 1913. FED ra đời với vai trò là NHTW sau sự lao đao của hệ thống ngân hàng Hoa Kỳ những năm đầu thế kỷ XX, với hy vọng thay thế hai NHTW chưa được xem trọng trước đó và thực hiện tốt nhiệm vụ của mình; một trong số đó là giám sát và quản lý các thể chế ngân hàng để đảm bảo đó là những nơi an toàn để gửi tiền và để bảo vệ quyền lợi tín dụng của người dân.
Sự ra đời của FED tạo nên một số thay đổi trong cơ chế chủ thể giám sát các NHQG: Mười hai Ngân hàng thành viên FED được trao quyền để thực hiện các cuộc thanh tra đặc biệt đối với các thành viên NHQG (national member) và thành viên điều lệ NHQG (state-chartered national member) ở các quận của họ và Hội đồng Dự trữ Liên bang (Federal Reserve Boad) có thể thanh tra bất kỳ ngân hàng nào theo quyết định của mình. Trong khi trước đó, quyền thanh tra, giám sát các ngân hàng này thuộc về OCC và cơ quan GSNH tiểu bang.
Công ty BHTG Liên bang (FDIC) ra đời bởi Đạo luật Ngân hàng (the Banking Act) năm 1933. Tất cả các ngân hàng thành viên của FED được yêu cầu phải tham gia vào chủ thể này; các ngân hàng không phải thành viên FED thì được phép tham gia nếu được FDIC chấp nhận. Mặc dù có sự cạnh tranh giữa OCC và các cơ quan quản lý ngân hàng, FDIC đã giành được quyền tối cao đối với việc quyết định điều lệ (chartering decisions29) bởi vì FDIC có thẩm quyền với việc giữ lại BHTG (đến năm 1935, có đến 43% tiền gửi quốc gia được bảo hiểm tại Hoa Kỳ).
Nhận xét: Các chủ thể TT,GSNH giai đoạn trước năm 2007 xuất hiệu theo
từng biến đổi lớn của TTTC tại Hoa Kỳ, điều này phản ánh tính chất GSNH kiểu
29 Đạo luật Ngân hàng năm 1935 đã trao cho các cơ quan liên bang Hoa Kỳ thẩm quyền tùy ý, rộng rãi trong việc quyết định có cấp điều lệ ngân hàng hay không. Họ có nghĩa vụ kiểm tra cấu trúc vốn của một ngân hàng tiềm năng, thu nhập tiềm năng, cách thức quản lý, sự thuận tiện và nhu cầu của cộng đồng. Do đó, quyết định điều lệ là điều kiện quan trọng trong quá trình TTNH rằng ngân hàng đó đủ tiêu chuẩn hoạt động hay không.
26
“dây cương” của Hoa Kỳ - chủ thể GSNH mới ra đời để kìm hãm những rủi ro phát sinh trước đó của hệ thống ngân hàng. Khi một số chỉ số tăng cao vượt kiểm soát, một số ngân hàng báo động nguy cơ,... thì tổ chức GSNH mới sẽ được thành lập để kịp thời thanh tra, kiểm soát rủi ro. Tuy nhiên, mặc dù đã ban hành nhiều đạo luật và tổ chức các cuộc họp30, các chủ thể TT,GSNH ở Hoa Kỳ vẫn bị đánh giá là thiếu đồng nhất, nghiêm trọng hơn là phân tán và kém hiệu quả. Ví dụ: Khi các cơ quan TT,GSNH buộc phải chia sẻ quyền TT,GSNH cho nhau, các ngân hàng có thể bị thanh tra bởi một số cơ quan khác nhau, mỗi cơ quan có tiêu chuẩn riêng, cung cấp nhiều báo cáo. Việc phải cung cấp nhiều báo cáo tương tự nhau cùng một sự việc cho nhiều cơ quan khác nhau gây lãng phí, tốn thời gian và hiệu quả thấp; việc phân tán hoạt động GSNH của các chủ thể khả năng gây nên tình trạng tham nhũng của các chủ sở hữu NHQG, các chính trị gia trong hoạt động quản lý, giám sát NHQG.
Hạn chế này xuất phát từ nguyên nhân:
Một là, tại Hoa Kỳ, TTTC nói chung và thị trường ngân hàng nói riêng là thị
trường “vô chính phủ”, cho nên các chủ thể TT,GSNH hoàn toàn tự do trong các hoạt động của mình, không bị ràng buộc bởi trách nhiệm an sinh - xã hội hay trách nhiệm báo cáo, trao đổi thông tin. Cùng với đó, xuất phát từ đặc trưng pháp luật của Hoa Kỳ là thông luật (common law), các chủ thể TT,GSNH tồn tại độc lập, thực hiện chức năng thanh tra, giám sát của mình theo quy chế (regulations) riêng; mỗi cơ quan OCC, FED, FDIC có quy định và sổ tay hướng dẫn riêng. Do đó, không có sự thống nhất trong quy trình của các chủ thể GSNH, có thể thiếu sự phối hợp trong cùng một nghiệp vụ thanh tra, giám sát... Các cơ quan này bình đẳng về vai trò, nhưng thường bất đồng, cạnh tranh nhau hơn là phối hợp31.
