Theo quy định Hiến pháp Việt Nam năm 2013: Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định.
Như vậy, với khái niệm mới “cấp chính quyền địa phương” đã phân biệt rõ giữa cách phân chia đơn vị hành chính để quản lý với mô hình tổ chức chính quyền ở từng đơn vị hành chính. Ở tất cả các đơn vị hành chính phải có chính quyền địa phương nhưng không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là một
HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Theo đó, quy định có tính mở về mô hình tổ chức chính quyền địa phương (Điều 111 Hiến pháp năm 2013) tạo cơ hội đón nhận tư tưởng trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 về cơ cấu tổ chức của HĐND xã gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở xã bầu ra. Việc xác định tổng số đại biểu HĐND xã được thực hiện theo nguyên tắc các xã miền núi, vùng cao và hải đảo có từ một nghìn dân trở xuống được bầu mười lăm đại biểu; xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên một nghìn dân đến hai nghìn dân được bầu hai mươi đại biểu; xã miền núi, vùng cao và hải đảo có trên hai nghìn dân đến ba nghìn dân được bầu hai mươi lăm đại biểu; có trên ba nghìn dân thì cứ thêm một nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu; xã không thuộc các quy định trên có từ bốn nghìn dân trở xuống được bầu hai mươi lăm đại biểu; có trên bốn nghìn dân thì cứ thêm hai nghìn dân được bầu thêm một đại biểu, nhưng tổng số không quá ba mươi lăm đại biểu.
Thường trực HĐND xã gồm Chủ tịch HĐND, một Phó Chủ tịch HĐND. Phó Chủ tịch HĐND xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. HĐND xã thành lập Ban pháp chế, Ban kinh tế - xã hội. Ban của HĐND xã gồm có Trưởng ban, một Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên các Ban của HĐND xã do HĐND xã quyết định. Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên của các Ban của HĐND xã hoạt động kiêm nhiệm.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 quy định về cơ cấu tổ chức của UBND xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. Người đứng đầu ủy ban nhân dân cấp xã là Chủ tịch UBND do HĐND xã (phường, thị trấn) đó bầu ra bằng hình thức bỏ phiếu
kín. Thông thường, Chủ tịch UBND xã đồng thời là một Phó Bí thư Đảng ủy xã đó. Bộ máy giúp việc của UBND cấp xã gồm có các Công chức: Tư pháp- Hộ tịch; Địa chính - Xây dựng - Nông nghiệp (Đô thị đối với phường, thị trấn)- Môi trường; Tài chính - Kế toán; Văn phòng - Thống kê; Văn hóa - Xã hội; Chỉ huy trưởng Quân sự; Trưởng Công an.
Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương ở Việt Nam thể hiện trên hai điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND.
Thứ hai, giữa chính quyền địa phương cấp xã và các cấp chính quyền địa phương không có tính độc lập cao. Tuy trong quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước, mà nhất là trong Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương, trong đó có cấp xã. Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ. Đây là điểm rất đáng chú ý trong tổ chức chính quyền địa phương nước ta. Nó chứng tỏ rằng, chính quyền địa phương không có “quyền” trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được giao.
1.2. Hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã
1.2.1. Khái niệm hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã
Cho đến nay, nhiều vấn đề quan trọng đang đặt ra trong phương thức quản lý của chính quyền xã, như: thể chế quản lý một cách dân chủ và hiệu lực, hiệu quả phù hợp với đặc điểm vùng miền, tộc người và phát huy đúng mức truyền thống tự quản của thôn, bản, làng; nội dung, cấu trúc, chức năng quản lý của chính quyền xã đối với phát triển xã hội; năng lực, kỹ năng thực hành, các phương thức, điều kiện, thủ tục, quy trình quản lý một cách dân chủ và hiệu quả; mối quan hệ giữa cơ chế quản lý với ý thức dân chủ, văn hóa pháp luật, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình,... của chính quyền
xã. Một số nội dung về công tác quản lý trong hoạt động của chính quyền xã, tuy đã được thể chế hóa và thực hiện trên thực tế, nhưng do việc nhận thức chưa thống nhất, các thiết kế cụ thể của mô hình chính quyền xã chưa hoàn chỉnh và đồng bộ, nên sau khi thể chế hóa đã không vận hành được.
