7. Kết cấu của luận văn
2.3.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập
Theo chúng tôi, những hạn chế, bất cập nêu trên còn tồn tại hoặc có điều kiện nảy sinh là vì những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, nguyên nhân lớn nhất, theo chúng tôi có lẽ xuất phát từ tinh thần trách nhiệm thấp của đội ngũ cán bộ lãnh đạo và công chức tham mưu trong lĩnh vực đầu tư công của UBND TP.HCM. Xem xét 07 nội dung QLNN về đầu tư công cho thấy, tuy hành lang pháp lý cho một số nội dung còn thiếu và chưa đầy đủ, nhưng điều đó không đủ để biện hộ cho những gì đang diễn ra trong công tác QLNN về đầu tư công của UBND TP.HCM. Thái độ và tinh thần làm việc không tận tâm và thiếu thiện chí, cộng với chế tài xử phạt cho hành vi này không rõ ràng đã dẫn đến sự buông lỏng nhiều nội dung trong công tác QLNN về đầu tư công. Nguyên nhân sâu xa dẫn đến tình trạng trên, có thể bắt nguồn từ một số lý do sau:
Một là, cơ chếlàm việc hiện nay trong bộ máy nhà nước không hợp lý, làm triệt tiêu động lực sáng tạo, đổi mới và dám nghĩ, dám làm của đội ngũ công chức, khiến họ không có động lực hoặc thái độ tận tâm cho công việc, đặc biệt đối với những công việc đòi hỏi tính chủ động cao như các vấn đề có liên quan đến hoạt động đầu tư công. Theo đó, giả sử có một người được giao 05 công việc, cả 04 công việc đều thực tốt, nhưng nếu chẳng may công việc thứ năm không thành công thì họ thường phải gánh chịu hậu quả bất lợi, trong khi hiện nay cơ chế xem xét, cất nhắc, bổ nhiệm thường ưu tiên chọn người không có khiếm khuyết trước. Xuất phát từ bản tính tư lợi hợp lý của mình, công chức sẽ lựa chọn cách không làm gì cả hoặc làm rất hạn chế hoặc chỉ làm theo đúng “quy trình”, bởi nếu làm nhiều, hoặc làm sáng tạo thì khó tránh khỏi sai sót và khuyết điểm. Có lẽ đây là rào cản lớn nhất làm triệt tiêu động lực làm việc hiệu quả của công chức. Từ đây tâm lý “mặc kệ” nảy sinh trong hệ thống công chức. Đây không chỉ là vấn đề của riêng TP.HCM, mà còn là vấn đề chung của cả nước trong việc nâng cao hiệu quả của khu vực
công trong việc giải quyết một cách tận tâm, thiện chí và có hiệu quả các vấn đề kinh tế - xã hội của địa phương và cả nước.
Hai là, lương thấp đang là một trong những nguyên nhân quan trọng làm triệt tiêu động lực làm việc của đội ngũ công chức. Vấn đề lương, xét dưới góc độ tác động trực tiếp có lẽ không liên quan đến vấn đề đầu tư công. Tuy nhiên, yếu tố lương lại có tác động gián tiếp đến gần như tất cả các vấn đề trong công tác QLNN mà đầu tư công không phải là ngoại lệ. Có lẽ điều này lại càng thể hiện rõ ràng hơn đối với TP.HCM. TP.HCM là đô thị phát triển nhất và cũng là địa phương đông dân nhất ở Việt Nam, do đó, cũng là nơi có mức sống cao và giá cả thuộc loại cao nhất Việt Nam. Thế nhưng lương công chức ở đây không có gì khác đối với lương công chức ở các địa phương khác, thậm chí là thấp hơn so với các tỉnh vùng núi, biên giới, hải đảo. Lương thấp không đủ để nuôi sống bản thân và càng khó nói đến việc nuôi sống người phụ thuộc đã khiến công chức, hoặc làm thêm các công việc khác nhằm tăng thu nhập, hoặc tìm cách nhũng nhiều, gây khó khăn cho người dân, doanh nghiệp nhằm đòi tiền “bôi trơn” cho các thủ tục hành chính, hoặc họ cũng có thể tìm cách chiếm đoạt tài sản công trong bối cảnh cơ chế phát hiện hành vi tham nhũng còn rất yếu. Rõ ràng, tất cả những điều này đều không có lợi cho động lực làm việc của công chức, thay vào đó nó đang triệt tiêu động lực làm việc của họ và khiến những người có năng lực ra đi khỏi bộ máy nhà nước.
