3.1.1. Chính sách ruộng đất Việt Nam qua các thời kỳ
3.1.1.1. Chính sách ruộng đất Việt Nam từ năm 1945 đến nay Thời kỳ 1945-1954
Đây là thời kỳ thực hiện chính sách giảm tô, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp, việt gian phản động chia cho nông dân nghèo, chia lại công điền công thổ.
Ngay sau Cách mạng tháng tám năm 1945, ngày 20/10/1945, Chính phủ đã ra sắc lệnh giảm tô 25% so với mức địa tô trước Cách mạng Tháng Tám và ngày 26/10/1945, Chính phủ ban hành Nghị định giảm thuế ruộng đất 20% và miễn thuế hoàn toàn cho những vùng bị lụt.
Tháng 01/1948, Hội nghị Trung ương Đảng đã đưa ra một hệ thống chính sách ruộng đất của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa trong kháng chiến là: Triệt để thực hiện việc giảm tô 25%, bài trừ những thứ địa tô phụ thuộc (như tiền trình gặt, tiền đầu trâu…); bỏ chế độ quá điền; đưa ruộng đất và tài sản của bọn phản quốc tạm cấp cho dân nghèo; chia lại công điền cho hợp lý; đem ruộng đất, đồn điền của địch cấp cho dân nghèo, chấn chỉnh các đồn điền do Chính phủ quản lý.
Tháng 11/1953, Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II đã thông qua Cương lĩnh ruộng đất gồm 23 điểm, như: Tịch thu toàn bộ ruộng đất và tài sản của thực dân Pháp và của đế quốc xâm lược khác; Tịch thu ruộng đất, trâu bò, nông cụ và tài sản khác của bọn Việt gian phản quốc; Tịch thu hoặc trưng thu (tùy tội nặng nhẹ) ruộng đất trâu bò, nông cụ và tài sản khác của địa chủ phản động và cường hào gian ác; Lấy xã làm đơn vị chia ruộng đất và theo đầu người mà chia một cách công bằng.
Thời kỳ 1954-1958: Cải cách ruộng đất
Tháng 12/1953 Quốc hội đã thông qua Luật Cải cách ruộng đất. Nguyên tắc chia lại ruộng đất: Thiếu nhiều chia nhiều, thiếu ít chia ít, không thiếu không chia; chia trên cơ sở nguyên canh, rút nhiều bù ít, rút tốt bù xấu, rút gần bù xa; chia theo nhân khẩu chứ không chia theo lao động; lấy số diện tích bình quân và sản lượng bình quân ở địa phương làm tiêu chuẩn để chia; chia theo đơn vị xã, xong nếu xã ít người, nhiều ruộng thì thì có thể san sẻ một phần cho xã khác ít ruộng, nhiều người, sau khi chia đủ cho nông dân trong xã.
Năm 1954, sau chiến thắng Điện Biên Phủ giành lại chính quyền, nhà nước Nước Việt Nam Dân chủ Cộng Hoà đã giảm và bãi bỏ tô thuế cho nông dân nghèo. Miền bắc thực hiện chương trình cải cách ruộng đất. Mục đích là quốc hữu hoá đất đai của địa chủ Việt Nam và tư bản Pháp để phân chia cho nông dân mà không có hoặc có ít đất, với khẩu hiệu “người cày có ruộng”.
Trong Hiến pháp thứ 2 thông qua năm 1954, đất đai được chia thành ba loại theo sở hữu: nhà nước, tập thể và tư hữu.
Đến tháng 7/1956, công cuộc cải cách ruộng đất cơ bản đã được hoàn thành ở miền bắc, sở hữu ruộng đất của địa chủ, phong kiến bị thủ tiêu, các chứng thư pháp lý cũ về ruộng đất bị hủy bỏ.
Thời kỳ 1958-1986: Hợp tác hoá
Tháng 8/1955 Hội nghị lần thứ 8 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II đã thông qua chủ trương xây dựng thí điểm hợp tác xã sản xuất nông nghiệp.
Tháng 11/1958 Hội nghị lần thứ 14 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa II đã đề ra kế hoạch 3 năm cải tạo và bước đầu phát triển kinh tế miền bắc (1958- 1960). Hợp tác hóa nông nghiệp là khâu chính trong toàn bộ dây chuyền cải tạo XHCN ở miền bắc. Kết quả đến cuối năm 1960 toàn miền bắc đã căn bản hoàn thành xây dựng hợp tác xã.
Sau khi thống nhất hai miền năm 1975, Đại Hội Đảng lần thứ IV tháng 12 năm 1976 quyết định đường lối xây dựng CNXH trên phạm vi cả nước, tổ chức nông nghiệp sản xuất lớn được tiếp tục khẳng định theo hướng tập trung, xóa bỏ kiểu tổ chức sản xuất và ăn chia theo đội. Thực hiện việc quản lý, sử dụng ruộng đất tập trung, thống nhất trên quy mô hợp tác xã.
