6. Kết cấu của luận văn
3.2.1. Lập và phân bổ kế hoạch vốn
(i) Cơ sở của việc lập và phân bổ kế hoạch vốn
Để lập kế hoạch vốn đầu tư XDCN từ NSNN, Vụ kế hoạch, tài chính - Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch dựa vào cơ sở sau:
Cơ sở pháp lý:
Cơ sở pháp lý của việc lập kế hoạch vốn đầu XDCB từ NSNN là dựa vào hệ thống các văn bản pháp luật của Nhà nước liên quan đến nguồn vốn đầu tư XDCN từ NSNN, bao gồm hệ thống Luật và các văn bản dưới luật như Nghị định, Thông tư, Chỉ thị… Cụ thể, cơ sở pháp lý để Vụ Kế hoạch, Tài chính lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB từ NSNN giai đoạn 2016-2020 là các văn bản sau:
+ Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014; + Luật Xây dựng số 50/2014/QH13 ngày 18/6/2014;
+ Luật Ngân sách nhà nước số 49/2014/QH13 ngày 25/6/2015, + Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14 ngày 23/11/2017;
+ Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14 ban hành năm 24/11/2017 của Quốc hội.
+ Nghị định số 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư công;
+ Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Nghị định số 42/2017/NĐ-CP ngày 05/4/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về Quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình;
+ Nghị định số 68/2019/NĐ-CP ngày 14/8/2019 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình;
+ Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của luật ngân sách nhà nước;
+ Thông tư 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 163/2016/NĐ- CP ngày 21/12/2016 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của luật ngân sách nhà nước;
+ Thông tư 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn ngân sách nhà nước;
+ Thông tư 10/2020/TT-BTC ngày 20/02/2020 của Bộ Tài chính quy định về quyết toán dự án hoàn thành sử dụng nguồn vốn nhà nước.
Đây là những cơ sở pháp lý để Vụ Kế hoạch, Tài chính làm căn cứ lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB cho các dự án trình Bộ phê duyệt.
Cơ sở thực tiễn:
Cơ sở thực tiễn của việc lập kế hoạch vốn cho đầu tư XDCB từ NSNN tại Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch là: Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội quốc gia; Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội vùng, lãnh thổ; Quy hoạch phát triển ngành, xây dựng vùng được phê duyệt để lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng công trình, và nhu cầu thực tế về vốn đầu tư XDCB trong phạm vi Bộ quản lý.
Cụ thể, trong 3 năm 2016-2018, kế hoạch xây dựng cơ bản tại Bộ VHTTDL được phê duyệt gồm 65 dự án, trong đó đầu tư vào ngành Văn hóa 20 dự án, ngành Thể thao 19 dự án, ngành Giáo dục đào tạo và Giáo dục nghề nghiệp 13 dự án, ngành Công nghệ thông tin 02 dự án, Quản lý nhà nước 03 dự án, Y tế, Dân số và Vệ sinh an toàn thực phẩm 03 dự án, Giao thông 02 dự án, và KHCN 03 dự án.
(ii) Lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư
Thực hiện Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày18/6/2014 của Quốc hội; Căn cứ vào nhu cầu đầu tư XDCB của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ đã xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn 05 năm (2016-2020) phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Để có cơ sở triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công trung hạn, phải xây dựng kế hoạch đầu tư công hằng năm phù hợp với mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội hằng năm và cân đối vốn đầu tư công hằng năm.
Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư, Bộ VHTTDL luôn tuân thủ nguyên tắc bố trí kế hoạch vốn. Các nguyên tắc đó là:
- Phải tập trung vốn cho việc thực hiện mục tiêu, định hướng và chiến lược phát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch đã được phê duyệt. Không bố trí vốn cho những dự án không thuộc lĩnh vực đầu tư công.
- Tuân thủ các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn.
- Tập trung bố trí vốn đầu tư công để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ các dự án quan trọng quốc gia, đặc biệt các chương trình, dự án trọng điểm có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế – xã hội của đất nước.