Ba là, quan sát một cách khách quan có thể thấy các công chức cấp cao, cấp trung, hay thậm chí cả lãnh đạo UBND TP.HCM cũng đang dành phần lớn thời gian trong qũy thời gian làm việc của mình để giải quyết các vấn đề sự vụ nên không còn đủ thời gian cần thiết cho việc định hình chiến lược xây dựng hệ thống đầu tư công trên địa bàn TP.HCM. Có vẻ như cả bộ máy chính quyền đang phải tập trung phần lớn nguồn lực để giải quyết các vấn đề sự vụ hàng ngày, nên luôn có cảm giác bộ máy đang bị quá tải, nhưng trên thực tế hiệu quả công việc không đáng kể. Điều này thấy rõ trong công tác thanh tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công. Chẳng hạn, Thanh tra Sở KH&ĐT có rất nhiều nhiệm vụ phải giải quyết, trong đó có thanh tra việc chấp hành pháp luật về đầu tư công trên địa bàn TP.HCM, thế nhưng đội ngũ nhân sự qua các năm (2013 - 2016) chỉ có khoảng 10 người, đáng quan ngại hơn, số lượng thanh tra viên (không có thanh tra
viên chính và thanh tra viên cao cấp) chỉ có 02 người, đến năm 2016 mới tăng lên được 03 người. Dường như có một nghịch lý lớn đang xảy ra trong bộ máy nhà nước Việt Nam. Theo đó, Bộ Nội vụ cho rằng số lượng công chức hiện nay là quá lớn, tức là dư thừa, và Bộ này đang triển khai kế hoạch tinh giảm 100.000 biên chế công chức trong thời gian tới, thế nhưng hầu hết các địa phương (có TP.HCM) đều cho rằng mình đang thiếu biên chế để thực hiện nhiệm vụ.
Bốn là, đang có sự bất cập nghiêm trọng trong cách thức thiết kế, tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước của chính quyền TP.HCM, vấn đề này làm triệt tiêu động lực sáng tạo và sự năng động, linh hoạt của chính quyền TP.HCM nói chung, UBND TP.HCM nói riêng trong công tác QLNN. Cụ thể, TP.HCM như đã nói là thành phố lớn nhất cả nước, là địa bàn đô thị điển hình đang phải chịu nhiều sức ép của quá trình đô thị hóa. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội... khác với hầu hết các địa bàn khác trong cả nước. Thế nhưng mô hình tổ chức chính quyền TP.HCM không khác gì với các địa phương khác, ngay cả những địa phương đang thuần túy là nông thôn. Chính quyền vẫn được tổ chức thành 03 cấp, tại mỗi cấp vẫn có Hội đồng nhân dân và UBND, có cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn và cách thức vận hành không khác so với các địa phương khác. TP.HCM đang phải “khoác chung một tấm áo” giống các địa phương khác, dù đó là Cà Mau hay Cao Bằng, Lạng Sơn... Rõ ràng đây là điều không thể chấp nhận được, TP.HCM là một siêu đô thị, phải được tổ chức và quản lý theo mô hình đặc thù của môi trường đô thị, giữa đô thị và nông thôn có rất nhiều điểm khác biệt nhau một cách căn bản (tức là khác nhau về đối tượng quản lý), do đó, chúng ta không thể áp đặt mô hình quản lý nông thôn cho công tác quản lý đô thị. Hầu như không có thành phố lớn nào trên thế giới có mô hình chính quyền giống với TP.HCM. Không chỉ dừng lại ở vấn đề mô hình, điều quan trọng hơn là vấn đề phân cấp thẩm quyền (hoặc phần quyền) cho chính quyền TP.HCM. Nhận thức được sự bất cập này, chính quyền TP.HCM đã nhiều lần trình đề án chính quyền đô thị lên cho các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương, vậy nhưng không rõ vì lý do gì, đề án này vẫn chưa được chấp nhận, ngay cả việc không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường trên địa bàn TP.HCM trong thời gian qua cũng bị chấm dứt từ năm 2016, trong khi thực tế đã chứng minh việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở 02 cấp này trên địa
bàn TP.HCM là đúng đắn. Với tình trạng này TP.HCM sẽ ngày càng tụt hậu xa hơn so với các thành phố khác trong khu vực Đông Nam Á.