Hai là, dưới tình trạng các đối tượng bị thanh tra, giám sát đa chức năng, sản phẩm tài chính kết hợp nhiều công cụ, lĩnh vực; các chủ thể TT,GSNH buộc phải phân chia quyền lực cho nhau. Chẳng hạn: Giai đoạn kỷ luật thị trường bị thay thế bởi “thỏa thuận mới”, các định chế tài chính mới ra đời và ngày càng đa dạng, các ngân hàng mở rộng lĩnh vực hoạt động cùng các công cụ, sản phẩm mới ra đời; nên
30 Bộ trưởng Bộ Tài chính Hoa Kỳ đã triệu tập một hội nghị năm 1938 bao gồm đại diện của OCC, FED và FDIC để hợp tác về các chính sách TTNH và đạt được những thỏa thuận chung về chính sách giám sát, thanh tra; hay sự ra đời của Đạo luật Glass-Steagall và luật tiểu bang tách biệt NHTM, ngân hàng đầu tư và bảo hiểm; Đạo luật Kiểm soát Quy định (the Regulatory Control Act) năm 1978 thành lập Hội đồng Thanh tra Tổ chức tài chính liên bang với tư cách thành viên gồm Chủ tịch OCC, thống đốc FED, chủ tịch FDIC; Đạo luật Cải cách FDIC năm 1991;…
31 Hội đồng Dự trữ Liên bang ra lệnh rằng mọi NHQG thành viên sẽ chịu sự thanh tra của Hồi đồng, trừ trường hợp Hội đồng thấy rằng hoạt động thanh tra cấp nhà nước đã đủ nghiêm ngặt. Trong khi đó, OCC hướng dẫn thanh tra viên của mình gửi đến FED báo cáo tình trạng của ngân hàng thành viên nhưng chỉ chia sẻ với FED những thông tin của ngân hàng thành viên liên quan đến chính sách tiền tệ và vạch rõ ranh giới với thông tin trong hoạt động GSNH mà OCC đang thực hiện.
27
OCC không còn giữ vị thế độc chiếm như trước mà phải san sẻ quyền lực quản lý, TT,GSNH cho các chủ thể mới ra đời như FED, FIDC,... Theo “Thỏa thuân mới”, FED có thẩm quyền quyết định trong xác định các yêu cầu về dự trữ tiền tệ (trước kia là theo luật), xử lý các vấn đề về tính thanh khoản của ngân hàng với tư cách người cho vay cuối cùng. FDIC là một cơ quan TTNH mới và các ngân hàng không phải thành viên FED và được FDIC bảo hiểm phải phải trình FDIC thanh tra. Tuy nhiên, ban đầu FDIC chỉ có thể thanh tra các NHQG và NHQG thành viên nếu được sự đồng ý bằng văn bản của OCC, Hội đồng Thống đốc hoặc giám sát viên tiểu bang. Đến năm 1950, FDIC mới được trao quyền thực hiện các kỳ thanh tra đặc biệt đối với các Ngân hàng thành viên nhà nước. Như vây, các NHQG có thể bị thanh tra bởi FED, Cơ quan quản lý OCC và FDIC. Sự chồng chéo về trách nhiệm này gây ra sự trùng lặp và xung đột thẩm quyền TT,GSNH của các cơ quan vốn thường coi là đối thủ của nhau.
Sau năm 2007, Bộ tài chính và những người đứng đầu giới tài chính Hoa Kỳ
đã nhìn nhận lại và điều chỉnh cơ chế chủ thể TT,GSNH phù hợp hơn.
Cục Kiểm soát tiền tệ liên bang: Từ năm 2008 đến nay, bản chất OCC không thay đổi mấy so với trước, hoạt động chính là chịu trách nhiệm TT,GSHTNH liên bang; nhưng mở rộng phạm vi phân quyền hơn trước: Bên cạnh NHQG, OCC được thiết kế để thanh tra, giám sát hiệu quả đối với các loại ngân hàng khác nhau32
(sơ đồ 1). Thêm vào đó, tháng 7 năm 2011, theo Đạo luật Dodd-Frank về Cải cách Phố Wall và Đạo luật Bảo vệ Người Tiêu dùng (gọi tắt là Đạo luật Dodd-Frank), OCC chịu trách nhiệm cho việc thanh tra, giám sát và điều chỉnh liên tục đối với các hiệp hội tiết kiệm liên bang.
