quyền địa phương tỉnh Hòa Bình
Từ thực tế việc thực hiện pháp luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Hòa Bình trong thời gian qua cho thấy, một số đơn vị thực hiện chức năng tham mưu xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chưa quan tâm và chú trọng đối với công tác này.
Trách nhiệm phối hợp triển khai thực hiện của một số cơ quan, đơn vị có liên quan chưa thống nhất, chặt chẽ. Chất lượng soạn thảo, tham mưu của một số đơn vị, cán bộ, công chức, viên chức còn hạn chế.
Việc lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được các cơ quan thực hiện theo đúng quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 127 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Việc xem xét, kiểm tra việc đề nghị ban hành quyết định được Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh và Sở Tư pháp thực hiện theo đúng quy định trước khi báo cáo Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định; Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua.
Về việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết
Theo quy định tại Điều 28 Nghị định 34/2016/NĐ-CP thì việc lập danh mục nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định chi tiết Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước. Các địa phương sẽ lập trên cơ sở thông báo của Bộ Tư pháp (điểm c khoản 2 Điều 28
Nghị định 34/2014/NĐ-CP). Tuy nhiên, đến nay Bộ Tư pháp chưa có hướng
dẫncụ thể về vấn đề này. Ngoài ra, nếu chỉ thực hiện theo quy định thì văn bản quy định chi tiết Nghị định, Thông tư không được lập trong danh mục, mà
50
thực tếviệc giao địa phương quy định chi tiết chủ yếu trong Nghị định, Thông tư. Như vậy, khó khăn trong việc theo dõi, hướng dẫn, quản lý, đôn đốc, nhắc nhở các sở ngành tham mưu cho Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện nhiệm vụ quy định chi tiết điều khoản, điểm trong văn bản cấp trên. Mặt khác, chưa có một quy định cụ thể về trình tự, thủ tục lập danh mục và trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan trong việc lập danh mục quy định chi tiết.
Về quy định thủ tục hành chính trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành
Tại khoản 4 Điều 14 của Luật năm 2015 nghiêm cấm việc "Quy định
thủtục hành chính trong….. nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết địnhcủa Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật."
Tuy nhiên, tại Điều 27 Luật năm 2015 quy định Hội đồng nhân dân tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản trong trường hợp: “quy định biện pháp có
tínhchất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”;tại Điều 28 Luật năm 2015 quy định Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm
quyền “quyđịnh biện pháp để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa
phương” và đểthực hiện được các biện pháp, chính sách này trong thực tiễn
thì cơ bản phải có quy định về thủ tục hành chính nhưng nếu quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật của địa phương thì lại dẫn đến vi phạm khoản 4 Điều 14 Luật 2015.
Điều này gây rất nhiều khó khăn cho địa phương trong việc xây dựng, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời đã triệt tiêu tính chủ động, sáng tạo của địa phương trong trường hợp cải tiến thủ tục hành chính theo
51
hướng tích cực, phù hợp với điều kiện đặc thù của địa phương, chẳng hạn như rút ngắn thời hạn giải quyết vụ việc, giảm các công đoạn thủ tục giải quyết so với các quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương.
- Về thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng Nghị quyết của Hội đồngnhân dân cấp tỉnh
Tại Điều 27 Luật năm 2015 đã quy định cụ thể về 04 trường hợp Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành Nghị quyết đều phải lập đề nghị xây dựng (Điều 111 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Tuy nhiên, tại khoản 4 Điều 4 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP chỉ quy định việc lập đề nghị xây dựng chỉ phải thực hiện đối với các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quy
định tại khoản2, 3 và 4 Điều 27 của Luật. Như vậy, căn cứ khoản 4 Điều 4
Nghị định số34/2016/NĐ-CP thì đối với Nghị quyết để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định tại khoản 1 Điều 27 Luật năm 2015 không phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Việc quy định không thống nhất giữa Điều 111 của Luật và khoản 4 Điều 4 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP khiến các cơ quan tham mưu soạn thảo và các cấp có thẩm quyền tại địa phương gặp khó khăn trong việc xác định về quy trình xây dựng, soạn thảo và ban hành văn bản. Thực tế hiện nay, việc lập đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy định tại khoản 1 Điều 27 tại địa phương là chưa thực hiện được vì trước kỳ họp của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã dự kiến nội dung trình sang Hội đồng nhân dân (các nội dung
này đều do cơquan chuyên môn của Ủy ban nhân dân tham mưu), trên cơ sở
đó Ủy ban nhândân phân công cơ quan chuyên môn soạn thảo xây dựng dự thảo nghị quyết.