Thứ hai, nhiều hạn chế, bất cập tồn tại trong lĩnh vực QLNN về đầu tư công và hiệu
quả đầu tư công trên địa bàn TP.HCM thấp còn vì hai vấn đề sau đây: (i) Các số liệu thống kê về TP.HCM quá sơ sài và độ tin cậy thấp; (ii) Các quy hoạch về TP.HCM không thể hiện được vai trò của mình. Thoạt nhìn hai vấn đề này tưởng chừng không liên quan đến vấn đề đầu tư công, nhưng nếu suy nghĩ kỹ thì chúng có mối liên hệ chặt chẽ với nhau. Cụ thể:
Một là, sốliệu thống kê của TP.HCM rất sơ sài và thiếu độtin cậy đã khiến choviệc ra các quyết định trong lĩnh vực đầu tư công trở nên khó khăn, trong đó đáng chú ý nhất là khả năng ra quyết định sai lầm khi thông tin để ra quyết định chủ yếu dựa trên các số liệu thống kê về tình hình kinh tế - xã hội của thành phố. Khi thực hiện luận văn này, chúng tôi đã không thể tìm thấy được những số liệu rất cơ bản như tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng sản phẩm, dân số, trình độ lao động... Ngay cả khi những số liệu này còn khó tìm thấy hoặc không tìm thấy thì việc rất khó, hoặc không thể tìm được các số liệu liên quan đến đầu tư công trên địa bàn TP.HCM là điều dễ hiểu. Lý luận và thực tiễn đều đã chứng minh rằng, thông tin là yếu tố đầu vào quan trọng bậc nhất để người quản lý ra quyết định quản lý hợp lý và hợp pháp. Thế nhưng, trong bối cảnh số liệu thống kê hết sức sơ sài, và độ tin cậy của chúng không cao, thì chất lượng QLNN về đầu tư công thấp, tồn tại nhiều hạn chế, bất cập là điều tất yếu sẽ xảy ra.
Hai là, hiện nay quy hoạch đô thịcủa TP.HCM đang gặp phải sáu vấn đềlớn sau: (i) Tăng trưởng dân số của thành phố không được đánh giá đúng mức, khiến cho quy hoạch nhanh chóng trở nên lỗi thời; (ii) Quy hoạch thường đưa ra những kêu gọi đầu tư phi thực tế (điều này thể hiện rất rõ trong Quyết định số 2631/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội TP.HCM đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025 mà chúng tôi đã có đề cập trong mục 2.2.2 của luận văn); (iii) Quy hoạch thường không khả thi vì không đánh giá hết phương án sử dụng đất, hoặc chính sách giao thông; (iv) Tồn tại nhiều quy hoạch khác nhau, nhưng đáng tiếc chúng lại thường mâu thuẫn với nhau, không rõ quy hoạch nào có giá trị hơn; (v) Ảnh hưởng của
sự phát triển hạ tầng trong khu vực tư nhân đã làm cho quy hoạch thường xuyên thay đổi và trở nên manh mún; (vi) Thiếu vắng sự tham gia của người dân trong quá trình xây dựng quy hoạch khiến cho chúng khó thực thi trên thực tế (điều này thấy rõ qua hoạt động khiếu nại, tố cáo của người dân trong các dự án đầu tư công). Chính khâu quy hoạch được thực hiện kém đã kéo theo hiệu quả đầu tư công không thể cao, các dự án đầu tư công cũng bị xé lẻ, trở nên manh mún, không tạo nên tính hệ thống để phát huy hiệu quả chung. Bằng chứng rõ nét nhất là trong bối cảnh ngân sách chi cho đầu tư phát triển rất eo hẹp, nhưng có quá nhiều dự án được phê duyệt và triển khai khiến cho vốn đầu tư trung bình trên một dự án đầu tư công không đáng kể. Hoặc khâu quy hoạch kém cũng chính là nguyên nhân dẫn đến việc TP.HCM tập trung đầu tư cho hạ tầng giao thông, nhưng hầu như tình trạng kẹt xe chỉ gia tăng mà không có dấu hiệu thuyên giảm. Điều này cho thấy giữa hoạt động đầu tư công và các lĩnh vực QLNN khác có mối quan hệ chặt chẽ và mang tính tương hỗ với nhau.