Hiến pháp thứ ba ra đời năm 1980 thể chế hoá nền kinh tế quốc dân chia làm hai khu vực: khu vực nhà nước là do toàn thể nhân dân làm chủ và khu vực sở hữu tập thể do người lao động làm chủ. Hiến pháp này xoá bỏ tư hữu và sở hữu tập thể đối với đất đai và toàn bộ đất đai là thuộc sở hữu của nhà nước, tuy nhiên nhân dân vẫn làm chủ các tòa nhà.
Ngày 13 tháng 1 năm 1981, Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành Chỉ thị 100- CT/TW về việc mở rộng sản xuất nông nghiệp cho lao động và tổ chức lao động trong hợp tác xã. Theo chính sách này, hợp tác xã phân đất nông nghiệp cho các nhóm sản xuất nông nghiệp và cá nhân và họ sẽ chịu trách nhiệm thực hiện ba bước trong quy trình sản xuất lúa. Hợp tác xã vẫn quản lý đầu ra, cuối vụ hộ nông dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày công đóng góp trong 3 khâu của quá trình sản xuất. Nhà nước vẫn làm chủ ruộng đất và hợp tác xã chịu trách nhiệm quản lý.
Ngày 18/1/1984 Ban Bí thư Trung ương Đảng ban hành Chỉ thị 35/CT-TW về khuyến khích và hướng dẫn phát triển kinh tế gia đình. Nội dung cho phép các hộ gia đình nông dân tận dụng mọi nguồn đất đai mà hợp tác xã, nông lâm trường chưa sử dụng hết để đưa vào sản xuất; nhà nước không đánh thuế sản xuất, kinh doanh đối với kinh tế gia đình, chỉ đánh thuế sát sinh và đất thuộc; đất phục hóa
được miễn thuế nông nghiệp; hộ gia đình nông dân được quyền tiêu thụ các sản phẩm làm ra.
Ngày 29/1/1985 Ban Bí thư TW Đảng ban hành Chỉ thị 56 về việc củng cố quan hệ sản xuất ở nông thôn miền núi, cho phép áp dụng linh hoạt các hình thức kinh tế hợp tác từ thấp đến cao; ở vùng núi cao, không nhất thiết tổ chức hợp tác xã mà phát triển kinh tế hộ gia đình và thiết lập quan hệ nhà nước - nông dân theo đơn vị bản, buôn; trong hợp tác xã áp dụng hình thức khoán gọn cho hộ xã viên.
Thời kỳ 1986 đến nay: Đổi mới
Đại hội Đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam khoá VI năm 1986 xác định đường lối đổi mới, đẩy mạnh Công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Tháng 12 năm 1987, quốc hội đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên. Bộ luật này quy định nhà nước sẽ phân chia đất và ra hạn sử dụng đất cho các hộ dân (20 năm đối với đất trồng cây ngắn hạn và 50 năm đối với đất trồng cây lâu năm) và ban hành giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Bước ngoặt tiếp theo là Nghị quyết số 10-NQ/TW của Bộ Chính trị ban hành tháng 4 năm 1988, còn được gọi là Khoán 10, quyết định phân chia đất nông nghiệp cho nông dân với thời hạn 5-20 năm tùy loại đất. Và hộ nông nghiệp được coi là một đơn vị kinh tế cơ bản lần đầu tiên kể từ thời kỳ hợp tác hoá vì đây là lần đầu tiên công cụ sản xuất như là máy móc, trâu bò, gia súc và các công cụ khác được phép tư hữu.
Năm 1993, Luật Đất đai thứ 2 được ban hành. Luật đất đai năm 1993 đã tách bạch giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất. Nhà nước đại diện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai. Nông dân được chia đất sử dụng lâu dài và ổn định, và được trao năm quyền sử dụng bao gồm chuyển nhượng, trao đổi, cho thuê, thừa kế và thế chấp. Thời hạn sử dụng là 20 năm đối với đất trồng cây ngắn hạn và nuôi trồng thuỷ sản, 50 năm cho đất trồng cây lâu năm. Chủ đất có thể tiếp tục xin gia hạn sử dụng nếu có nhu cầu sau khi thời hạn này kết thúc. Luật này cũng đặt ra mức hạn điền cho các hộ. Đối với đất trồng cây ngắn hạn, mức hạn điền là 2 ha ở miền Bắc và 3 ha ở miền Nam. Đối với đất trồng cây
lâu năm, mức hạn điền là 10 ha ở các xã đồng bằng và 30 ha ở miền trung hoặc miền núi. Sau khi chia đất thì các hộ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Luật Đất đai năm 2003 thay thế luật đất đai năm 1993 được ban hành vào tháng 12 năm 2003, và chính thức có hiệu lực từ tháng 7 năm 2004. Không có thay đổi nhiều về thời hạn sử dụng đất và hạn điền đối với đất nông nghiệp. Tuy nhiên, lần đầu tiên đất được coi là một mặt hàng đặc biệt “Đất được tham gia thị trường bất động sản”; “người sử dụng đất có một trong các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất”.