Một trong những khó khăn, vướng mắc trong quy trình đề nghị xây dựng chính sách đó là việc đề nghị xây dựng chính sách đối với các chính sách
52
đặc thù tại địa phương (khoản 2, 3, 4 Điều 27 của Luật) là quy trình mới, mang tính kỹ thuật cao theo quy định của Luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Tuy nhiên, các nội dung về báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong Nghị định số 34/2016/NĐ-CP mới chỉ mang tính nguyên tắc, quy định chung, chưa cụ thể nên rất khó thực hiện như: Phương pháp đánh giá tác động chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; so sánh các chi phí về lợi ích... dẫn đến các cơ quan chuyên môn khó khăn khi triển khai thực hiện dẫn đến chậm tiến độ trong việc tham mưu cho Hội đồng nhân dân quyết định các chính sách đặc thù của địa phương. Vừa qua, Sở lao động, Thương binh và Xã hội tỉnh Hòa Bình tham mưu cho Ủy ban nhân dân xây dựng 02 chính sách mang tính đặc thù tại địa phương (khoản 4 Điều 27 Luật2015) để trình Hội đồng nhân dân thông qua, đó là chính sách cho những ngườilàm công tác quản trang; chính sách đối với người làm công tác cộng tác viên giảm nghèo…. trong quá trình đánh giá tác động của chính sách còn gặp khó khăn vì chưa có văn bản nào hướng dẫn việc đánh giá cụ thể như thế nào.
Mặt khác theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 thì đối với Nghị quyết quy định tại khoản 2, 3, 4 Điều 27 thì cơ quan soạn thảo phải thực hiện quy trình chính sách: Thực hiện từ Điều 112 đến Điều 117 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 trước khi thực thực hiện quy trình soạn thảo. Quy trình chính sách bao gồm các bước như sau:
(1) Xây dựng nội dung chính sách; (2) Đánh giá tác động của chính sách;
(3) Xây dựng dự thảo Hồ sơ lập đề nghị xây dựng Nghị quyết; (4) Lấy ý kiến về đề nghị xây dựng Nghị quyết;
(5) Thẩm định đề nghị xây dựng Nghị quyết;
53
(6) Trình Ủy ban nhân dân tỉnh xem xét thông qua đề nghị xây dựng Nghịquyết;
(7) Trình Thường trực Hội đồng nhân dân xem xét đề nghị xây dựng Nghị quyết, phân công soạn thảo và xác định thời hạn trình Hội đồng nhân dân.
Sau khi thực hiện xong các bước nêu trên, nếu đề nghị xây dựng Nghị quyết được Thường trực Hội đồng nhân dân chấp thuận thì thực hiện tiếp theo quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật từ Điều 118 đến Điều 126 của Luật.
Tuy nhiên, trên thực tế việc đánh giá tác động chính sách được các cơ quan soạn thảo thực hiện lồng ghép trong quá trình xây dựng văn bản nhưngchưa đúng quy trình, thủ tục vì những nguyên nhân sau:
Thứ nhất, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành những
chínhsách đặc thù của tỉnh thường có nội dung ngắn và thực hiện theo chỉ đạo của Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nên việc lập đề nghị xây dựng Nghị quyết thực hiện theo ý kiến chỉ đạo và thường bỏ qua bước lập Đề nghị xây dựng Nghị quyết trong quy trình chính sách (gửi Sở Tư pháp thẩm định Đề nghị thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định), thông qua thành viên Ủy ban nhân dân tỉnh và trình Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh xem xét Đề nghị).
Thứ hai, theo quy định của Luật thì cần phải xây dựng nội dung
chínhsách sau đó đưa chính sách đó đánh giá tác động, lấy ý kiến góp ý, thẩm định, thông qua thành viên Ủy ban nhân dân tỉnh rồi mới trình Thường trực Hội đồngnhân dân chấp thuận. Nếu chính sách đó được chấp thuận thì cơ quan soạn thảo mới tiến hành xây dựng dự thảo Nghị quyết và thực hiện các quy trình tiếp theo. Tuy nhiên, trên thực tế do nội dung chính sách của địa phương thường ngắn gọn nên cơ quan soạn thảo tiến hành xây dựng luôn dự thảo Nghị
54
quyết, đánh giá tác động chính sách, tổ chức lấy ý kiến góp ý, thẩm định… và bỏ qua giai đoạn xây dựng chính sách như quy định của Luật.
Qua thực tế theo dõi việc ban hành và triển khai thực hiện các chính sách pháp luật tại địa phương, vấn đề quan trọng trọng nội dung này là cần phải điều chỉnh quy định đánh giá tác động chính sách ở địa phương theo hướng lồng gép đánh tác động chính sách vào quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật nhằm đơn giản hóa thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tiết kiệm thời gian, công sức cho các cơ quan tham mưu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, không tách riêng thành 02 quy trình như quy định của Luật hiện hành.
Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 3 Điều 111 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì đối với những đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có nội dung quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 1 Điều 27) thì không phải thực hiện quy trình chính sách theo quy định từ Điều 112 đến Điều 116. Tuy nhiên, tại điểm c khoản 2 Điều 128 Luật ban hành văn bản quy định về soạn thảo quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh quy định "đánh giá tác động văn bản trong tất cả các trường hợp kể cả trường hợp dự thảo Quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên". Như vậy, quy trình đánh giá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh và quy trình đánh giátác động chính sách trong soạn thảo quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh không thống nhất với nhau.