32 Phó kiểm soát viên (Deputy Comptroller - DC) cấp cao và Giám đốc điều hành (Chief Operating Officer - COO) đứng đầu của OCC, chịu trách nhiệm điều phối và tích hợp các hoạt động GSNH của OCC (cấp 1). DC cấp cao về GSNH quy mô vừa và Ngân hàng cộng đồng (MCBS) và DC Cấp cao về GSNH lớn (LBS) báo cáo cho COO. Phòng Chính sách GSNH, Phòng Kinh tế và Văn phòng Đổi mới của OCC cũng báo cáo với COO. (cấp 2)
Các Ngân hàng quy mô vừa và Ngân hàng cộng đồng chịu sự giám sát của DC cấp cao của MCBS được hỗ trợ bởi một hoặc nhiều DC cấp trung (AsDC). Ở cấp độ địa phương, mỗi quận có một DC Ngân hàng cộng đồng riêng. Ngoài ra còn có DC Giám sát Tiết kiệm và Giám sát Đặc biệt; được hỗ trợ bởi một hoặc nhiều giám đốc để giám sát đặc biệt và một Cố vấn cấp cao cho Giám sát tiết kiệm. (cấp 3) Mỗi DC của MCBS chịu trách nhiệm thanh tra, giám sát danh mục đầu tư của các ngân hàng. DC Giám sát Tiết kiệm và Giám sát Đặc biệt còn chịu trách nhiệm giám sát việc tích hợp và áp dụng nhất quán các chính sách giám sát đối với Hiệp hội tiết kiệm liên bang Hoa Kỳ (FSA) theo sứ mệnh của OCC. Các ngân hàng lớn, chi nhánh ngân hàng lớn và cơ quan liên bang (gọi chung là ngân hàng lớn) chịu sự giám sát bởi DC Cấp cao của LBS (cấp 3). DC ngân hàng lớn chịu trách nhiệm về những việc sau (khác nhau tùy theo vị trí):
• Giám sát danh mục đầu tư của các ngân hàng lớn do OCC giám sát.
• Giám sát các ngân hàng lớn thuộc sở hữu nước ngoài, các chi nhánh và cơ quan liên bang được giám sát thông qua các bộ phận GSNH Quốc tế tại New York, Trụ sở chính của OCC và Văn phòng OCC tại Luân Đôn.
28
Sơ đồ 1
(Nguồn: Sổ tay OCC – Quy trình GSNH)
Nhiệm vụ GSNH của OCC là đảm bảo các ngân hàng đang hoạt động an toàn và đáp ứng mọi yêu cầu. Đặc biệt, OCC giám sát vốn, chất lượng tài sản, quản lý, thu nhập, thanh khoản, nhạy cảm với rủi ro thị trường, công nghệ thông tin, tuân thủ và tái đầu tư của cộng đồng.
Hệ thống phân bố của OCC khá ít, bao gồm bốn văn phòng khu vực cũng như một văn phòng tại London để giám sát các hoạt động quốc tế của các NHQG. Người đứng đầu trụ sở chính là quyền kiểm soát viên được bổ nhiệm bởi tổng thống và được chấp thuận bởi thượng viện với nhiệm kỳ năm năm.
OCC là một tổ chức TT,GSNH hoạt động độc lập: Đây là văn phòng độc lập của Bộ tài chính và không nhận tài trợ từ Quốc hội Hoa Kỳ. Nguồn tài chính của OCC là từ (1) các NHQG và Hiệp hội Tiết kiệm Liên bang chi trả cho việc kiểm tra
29
và xử lý các ứng dụng công ty của họ; (2) doanh thu từ thu nhập đầu tư của mình, chủ yếu từ chứng khoán của Kho bạc Hoa Kỳ.
Cục Dự trữ liên bang: FED là một cơ quan chính phủ liên bang hoạt động
độc lập, cả Tổng thống và Quốc hội đều không phải thông qua các quyết định chính sách tiền tệ của ngân hàng này. FED chịu sự giám sát của Hội đồng thống đốc.
Về cơ cấu tổ chức, FED bao gồm: một Hội đồng thống đốc GSNH của FED và các ngân hàng thành viên, một Ủy ban Thị trường mở liên bang (FOMC) hoạch định chính sách tiền tệ chính của FED, ngân hàng dự trữ liên bang, các ngân hàng thành viên và Ủy ban cố vấn. Hệ thống ngân hàng thành viên của FED khá rộng lớn, gồm mười hai Ngân hàng trực thuộc đặt tại các bang Boston, New York, Philadelphia, Cleveland, Richmond, Atlanta, Chicago, St. Louis, Minneapolis, Kansas City, Dallas và San Francisco.
Là NHTW của Hoa Kỳ, FED thực hiện các chức năng ảnh hưởng trực tiếp đến nền kinh tế quốc gia. Một trong số đó là quy định về TT,GSNH - bằng cách giám sát và điều tiết các NHTM, FED tăng cường sự an toàn và lành mạnh của hệ thống tài chính và ngân hàng Hoa Kỳ33. So với các chủ thể còn lại, vị thế của FED vô cùng quan trọng liên quan trực tiếp đến chính sách tài khóa tiền tệ của quốc gia.
33 Cụ thể:
- Các NHTM chịu sự điều chỉnh của nhiều quy định khác nhau nhằm đảm bảo việc phục vụ tốt cho người gửi tiền và cộng đồng tiền gửi cũng như tuân theo các nguyên tắc xây dựng hệ thống ngân hàng lành mạnh. FED và các cơ quan quản lý ngân hàng khác chia sẻ trách nhiệm soạn thảo các quy định này và thanh