- Việc bố trí vốn trong từng ngành, từng lĩnh vực được thực hiện theo thứ tự ưu tiên như sau:
+ Các dự án đã hoàn thành, nghiệm thu và bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa bố trí đủ vốn; các dự án dự kiến sẽ triển khai hoàn thành trong kỳ kế hoạch; vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài và vốn đối ứng
cho dự án sử dụng vốn ODA; vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư;
+ Các dự án chuyển tiếp thực hiện theo kế hoạch được phê duyệt; + Các dự án khởi công mới.
- Việc bố trí kế hoạch vốn cho các chương trình, dự án khởi công mới phải đáp ứng các yêu cầu như sau:
+ Chương trình, dự án cần thiết, có đủ điều kiện được bố trí kế hoạch vốn theo quy định của Luật đầu tư công (Điều 55 và Điều 56);
+ Sau khi đã bố trí vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản theo quy định tại khoản 2 Điều 106 của Luật đầu tư công;
+ Bảo đảm bố trí đủ vốn để hoàn thành các dự án, chương trình theo tiến độ đầu tư đã được phê duyệt.
- Chính phủ quy định mức vốn dự phòng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn để xử lý những vấn đề phát sinh trong quá trình triển khai kế hoạch đầu tư công trung hạn.
Tuy nhiên tính đến năm 2018, nguồn NSNN giao hàng năm so với Kế hoạch đầu tư trung hạn chỉ đáp ứng được 56%, không đáp ứng được nhu cầu đầu tư cho các cơ sở văn hóa, Thể thao và du lịch của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch để đảm bảo cơ sở vật chất phục vụ cho việc phát triển ngành.
Bảng 3.1. Kế hoạch vốn trung hạn 2016-2020 dự kiến phân bổ
Triệu đồng STT Ngành vốn Tổng số hân bổ năm 2016 hân bổ năm 2017 hân bổ năm 2018 hân bổ năm 2019 hân bổ năm 2020 Tổng vốn 6.843.707 685.267 335.877 317.392 534.845 562.508 1 Ngành Văn hóa (VH) 2.467.395 212.593 37.434 93.850 225.418 246.172 2 Ngành Thể thao (TT) 1.228.125 86.506 61.444 45.530 74.992 146.992 3 Ngành GDĐT và 1.637.716 158.899 87.699 42.638 175.348 69.000
giáo dục nghề nghiệp (GDĐT) 4 Ngành công nghệ thông tin (CNTT) 40.076 3.300 9.300 68 2.590 0 5 Ngành Quản lý nhà nước (QLNN) 878.781 171.808 90.000 95.097 12.141 26.944 6 Ngành y tế, dân số và vệ sinh an toàn thực phẩm (YT) 212.157 36.813 20.000 17.209 16.529 0 7 Ngành giao thông (GT) 184.887 15.000 30.000 23.000 25.000 33.400 8 Ngành Khoa học Công nghệ (KHCN) 194.570 348 0 0 2.829 40.000
(Nguồn: Báo cáo kế hoạch vốn trung hạn 2016-2020 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch)
Như vậy, nhu cầu đầu tư XDCB của Bộ VHTTDL trong giai đoạn 2016 – 2020 là khá lớn, với 6.843,707 tỷ đồng, trong đó 2 năm 2016 và 2020 nhiều nhất, với số liệu tương ứng là 685.267 triệu đồng (chiếm 10,01%) và 562.508 triệu đồng (chiếm 8,22%).
Xét theo lĩnh vực đầu tư, kế hoạch đầu tư cho ngành Văn hóa chiếm hơn 1/3 tổng số vốn đầu tư của Bộ, với 2.467,395 tỷ đồng (36,05%). Điều này là do thực hiện Nghị quyết của Trung ương về việc tập trung xây dựng và phát triển ngành Văn hóa, đầu tư cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật các Nhà hát, Bảo tàng, thư viện…đây là vấn đề cấp thiết, cần được quan tâm và tập trung đầu tư phát triển.
Triển khai chỉ đạo của Chính phủ, hàng năm, sau khi có Văn bản của Bộ Kế hoạch đầu tư về việc giao chi tiết kế hoạch đầu tư vốn ngân sách nhà nước, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch đã có Văn bản phân bổ kế hoạch vốn đầu tư và Thông báo vốn gửi các Chủ đầu tư được bố trí vốn để kịp thời triển khai.