Trong phạm vi xã có các đơn vị dân cư nhỏ hơn là thôn, bản, khu dân cư… Hầu hết đơn vị thôn, bản, khu dân cư là những cộng đồng dân cư tồn tại lâu đời, gắn bó chặt chẽ với nhau về nhiều phương diện như kinh tế, văn hóa, xã hội, huyết thống, phong tục, tập quán, cách thức sản xuất - kinh doanh,... do vậy có tính tự quản trên nhiều phương diện của đời sống xã hội. Trong phạm vi mỗi xã, các mối quan hệ trong cộng đồng dân cư thường được điều chỉnh bằng nhiều quy định (pháp luật, hương ước, phong tục, tập quán,...) và thiết chế (tổ chức chính trị - xã hội, quỹ, hội, thôn, bản,...) khác nhau, có tính chính thức hoặc phi chính thức; trong đó có cả những quy định và thiết chế do chính những thành viên trong cộng đồng lập ra như quỹ, hội, ...
Chính quyền xã thể hiện tính chất đặc thù của hệ thống chính quyền ở cơ sở; đồng thời phản ánh tính chất tự quản cao của nó, nhất là trong bối cảnh xây dựng, hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa với sự tác động của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế hiện nay. Hoạt động của chính quyền cấp xã là cầu nối giữa Nhà nước, các tổ chức và cá nhân trong xã, đại diện cho Nhà nước và nhân danh Nhà nước để thực thi quyền lực nhà nước, trực tiếp triển khai, tổ chức thực hiện các đường lối, chủ trương, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước ở xã và điều tiết sự tự quản của các thôn, bản, làng trên địa bàn xã về phát triển nông thôn.
Hoạt động của chính quyền cấp xã mang tính đa ngành, liên ngành. Khi giải quyết công việc, UBND xã bắt buộc vừa phải tuân theo các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, vừa phải tuân theo quyết nghị của HĐND xã. Như vậy, nếu các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước ở cấp cao hơn do nhiều loại cơ quan khác nhau cùng thực hiện thì ở cấp xã chỉ do một cơ quan là UBND cấp xã, thực hiện theo cách tổng hợp đa ngành và liên ngành.
1.2.2. Mô hình hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã
Trên cơ sở quy định của Hiến pháp và kế thừa các nội dung hợp lý của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định về cơ cấu tổ chức, hoạt động của UBND, trong đó có bổ sung một số điểm mới nhằm quy định chi tiết hơn về số lượng, cơ cấu thành viên UBND, nguyên tắc hoạt động của UBND; phiên họp UBND; phạm vi, trách nhiệm công việc của các thành viên UBND; mối quan hệ phối hợp công tác của UBND; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND.
Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015: UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các Ủy viên. Thành viên UBND cấp xã gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. Ngày 25/01/2016, Chính phủ ban hành Nghị định số 08/2016/NĐ-CP quy định số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức, miễn nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND. Theo đó, số lượng Phó Chủ tịch UBND được xác định theo phân loại đơn vị hành chính. Đối với cấp xã: Loại I có không quá 02 Phó Chủ tịch UBND; Loại II và loại III có 01 Phó Chủ tịch UBND.
UBND là cơ quan hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND. Với tư cách là người đứng đầu UBND, Chủ tịch UBND có nhiệm vụ lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện các nhiệm vụ thi hành Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, của HĐND và UBND, lãnh đạo và chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước trên địa bàn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính ở địa phương.