Luật đất đai 2013 mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản suất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Cụ thể: Nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm, đất lâm nghiệp); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích tụ với diện tích lớn hơn (không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp). Tuy nhiên, hạn mức giao đất nông nghiệp (hạn điền) vẫn giữ theo mức cũ là 3 ha.
3.1.1.2. Những tồn tại chủ yếu cần giải quyết trong chính sách đất đai đối với ruộng đất nông nghiệp.
Mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất và vấn đề thu hồi đất.
Luật Đất đai năm 1987, 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 1998, 2001 đều khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý; đến Luật Đất đai năm 2003 nói rõ hơn “đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà Nước đại diện chủ sở hữu”. Và Luật đất đai 2013 tiếp tục khẳng định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất theo quy định của Luật này”.
Sở hữu tư nhân về đất đai phổ biến ở các nước phát triển. Tuy nhiên, quyền này sở hữu bị giới hạn theo quy định của luật pháp và quyền lực cuối cùng để quyết định việc sử dụng đất ở các nền kinh tế hiện nay đều thuộc nhà nước.
Nước ta không công nhận quyền sở hữu tư nhân về đất đai nhưng quyền sử dụng hiện nay theo luật đất đai năm 2013 đã rất tiệm cận với quyền sở hữu, cụ thể: Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất. Nếu nói theo ngôn ngữ thông dụng hiện nay là đất đai được phép mua bán. Như vậy, về quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác so với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở một số nước.
Vậy đất đai thuộc sở hữu toàn dân do nhà nước đại diện chủ sở hữu thể hiện ở chỗ nào? Đó là nhà nước quyết định mục đích sử dụng đất thông qua việc quyết định, xét duyệt quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất; Quy định về hạn mức giao đất và thời hạn sử dụng đất; Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; Định giá đất; Thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất; Thu thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; Điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất mà không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại; Trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; Quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Nhưng quyền sử dụng đất mà Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức như trong luật đất đai hiện hành quy định không còn là quyền năng bình thường mà trở thành một loại quyền sở hữu hạn chế do đó dẫn đến nhiều khó khăn cho nhà nước trong quản lý điều hành. Mặc dù đất đai là sở hữu toàn dân, nhà nước đôi khi gặp khó khăn để thu hồi đất phục vụ cho phát triển kinh tế xã hội. Xét ở mức độ nào đó, gần như người dân có đủ quyền sở hữu đất đai mà nhà nước khó can thiệp khi cần thiết. Ngược lại, người dân không có quyền sở hữu tư nhân nên trong nhiều trường hợp bị thu hồi và đền bù không thỏa đáng.
Vấn đề ở đây là cần có quy định rõ ràng minh bạch về quyền sử dụng và quyền sở hữu được thực hiện như thế nào trong trường hợp thu hồi đất để người sử dụng đất vẫn thực hiện được nghĩa vụ mà không bị vi phạm quyền lợi và nhà nước thể hiện được quyền sở hữu của mình.
Hạn điền, thời hạn giao đất và vấn đề tích tụ ruộng đất
Luật đất đai năm 2003 cho phép chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã tạo điều kiện cho quá trình tích tụ ruộng đất để phát triển sản xuất hàng hóa. Tuy nhiên, luật quy định về hạn mức giao đất nông nghiệp: Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 03 héc ta đối với mỗi loại đất; Hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 10 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng, không quá 30 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi; Hạn mức giao đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá 30 héc ta đối với mỗi loại đất; Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao nhiều loại đất bao gồm đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản, đất làm muối thì tổng hạn mức giao đất không quá 05 héc ta; Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất trồng cây lâu năm thì hạn mức đất trồng cây lâu năm là không quá 05 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá 25 héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi; Trường hợp hộ gia đình, cá nhân được giao thêm đất rừng sản xuất thì tổng hạn mức giao đất rừng sản xuất là không quá 25 ha.
Về hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân thì do Chính phủ trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định. Hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất được quy định tại Nghị quyết số 1126/2007/NQ- UBTVQH11 ngày 21/6/2007: “Đối với đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thuỷ sản và đất làm muối: không quá sáu (06) ha đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc khu vực Đông Nam bộ và khu vực Đồng bằng sông Cửu Long, không quá bốn (04) ha đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương còn lại; Đối với đất trồng cây lâu năm: không quá hai mươi (20) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng, không quá năm mươi (50) ha đối với các xã, phường, thị trấn ở trung du, miền núi”.
Những quy định này đã phần nào hạn chế quá trình tích tụ ruộng đất, không