Căn cứ Kế hoạch trung hạn 2016-2020 và Báo cáo Giám sát, đánh giá thực hiện đầu tư hàng năm của từng dự án do các Chủ đầu tư cung cấp, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch tổng hợp và xây dựng kế hoạch vốn hàng năm trình Bộ Kế hoạch đầu tư, Thủ tướng Chính phủ bố trí vốn đảm bảo các nguyên tắc bố trí vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm cho chương trình, dự án được quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014 của Quốc hội.
Để đảm bảo thực hiện đúng tiến độ và kế hoạch đầu tư được phê duyệt hàng năm Bộ đều yêu cầu các đơn vị, chủ đầu tư báo cáo đánh giá tình hình thực hiện kế hoạch vốn 6 tháng, 9 tháng, từng năm và tổng hợp báo cáo Bộ Kế hoạch đầu tư, Chính phủ.
Sau khi trình kế hoạch vốn lên Bộ Kế hoạch-Đầu tư, tổng số vốn nguồn ngân sách trung ương của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch (vốn trong nước) được giao trong kế hoạch vốn trung hạn 2016-2020 là 2.424, 243 tỷ đồng, cụ thể như ở Bảng 3.2.
Bảng 3.2. hân bổ vốn trong kế hoạch trung hạn giai đoạn 2016-2020
STT Ngành vốn Số vốn (triệu đồng) Tỷ trọng
Số vốn được phép phân bổ 2.424.243 100,00%
1 Ngành Văn hóa 814.863 33,6%
2 Ngành Thể thao 407.072 16,8%
3 Ngành giáo dục đào tạo và giáo dục nghề nghiệp
533.584 22,0%
4 Ngành công nghệ thông tin 15.258 0,6%
5 Ngành Quản lý nhà nước 393.340 16,2% 6 Ngành y tế, dân số và vệ sinh an toàn thực phẩm 90.549 3,7% 7 Ngành giao thông 126.400 5,2% 8 Ngành Khoa học Công nghệ 43.177 1,8%
(Nguồn: Công văn số 3660/BVHTTDL-KHTC ngày 15 tháng 8 năm 2018 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch về việc báo cáo tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển vốn NSNN giai đoạn 2016-2020)
Số liệu bảng 3.2 cho thấy, trong tổng vốn NSNN cấp cho Bộ VHTTDL, phần lớn được phân bổ cho ngành Văn hóa và Giáo dục đào tạo và giáo dục nghề nghiệp. Hai ngành này chiếm đến hơn một nửa tổng số vốn của cả Bộ, trong đó, ngành Văn hóa chiếm tới 33,6% (với 814.863 triệu đồng), và ngành Giáo dục Giáo dục đào tạo và giáo dục nghề nghiệp chiếm 22,0% (với 533.584 triệu đồng). Tiếp đến là chi cho quản lý, chiếm 16,2% (với 393.340 triệu đồng). Khoa học công nghệ là một hoạt động quan trọng, có tác động đến toàn bộ các hoạt động khác của Bộ, nhưng tỷ lệ đầu tư cho ngành này mới chỉ có 1,8% (với 43.177 triệu đồng). Có thể thấy rõ hơn cơ cấu phân bổ vốn tại Bộ VHTTDL ở biểu đồ 3.2 dưới đây:
Biểu đồ 3.1. Cơ cấu vốn theo ngành trong kế hoạch trung hạn 2016-2020
Mặc dù công tác lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư rất được lãnh đạo Bộ quan tâm, nhưng việc phân bổ kế hoạch vốn vẫn chưa sát với thực tế. Vì vậy, hàng năm Bộ phải tiến hành điều hòa lại nguồn vốn cho phù hợp với thực tế và trình lên Bộ Kế hoạch – Đầu tư để được điều chỉnh (xem Bảng 3.3).