1.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phƣơng cấp xã
1.3.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã
Tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở đang đặt ra nhiều vấn đề mới mẻ đòi hỏi phải có sự nghiên cứu, tìm hiểu về mặt lý luận cũng như tổng kết thực tiễn; phải được xem xét, giải quyết một cách toàn diện, trong chỉnh thể thống nhất của các cơ quan nhà nước và cả hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở. Chính quyền cấp xã liên quan trực tiếp đến việc quản lý, điều hành các hoạt động kinh tế - xã hội cũng như mọi mặt đời sống của nhân dân, nên tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động phải hướng vào phục vụ nhân dân, sát với nhân dân. Gắn bó mật thiết với nhân dân, dựa vào nhân dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân là một trong những nhân tố quyết định sức mạnh của chính quyền cơ sở. Chính quyền cấp xã phải quản lý nhà nước tổng thể về chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội theo thẩm quyền do pháp luật quy định. Nó có một vị trí quan trọng trong hệ thống chính quyền nhà nước, nối liền trực tiếp chính quyền với quần chúng nhân dân. Cho nên HĐND xã phải thực sự là đại biểu cho nhân dân ở cơ sở; UBND là cơ quan chấp hành của HĐND xã và là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở, xử lý kịp thời những yêu cầu hàng ngày của nhân dân. Chính quyền cấp xã thực hiện việc quản lý địa phương về các mặt chính trị, kinh tế - xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội, văn hoá, y tế, giáo dục, thi hành pháp luật,... theo quy định của pháp luật, ngoài việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã nói chung, còn phải thực hiện việc quản lý ngành nghề; đồng thời trong quản lý ngành nghề đòi hỏi phải áp dụng những tiến bộ khoa học kỹ thuật công nghệ cao để tăng năng suất, chất lượng sản phẩm, phát triển các ngành nghề mới, năng động tìm thị trường tiêu thụ sản phẩm, giải quyết việc làm, cải thiện đời sống của nhân dân địa phương.
Xuất phát từ quy định của luật và sự phân tích chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND cấp xã, có thể thấy tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã được xác định là hoạt động của một cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao quát toàn diện đời sống kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn. Tuy nhiên, đối chiếu với những quy định hiện hành thì tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã vẫn còn quy định ở mức độ quy định chung, chưa thể hiện rõ mức độ phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp xã và ở mỗi địa phương trong cả nước thì có sự không thống nhất. Bên cạnh đó, hoạt động của chính quyền cấp xã nhiều nhưng các nguồn lực đảm bảo để thực hiện vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu, kể cả về nguồn nhân lực và nguồn lực về tài chính, mặc dù trong những năm qua Nhà nước ta đã có những bước bổ sung, điều chỉnh về thể chế và cơ chế, chính sách đối với chính quyền cấp xã theo hướng hoàn thiện hơn, nhất là quy định về phân cấp, phân quyền và ủy quyền trong Hiến pháp 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
1.3.2. Nội dung tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã
1.3.2.1. Nội dung tổ chức và hoạt động của HĐND xã
HĐND cấp xã có nhiệm kỳ 5 năm, hoạt động thông qua kỳ họp HĐND, hoạt động của thường trực HĐND, các ban thuộc HĐND và thông qua hoạt động của các đại biểu HĐND
Kỳ họp HĐND diễn ra 2 kỳ/năm, được triệu tập bởi thường trực HĐND. Kỳ họp là hoạt động quan trọng và thường xuyên nhất của HĐND, là nơi thể hiện tập trung nhất quyền lực Nhân dân và là nơi thảo luận, quyết định những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền của HĐND. Kỳ họp làm việc tập thể và quyết định theo đa số (hơn 50%) trừ việc bãi nhiệm, miễn nhiệm đại biểu giữ chức trách do Hội đồng bầu ra là cần 2/3 số người tán thành.
Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã: Ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND xã; quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã; bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã, Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND xã; quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách xã. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND xã; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND xã bầu theo quy định của pháp luật; bãi nhiệm đại biểu HĐND xã và chấp nhận việc đại biểu HĐND xã xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu; bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND xã.
Theo quy đinh của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015: HĐND họp mỗi năm ít nhất hai kỳ; HĐND quyết định kế hoạch tổ chức các kỳ họp thường lệ vào kỳ họp thứ nhất của HĐND đối với năm bắt đầu nhiệm kỳ và vào kỳ họp cuối cùng của năm trước đó đối với các năm tiếp theo của