Thứ ba, hạn chế, bất cập trong công tác QLNN về đầu tư công trên địa bàn
TP.HCM cũng bắt nguồn từ chính hệ thống pháp luật về đầu tư công. Đầu tư công (chưa tính đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước) là một hoạt động rất quan trọng, thế nhưng mãi tới năm 2014 Quốc hội Việt Nam mới ban hành Luật Đầu tư công, sau đó Chính phủ ban hành một loạt các Nghị định để thi hình Luật này, nhưng đáng tiếc những văn bản này được ban hành trong thời gian quá ngắn, không được chuẩn bị và rà soát kỹ lưỡng, không lấy ý kiến của các địa phươngđã khiến cho các quy định về đầu tư công có tính khả thi thấp, khó khăn trong việc thực hiện, làm gia tăng nguy cơ tham nhũng trong lĩnh vực đầu tư công, một số quy định tuy vừa mới được ban hành nhưng đã trở nên lỗi thời.
Chúng tôi sẽ chứng minh cho nhận định trên bằng một số ví dụ sau đây:
Một là, Luật Đầu tư công2014 và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP quy định tương đối chi tiết về kế hoạch đầu tư công trung hạn. Tuy nhiên, đây là một vấn đề rất mới mẻ, nhưng nhiều quy định về vấn đề này rất mơ hồ và không phù hợp với thực tế. Theo Báo cáo kinh tế năm 2015 của Viện nghiên cứu và quản lý kinh tế Trung ương (CIEM)[35] thì việc xác định tổng vốn đầu tư trung hạn của các địa phương gặp khá nhiều lúng túng, vướng mắc, trước tiên là liên quan đến việc tính toán, ước lượng các nguồn vốn đầu tư
công trong trung hạn. Tại các địa phương sức ì của cơ chế xin-cho và tâm lý trông chờ, ỷ lại vào ngân sách cấp trên vẫn còn thể hiện rõ, cho nên các địa phương đang rất lúng túng giữa một bên là nhu cầu vốn rất lớn và một bên là khả năng cân đối trong thực tế. Trong khi đó, việc ước lượng một nguồn vốn không nằm trong chủ động ngân sách bất định và mơ hồ, không khác việc “đếm cua trong lỗ”. Đó là chưa kể nhiều địa phương đang gặp phải nhiều khó khăn do nợ đọng xây dựng cơ bản còn lớn; số lượng dự án chuyển tiếp nhiều, trong đó việc phân loại các dự án đủ hay không đủ điều kiện được đầu tư trung hạn đều khiến các địa phương khó khăn. Hệ quả là hầu hết các địa phương, trong đó có TP.HCM vẫn chưa thể ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn cho giai đoạn 2016 - 2020, khi giai đoạn này đã gần trôi qua ½ thời gian.
Hai là, tuy mới được thực hiện trong một thời gian ngắn, nhưng quá trình thực hiện Luật Đầu tư công đã bộc lộ nhiều vướng mắc, nhiều hệ lụy, thủ tục hành chính rườm rà, thậm chí một số ý kiến còn cho rằng những bất cập này đã tự đẩy lùi đất nước vào những năm 80 và tạo thêm khả năng cho việc tham nhũng[36]. Đáng kể nhất là việc hiện nay các dự án nhóm A đều thuộc thẩm quyền thẩm định của Bộ KH&ĐT, do đó đã gây khó khăn cho nhiều địa phương, đặc biệt là các địa phương ở xa thủ đô Hà Nội. Hoặc phần lớn các dự án hiện nay chỉ được quyết định đầu tư khi chủ trương đầu tư đã được phê duyệt, việc phê duyệt chủ trương đầu tư chủ yếu thuộc về Hội đồng nhân dân, do đó, tại các tỉnh rất nhiều dự án phải chờ đợi sự phê duyệt của Hội đồng nhân dân, trong khi cơ quan này hoạt động không thường xuyên đã khiến cho việc này mất rất nhiều thời gian, trong khi việc phê duyệt chủ trương đầu tư hiện chỉ mang tính hình thức. Bởi ngay khái niệm chủ trương đầu tư công không được Luật Đầu tư công xác định rõ nội hàm, chúng chỉ được xác định là báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, hoặc báo cáo tiền khả thi. Vì chúng là báo cáo sơ bộ nên chúng thông tin trong đó thường không đầy đủ và có thể cũng không chính xác. Do đó, việc phê duyệt chủ trương đầu tư không mang nhiều ý nghĩa, thậm chí chúng còn gây khó khăn cho cơ quan phê duyệt chủ trương đầu tư nếu sau này phát hiện ra lý do để phản đối dự án.