Về ban hành văn bản bãi bỏ: Theo khoản 1 Điều 12 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định văn bản quy phạm pháp luật chỉ được sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng văn bản quy phạm pháp luật của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó hoặc bị đình chỉ việc thi
55
hành hoặc bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền. Như vậy, theo quy định mới của Luật năm 2015 thì văn bản bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật (trong đó có văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh) là văn bản quy phạm pháp luật.
Thực tiễn triển khai áp dụng quy định này gặp một số khó khăn như sau:
Một là, phần lớn văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,
Ủyban nhân dân tỉnh ban hành để quy định chi tiết điều, khoản điểm được cơ quan Trung ương giao về cho địa phương ban hành, khi các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Trung ương làm căn cứ pháp lý ban hành nghị quyết, quyết định của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh không còn phù hợp (bị sửa đổi, bổ sung, thay thế) thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành cũng không còn phù hợp.
Trong trường hợp nếu văn bản không còn đối tượng điều chỉnh hoặc một phần đối tượng điều chỉnh không còn, hoặc một phần hoặc toàn bộ nội dung không còn phù hợp với căn cứ pháp lý hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội mà không cần thiết phải ban hành văn bản mới thay thế thì ban hành văn bản bãi bỏ (bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản). Như vậy, có thể thấy nội dung của văn bản bãi bỏ rất đơn giản, chỉ cần ràsoát các quy định hiện hành của Trung ương thì có thể xác định văn bản đó có cần thiết bãi bỏ hay không bãi bỏ.
Hai là, nếu văn bản bãi bỏ là hình thức văn bản quy phạm pháp luật
thìphải ban hành theo trình tự thủ tục của một văn bản quy phạm pháp luật như: Đề nghị xây dựng văn bản, soạn thảo, đăng tải, lấy ý kiến, thẩm định, trình Ủy ban nhân dân tỉnh thông qua. Trong khi nội dung văn bản bãi bỏ phần lớn chỉ có 2 điều: Một điều quy định về bãi bỏ văn bản nào đó, một điều quy định về tổ chức thực hiện. Đồng thời, kinh phí xây dựng cho một văn bản quy
56
phạm pháp luật theo Thông tư liên tịch số 338/2016/TTLT-BTC-BTP ngày 08 tháng 12 năm 2016 quy định về lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm cho công tác xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật thì mức chi cho một văn bản bãi bỏ là 10 triệu đồng gây tốn kém ngân sách nhà nước.
Về thực hiện nội dung cấm quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (khoản 4 Điều 14 Luật):
Khoản 4 Điều 14 Luật quy định những hành vi bị nghiêm cấm ”... Quy định thủ tục hành chính trong thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địaphương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã, trừ trường hợp được giao trong luật.”
Như vậy, theo quy định tại khoản 4 Điều 14 thì nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không được quy định thủ tục hành chính trừ trường hợp được giao trong luật.
Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 4 Điều 27 Luật thì Hội đồng nhân dân tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội
57
của địa phương và Ủy ban nhân dân tỉnh có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Do đó, trong thực tiễn áp dụng quy định này có một số vướng mắc như sau:
Một số văn bản dưới luật giao hoặc qua thực tế tại địa phương phát sinh một số nội dung cần quy định thủ tục hành chính để triển khai thực hiện các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của địa phương (như ban hành chính sách hỗ trợ doanh nghiệp khởi nghiệp, hỗ trợ xúc tiến thương mại, ban hành thủ tục xét, cho phép sử dụng thẻ đi lại của doanh nhân APEC …). Trong trường hợp này nếu địa phương không quy định thủ tục để tổ chức, cá nhân nhận được mức hỗ trợ sẽ dẫn đến việc tùy tiện trong thực hiện, không đảm bảo tính công khai, minh bạch; đồng thời có một số cơ quan tự quy định về mẫu đơn, tờ khai và trình tự thủ tục để hướng dẫn tổ chức, cá nhân thực hiện gây khó khăn, phiền hà cho các tổ chức, cá nhân. Còn nếu quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh, Ủy ban nhân dân tỉnh thì lại tráivới khoản 4 Điều 14 Luật (chỉ cho phép quy định trong trường hợp được luật giao).
- Về thẩm định dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh:
Thẩm định dự thảo Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: Theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương, thông thường Hội đồng nhân dân tỉnh chỉ quyết định và thông qua các Nghị quyết tại kỳ họp thường lệ và kỳ họp chuyên đề trong năm. Hơn nữa, thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế (khoảng 2, 3 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp Hội đồng nhân dân, dự thảo Nghị quyết được gửi Sở Tư pháp thẩm định cùng một thời gian (thường là sát kỳ họp) và phải tiến hành đồng thời với các nhiệm vụ khác cũng phải đảm bảo thời gian theo quy định, trong khi biên chế của phòng nghiệp vụ thuộc Sở Tư pháp không nhiều (hiện nay là 04 biên chế). Do áp lực về tiến độ nên dễ dẫn đến việc thẩm định khó đảm bảo chất lượng.
58
- Vấn đề văn bản quy định hiệu lực trở về trước (hiệu lực hồi tố): Theo quy định tại Khoản 3 Điều 152 của Luật năm 2015 thì văn bản