7. Kết cấu của luận văn
2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật
là điều rất đáng quan ngại cho tương lai của TP.HCM.
Thứ tư, trong bối cảnh ngân sách thành phố rất hạn chế thì cơ chế đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) là một hướng đi đúng đắn. Tuy nhiên, tính đến thời điểm hiện nay, trong tổng số các dự án đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, số lượng dự án đầu tư theo hình thức PPP là không đáng kể. Cho đến nay mới có khoảng 20 dự án đang triển khai với tổng mức đầu tư khoảng 67.223 tỷ đồng chủ yếu thuộc lĩnh vực giao thông và môi trường. Trong đó bao gồm 10 dự án (chiếm tỷ trọng 50%) thực hiện theo hình thức Hợp đồng BT, 09 dự án (chiếm tỷ trọng 45%) thực hiện theo hình thức Hợp đồng BOT và 01 (chiếm tỷ trọng 5%) dự án thực hiện theo hình thức Hợp đồng BOO. Ngoài 20 dự này đang có 13 dự án chuẩn bị được đầu tư với tổng mức đầu tư 23.839 tỷ đồng. Vấn đề huy động khu vực tư nhân tham gia trong lĩnh vực đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là rất đáng quan tâm, khì mà TP.HCM đã lên kế hoạch để trong thời tới huy động 480.394 tỷ đồng nhằm phục vụ cho 66 dự án trọng điểm của thành phố.
2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh
Mục này phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Phù hợp với đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn, mục này chỉ phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM của UBND TP.HCM (bao gồm Sở KH&ĐT TP.HCM) trong giai đoạn 2012 - 2016. QLNN về đầu tư công thực chất là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể QLNN trong lĩnh vực đầu tư công. Mục này phân tích thực trạng QLNN về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM của UBND TP.HCM theo bảy nhóm nội dung QLNN về đầu tư công đã phân tích tại mục 1.2.4 của luận văn.
2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đầutư công tư công
Nội dung QLNN về đầu tư công bao gồm hai hoạt động chính: (i) Ban hành VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền; và (ii) Tổ chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền (bao gồm VBQPPL về đầu tư công của cấp trên và của chính mình ban hành). Giai đoạn 2012 - 2016 nằm trong khoảng thời gian chuyển tiếp về hiệu lực
của 03 đạo luật quy định về VBQPPL, gồm: (i) Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004 (hết hiệu lực ngày 01/7/2016); (ii) Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (hết hiệu lực ngày 01/7/2016); và (iii) Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016). Do đó, trong mục này VBQPPL tùy theo thời gian ban hành (trước hoặc sau ngày 01/7/2016) sẽ được hiểu theo 01 trong 03 đạo luật trên.
Thứ nhất, UBND TP.HCM ban hành VBQPPL về đầu tư công theo thẩm quyền
Nghiên cứu kỹ Luật Đầu tư công năm 2014 không thấy Luật giao cho UBND cấp tỉnh quy định chi tiết điều, khoản, điểm nào của Luật. Do đó, về cơ bản thẩm quyền ban hành VBQPPL về đầu tư công của UBND cấp tỉnh nói chung, UBND TP.HCM nói riêng là rất hạn chế và không đáng kể.Tuy không được ban hành VBQPPL để quy định chi tiết các vấn đề trong Luật Đầu tư công, nhưng UBND cấp tỉnh cũng có thể ban hành VBQPPL để quy định về biện pháp thực hiện chức năng QLNN về địa phương, trong có đó có chức năng QLNN về đầu tư công. Theo tìm hiểu của chúng tôi, trong giai đoạn 2012 - 2016 UBND TP.HCM đã ban hành một số VBQPPL sau đây có thể xem là liên quan đến lĩnh vực đầu tư công: (i) Chỉ thị số 12/2012/CT-UBND ngày 19/4/2012 của UBND TP.HCM về tăng cường quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ trên địa bàn thành phố; (ii) Quyết định số 66/2012/QĐ-UBND ngày 28/12/2012 của UBND TP.HCM ban hành biểu giá chuẩn về suất vốn đầu tư phần xây dựng công trình trên địa bàn TP.HCM; (iii) Quyết định số 15/2013/QĐ-UBND ngày 17/4/2013 của UBND TP.HCM (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Quyết định số 30/2014/QĐ-UBND ngày 03/9/2014 của UBND TP.HCM) về việc ban hành Quy định cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng, quản lý vốn đầu tư tại các xã thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới trên địa bàn TP.HCM, giai đoạn 2013 - 2020; (iv) Quyết định số 51/2013/QĐ-UBND ngày 22/11/2013 của UBND TP.HCM ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Ban Quản lý Đường sắt đô thị (quản lý dự án đường sắt đô thị có tổng mức đầu tư ước tính là 25 tỷ USD mà chúng tôi đã đề cập tại mục 2.1.2).
Như vậy, số lượng VBQPPL về đầu tư công mà UBND TP.HCM ban hành là không nhiều, theo đó chỉ có 04 văn bản. Bản thân nội dung các văn bản này cũng thường rất ngắn gọn và chứa đựng rất ít quy phạm pháp luật, thậm chí Chỉ thị số 12/2012/CT-UBND
theo quy điểm của chúng tôi là không chứa đựng quy phạm pháp luật, thay vào đó chỉ là các chỉ đạo mang tính hướng dẫn của UBND TP.HCM đối với các cơ quan cấp dưới trong việc thực hiện một số nhiệm vụ liên quan đến vấn đề quản lý vốn đầu tư từ ngân sách và vốn trái phiếu Chính phủ.
Thứ hai, UBND TP.HCM tổ chức thực hiện các VBQPPL về đầu tư công
Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước thẩm quyền chung ở địa phương, việc tổ chức thực hiện VBQPPL về đầu tư công của UBND TP.HCM được hiểu là việc cơ quan này tổ chức và triển khai thực hiện các VBQPPL về đầu tư công thông qua các hoạt động hướng dẫn, chỉ đạo, đôn đốc các cơ quan nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện các VBQPPL về đầu tư công của các cơ quan nhà nước ở trung ương, của Hội đồng nhân dân TP.HCM và của chính bản thân UBND TP.HCM. Như vậy, mục này chỉ đề cập đến thực trạng triển khai, hướng dẫn, đôn đốc, nhắc nhở việc thực hiện các VBQPPL về đầu tư công của UBND TP.HCM.
Một là, tổ chức thực hiện các VBQPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương.
Tính đến thời điểm hiện nay (14/4/2017) số lượng VBQPPL về đầu tư công mà các cơ quan nhà nước ở trung ban hành là tương đối nhiều, cụ thể: (i) Luật Đầu tư công năm 2014; (ii) Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư; (iii) Nghị định số 77/2015/NĐ-CP về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; (iv) Nghị định số 84/2015/NĐ-CP về giám sát và đánh giá đầu tư; (v) Nghị định số 131/2015/NĐ- CP hướng dẫn về dự án quan trọng quốc gia; (vi) Nghị định số 136/2015/NĐ-CP hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đầu tư công; (vii) Nghị định số 50/2016/NĐ-CP quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KH&ĐT; (viii) Nghị định số 33/2017/NĐ-CP về tín dụng đầu tư nhà nước.
Nội dung của tám văn bản trên đây là tương đối rộng và phức tạp, quy định về nhiều vấn đề mới mà trước đây chưa có. Do đó, việc hướng dẫn, đôn đốc và nhắc nhở của cơ quan nhà nước cấp trên đối với cơ quan nhà nước cấp dưới trong việc thực hiện các quy định mới về đầu tư công là điều rất cần thiết. Một trong những quy định mới của Luật Đầu tư công chính là việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn (5 năm) của các cấp chính quyền địa phương. Cụm từ “kế hoạch đầu tư công trung hạn” được nhắc đến 104 lần
trong Luật Đầu tư công cho thấy tầm quan trọng của loại kế hoạch này. Để triển khai việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016 - 2020 của các cấp chính quyền trên địa bàn TP.HCM, ngày 12/9/2014 Chủ tịch UBND TP.HCM đã ban hành Chỉ thị số 24/CT-UBND về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020. Trên cơ sở Chỉ thị số 24/CT-UBND, ngày 18/9/2014 Sở KH&ĐT TP.HCM ban hành văn bản số 7814/SKHĐT-TH về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 (có 10 biểu mẫu kèm theo). Tuy nhiên, đáng tiếc cho đến thời điểm hiện nay, năm 2016 đã kết thúc và năm 2017 cũng đã kết thúc được hai quý, nhưng kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 của TP.HCM vẫn chưa được lập xong.
Ngoài vấn đề về lập kế hoạch đầu tư công trung hạn thì vấn đề lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công cũng là vấn đề rất phức tạp và được quy định tương đối mới trong Luật Đầu tư công. Tuy nhiên, chúng tôi không tìm thấy văn bản chỉ đạo nào của UBND hay Chủ tịch UBND TP.HCM về vấn đề này. Về phía Sở KH&ĐT, vào ngày 07/8/2015 cơ quan này có ban hành Văn bản số 7336/SKHĐT-TH về hướng dẫn lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án đầu tư công. Văn bản này hướng dẫn tương đối chi tiết vấn đề nêu trên cho các Sở - ngành, UBND các quận - huyện, các Ban quản lý trực thuộc UBND TP.HCM và trực thuộc các Sở - ngành thành phố, các Công ty và Tổng Công ty trực thuộc UBND TP.HCM và các chủ đầu tư có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước của Thành phố.
Ngoài hai vấn đề nêu trên được hướng dẫn và chỉ đạo trực tiếp từ UBND, Chủ tịch UBND hoặc gián tiếp từ Sở KH&ĐT TP.HCM, thì những vấn đề còn lại trong Luật Đầu tư công chưa được UBND TP.HCM triển khai, hướng dẫn hoặc đôn đốc, nhắc nhở.
Hai là, tổ chức thực hiện các VBQPPL do Hội đồng nhân dân TP.HCM và UBND TP.HCM ban hành.
Theo tìm hiểu của chúng tôi, trong giai đoạn 2012 - 2016 có ban hành 02 VBQPPL về đầu tư công, gồm: (i) Nghị quyết số 22/2012/NQ-HĐND ban hành ngày 05/12/2012 về kế hoạch đầu tư xây dựng 3 năm 2013 - 2015 và năm 2013 nguồn vốn ngân sách nhà nước của thành phố; (ii) Nghị quyết số 28/2013/NQ-HĐND ban hành ngày 10/12/2013
về kế hoạch đầu tư xây dựng giai đoạn 2014 - 2015 và năm 2014 nguồn vốn ngân sách nhà nước của thành phố. Để thực hiện 02 VBQPPL nêu trên, UBND TP.HCM đã ban hành 03 văn bản sau đây để triển khai thực hiện, gồm: (i) Quyết định số 630/QĐ-UBND ngày 02/02/2013 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2013 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ sổ kiến thiết và vốn viện trợ phát triển (ODA); (ii) Quyết định số 459/QĐ-UBND ngày 24/01/2014 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2014 nguồn vốn ngân sách tập trung, nguồn vốn xổ số kiến thiết và vốn viện trợ (ODA); (iii) Quyết định số 325/QĐ-UBND ngày 28/01/2015 về giao kế hoạch đầu tư xây dựng năm 2015 nguồn vốn ngân sách Thành phố và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA).
Về phía các VBQPPL do UBND TP.HCM ban hành, như chúng tôi đã có đề cập ở đoạn đầu của mục này thì bao gồm 04 văn bản, tuy nhiên hầu hết các văn bản không mang chứa đựng quy phạm, thay vào đó là các chỉ đạo, hướng dẫn một số vấn đề liên quan đến tình hình đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, do đó, UBND, Chủ tịch UBND và Sở KH&ĐT TP.HCM không có văn bản hướng dẫn hay đôn đốc, nhắc nhở nào để thực hiện 04 văn bản nêu trên.