STT Nội dung Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 1 Giá trị vốn đề nghị điều hòa (triệu đồng) 15.577 21.756 17.682 2 Số dự án đề xuất tăng vốn (dự án) 03 05 04 3 Số dự án đề xuất giảm vốn (dự án) 03 06 04
(Nguồn: Tổng hợp Báo cáo công tác giám sát, đánh giá đầu tư xây dựng năm 2016, 2017, 2018 của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch)
Trong 3 năm 2016-2018, đã có 12 dự án xin tăng vốn và 13 dự án xin giảm vốn, với tổng số vốn điều hòa là 55.015 triệu đồng.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do một số Chủ đầu tư năng lực còn hạn chế, chưa xác định được khả năng giải ngân thực tế, tiến độ thực hiện dự án không bám sát kế hoạch. Mặt khác, do kinh nghiệm thực hiện các dự án còn thiếu, chưa lường trước được các quy trình, yêu cầu khắt khe của dự án trong quá trình khảo sát, thiết kế, đấu thầu dẫn đến việc thực tế triển khai chậm đáng kể so với tiến độ khi lập kế hoạch vốn.
Khâu tổ chức thực hiện phân bổ kế hoạch vốn chưa sát với thực tế, có dự án thừa không giải ngân hết, cũng có những dự án triển khai thực hiện mà chưa được bố trí đủ vốn để thực hiện.
3.2.2. Thẩm định phê duy t dự án đầu tư
Qua xem xét báo cáo giám sát đánh giá đầu tư hàng năm của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, trong quá trình thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, quy mô đầu tư, xác định rõ hiệu quả đầu tư, dự toán đầu tư, đặc biệt việc chỉ đạo thẩm định kỹ về nguồn vốn đã giúp Bộ xác định rõ cơ cấu nguồn vốn đầu tư để làm căn cứ bố trí kế hoạch vốn thanh toán sau này.
Tuy nhiên vẫn còn một số tồn tại như: công tác khảo sát lập báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư của một số dự án chưa sát với thực tế, việc thẩm định
trình phê duyệt chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư dự án chưa kỹ nên khi triển khai thực hiện dự án phải điều chỉnh thiết kế, bổ sung hạng mục, làm ảnh hưởng đến tiến độ thi công, tăng tổng mức đầu tư, ảnh hưởng đến khả năng cân đối kế hoạch vốn đầu tư, một số dự án phải thay đổi công năng, mục tiêu đầu tư ban đầu. Điều này là do một số chủ đầu tư nôn nóng trong việc đề xuất chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án để tranh thủ nguồn vốn đầu tư, năng lực tư vấn của một số nhà thầu còn hạn chế.
Theo kế hoạch đầu tư công được giao, năm 2018 Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch thực hiện khởi công mới 06 dự án, với tổng số vốn 57.400 triệu đồng (bằng 19% kế hoạch của năm). Đó là các dự án: xây dựng Nhà hát Tuổi trẻ (cơ sở 2) giai đoạn I; Cải tạo nâng cấp Thư viện quốc gia Việt Nam – giai đoạn 1; xây dựng Trung tâm huấn luyện thể thao quốc gia tại Sapa; Mở rộng trường Đại học Thể dục Thể thao Bắc Ninh – Trung tâm huấn luyện vận động viên trẻ - giai đoạn 2; Cải tạo mặt sân điền kinh sân vận động Trung tâm Khu liên hợp thể thao quốc gia; xây dựng Học viện Âm nhạc Huế - Giai đoạn 1. Các dự án này đều được phê duyệt trước ngày 31/10/2017 (tức là, đều được thẩm định dự án bởi Bộ Xây dựng trước khi trình phê duyệt).
Trong năm 2018, trong số 06 dự án dự kiến khởi công mới đã thực hiện phê duyệt thiết kế và dự toán 04 dự án, gồm:(dự án Cải tạo nâng cấp Thư viện quốc gia Việt Nam – giai đoạn 1; Mở rộng trường Đại học Thể dục Thể thao Bắc Ninh – Trung tâm huấn luyện vận động viên trẻ - giai đoạn 2; Cải tạo mặt sân điền kinh sân vận động trung tâm Khu liên hợp thể thao quốc gia; Học viện Âm nhạc Huế - Giai đoạn 1) và tiến hành lựa chọn nhà thầu xây lắp để triển khai thi công.
3.2.3. Quản lý công tác đấu thầu
Công tác đấu thầu của các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn