các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới, tập trung vào những nơi có nhiều vụ việc khiếu nại hành chính kéo dài, vượt cấp, đông người, phức tạp; chất lượng, hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo thấp; không chấp hành nghiêm túc sự chỉ đạo của cấp trên... để làm rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân, kiến nghị chấn chỉnh những tồn tại, yếu kém, xử lý công khai, nghiêm minh những cán bộ, công chức thiếu trách nhiệm, vi phạm pháp luật trong giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương, tăng cường hiệu quả trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Công tác thanh tra, kiểm tra trách nhiệm của Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc chấp hành và thực hiện các quy định pháp luật khiếu nại được quan tâm, kịp thời đổi mới phương thức thanh tra để tăng cường khả năng phát hiện, chấn chỉnh những hạn chế, thiếu sót góp phần nâng cao hiệu lực hiệu quả quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước
3.5. Hoàn thiện các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính chính
Thực tiễn của việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính ở Thành phố Hồ Chí Minh cho thấy pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính của nước ta thực sự chưa ngang tầm, còn bộc lộ nhiều hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, nhất là trong điều kiện đổi mới hiện nay và yêu cầu hội nhập kinh tế khu vực và thế giới. Những hạn chế như: việc thể chế hoá nhiều nghị quyết của Đảng còn chậm và lúng túng, lại thiếu kiểm tra đôn đốc; nhiều chủ trương đã được đưa ra nhưng thiếu chính sách và cơ chế pháp lý, gây khó khăn cho tổ chức thực hiện; hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính chưa đồng bộ và thiếu cụ thể; nội dung và hình thức của hệ thống văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính hiện hành chưa ngang tầm với đòi hỏi của thực tiễn về số lượng và đặc biệt là chất lượng; các văn bản ban hành còn thiếu toàn diện chưa đầy đủ, đồng bộ, thậm chí còn chồng chéo, mâu thuẫn, nhiều lĩnh vực bức xúc của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính như đất đai, thu hồi đất,
79
bồi thường vẫn chưa được điều chỉnh... đã làm hạn chế hiệu quả của vấn đề thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh.
Để bảo đảm thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính cần phải hoàn thiện các văn bản pháp quy về giải quyết khiếu nại hành chính. Hoàn thiện các văn bản pháp quy về giải quyết khiếu nại hành chính phải đáp ứng yêu cầu cho việc thể chế hoá nhất quán các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính; tăng cường hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng bảo đảm sự quản lý, điều tiết của Nhà nước, tiếp tục củng cố, duy trì, phát huy tính pháp chế xã hội chủ nghĩa, đồng thời tạo cơ sở pháp lý mạnh mẽ để thực hiện chủ trương chuẩn hoá, hiện đại hoá công tác giải quyết khiếu nại hành chính; bảo đảm đạt được các mục tiêu của ngành thanh tra, nâng cao khả năng đáp ứng của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính đối với yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội, góp phần thúc đẩy hội nhập kinh tế khu vực và thế giới.
Từ thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu nại của Thanh tra Thành phố Hồ Chí Minh thời gian vừa qua, Thanh tra Thành phố cần tham mưu Uỷ ban nhân dân Thành phố xây dựng và ban hành qui chế phối hợp hoạt động giữa cơ quan quản lý Nhà nước về giải quyết khiếu nại hành chính với các ban ngành liên quan, các đoàn thể nhân dân trong việc thực hiện pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính. Trên cơ sở qui định của Trung ương, Ủy ban nhân dân Thành phố cần ban hành các văn bản, chính sách trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính cho phù hợp với tình hình của địa phương. Hoàn thiện các văn bản pháp quy về giải quyết khiếu nại hành chính phải bảo đảm phản ảnh đúng thực tiễn cuộc sống, khắc phục những yếu kém, phát huy hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính.
Để từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính, cần đề nghị Quốc hội và các cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản có liên quan. Cụ thể như sau:
3.5.1. Về khiếu nại, thủ tục khiếu nại, ủy quyền khiếu nại, nhiều người
80
cùng khiếu nại về một nội dung
- Chủ thể khiếu nại
Mọi chủ thể trong xã hội chịu sự quản lý phải chấp hành các quyết định của cơ quan quản lý và ngược lại họ có quyền phản đối khi cho rằng quyết định đó là không đúng. Trong mối quan hệ đó, mọi chủ thể đều bình đẳng và có quyền thực hiện việc khiếu nại của mình theo trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định bất kể họ là ai. Trong giai đoạn phát triển nền kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế ngày nay, có một số lượng không nhỏ cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang đầu tư, kinh doanh, sinh sống, làm việc và học tập tại Việt Nam. Họ có nghĩa vụ chấp hành những quy định của pháp luật Việt Nam, và ngược lại, họ cũng có quyền được pháp luật bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình mà một trong số đó là quyền khiếu nại các quyết định hành chính, hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Do đó, đề nghị bổ sung đối tượng vào khái niệm “Khiếu nại” như sau: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức trong nước hoặc nước ngoài...”. Điều này cũng phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 30 Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân.”
- Đối tượng khiếu nại
Cơ sở pháp lý vững chắc nhất để xác định các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước là hợp pháp, là không xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và được người dân chấp nhận dễ nhất là thông qua con đường giải quyết khiếu nại, nhất là đối với các hình thức văn bản phát sinh ngay trong chính quá trình giải quyết khiếu nại, do cơ quan hành chính ban hành, tác động đến việc thực hiện “quyền khiếu nại” của người dân. Do đó, vận dụng, đối chiếu với quy định tại Điều 124 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, cần thiết bổ sung thêm những văn bản hành chính được khiếu nại và giải quyết khiếu nại như Thông báo không thụ lý, Văn bản trả lời đơn... đồng thời giải thích chi tiết hơn về “Quyết định hành chính”.
- Hình thức khiếu nại, trình tự khiếu nại
81
Đảm bảo sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật nói chung và góp phần nâng cao trách nhiệm của công dân khi lựa chọn hình thức khiếu nại hay khởi kiện cũng như giải quyết triệt để những bất cập trong hình thức khiếu nại hiện nay, đề nghị bổ sung thêm quy định “cam kết không khởi kiện tại Tòa án nhân dân đối với vụ việc đang khiếu nại” trong nội dung đơn khiếu nại (tương tự như quy định tại điểm g, khoản 1, Điều 118 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 “Cam đoan về việc không đồng thời khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại”) và đối chiếu các quy định về thủ tục khởi kiện tại Điều 117 Luật Tố tụng hành chínhh để bổ sung, điều chỉnh các quy định về hình thức khiếu nại phù hợp thực tiễn và khả thi. Ngoài ra, Luật Khiếu nại cần thiết phải xây dựng quy định về việc nhập hoặc tách vụ việc khiếu nại.
- Quy định rõ về hình thức ủy quyền là “Hợp đồng công chứng” hoặc có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi cư trú (tạo điều kiện thuận lợi cho người dân nghèo, ở vùng sâu, vùng xa) và xác định “Người khiếu nại chỉ được ủy quyền cho một người duy nhất trong một vụ việc khiếu nại. Người được ủy quyền không được ủy quyền tiếp. Nội dung trình bày, yêu cầu của người được ủy quyền khiếu nại là thể hiện ý chí của người khiếu nại; Trường hợp ý kiến của người khiếu nại và người được ủy quyền không thống nhất,ý kiến của người khiếu nại là căn cứ giải quyết”.
- Về rút đơn khiếu nại: Bổ sung thêm hình thức “ghi nhận tại Biên bản làm việc”
- Đối chiếu với quy định của Luật Tố tụng hành chính tại Điều 141- Tạm đình chỉ giải quyết vụ án và Điều 143 - Đình chỉ giải quyết vụ án cho thấy có cơ sở vận dụng và xây dựng các quy định về tạm đình chỉ và đình chỉ việc giải quyết khiếu nại để đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống quy phạm pháp luật nói chung và tính toàn diện của pháp luật khiếu nại hành chính nói riêng.
- Quy định chi tiết hướng xử lý đối với trường hợp nhiều người khiếu nại cùng một nội dung nhưng không thống nhất, đồng ý cử người khiếu nại và quy trình tiếp nhận, xử lý đối với các trường hợp “liên kết khiếu nại” hoặc “cùng tập trung đông người để thực hiện viêc khiếu nại”.
82
- Quy định cụ thể và đảm bảo sự đồng bộ về thời hiệu khiếu nại lần đầu và thời hiệu khiếu nại lần hai đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính và khiếu nại Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức.
Quy định cụ thể cơ chế phục vụ hiệu quả việc thực hiện quyền “biết, đọc, sao chép, sao chụp và xem các tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập” theo hướng mở “Giao Chính phủ quy định chi tiết cụ thể về cách thức thực hiện”.
3.5.2. Về thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính
- Phân định cụ thể thời hạn cho từng công đoạn thực hiện trong quá trình giải quyết khiếu nại theo hướng tăng gấp đôi thời gian so với quy định hiện nay và dự liệu những khoảng thời gian “chết” như thời gian chờ mời tiếp dân, chờ tổ chức đối thoại, chờ đo vẽ, chờ ý kiến kết luận của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan nội dung khiếu nại sẽ được loại trừ trong thời hạn giải quyết. Đồng thời, quy định rõ là “Ngày làm việc” cũng như thời điểm bắt đầu tính thời hạn giải quyết nên là thời điểm “có văn bản xác định đã nhận đủ hồ sơ, tài liệu liên quan đến việc khiếu nại”, trong đó xác định rõ trách nhiệm của cán bộ, công chức về yêu cầu những tài liệu, hồ sơ mà người khiếu nại phải cung cấp. Việc yêu cầu chỉ được thực hiện một lần trong quá trình giải quyết.
- Nâng cao trách nhiệm cá nhân trong giải quyết khiếu nại, phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính, đề nghị bổ sung quy định về chủ thể giải quyết khiếu nại là “Người đã ra quyết định hành chính” hoặc “Thủ trưởng cơ quan ban hành quyết định hành chính, cơ quan có hành vi hành chính”.
- Đảm bảo sự đồng bộ xuyên suốt trong quá trình giải quyết khiếu nại ở từng cấp, đề nghị tách riêng 01 quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong trường hợp “khiếu nại lần đầu đã hết hạn giải quyết mà chưa được giải quyết”. Theo đó:
+ Xác định đây là trình tự giải quyết khiếu nại lần hai
+ Người khiếu nại có đơn khiếu nại và gửi kèm Quyết định hành chính khiếu
83
nại, Thông báo thụ lý khiếu nại lần đầu và những hồ sơ, tài liệu có liên quan.
3.5.3. Về đối thoại
Tổ chức đối thoại là một bước cần thiết trong quá trình giải quyết khiếu nại và đã được quy định rất cụ thể trong Luật Khiếu nại năm 2011. Thông qua việc đối thoại, người giải quyết có thể hiểu rõ tính chất, nguyên nhân việc khiếu nại, yêu cầu, nguyện vọng của các bên, từ đó có hướng giải quyết chính xác, kịp thời. Đồng thời, thực hiện tốt việc đối thoại sẽ tránh được sự đơn giản, quan liêu trong quá trình giải quyết khiếu nại và có sự đánh giá khách quan hơn về nội dung khiếu nại; tạo tâm lý yên tâm, tin tưởng của người khiếu nại đối với người giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, với thực tiễn số lượng đơn thư hàng năm các cấp chính quyền thành phố Hồ Chí Minh phải tiếp nhận thụ lý quá lớn trong khi người giải quyết khiếu nại chính là Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp, Giám đốc sở, ngành với khối lượng công việc quá nhiều, thời gian dành cho việc chủ trì đối thoại rất hạn chế thì việc xây dựng cơ chế cho phép lãnh đạo cơ quan được giao xác minh - cơ quan nắm kỹ, đầy đủ nhất vụ việc tổ chức đối thoại sẽ tạo điều kiện cho cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại có thời gian gặp gỡ, tiếp xúc giải thích cho người khiếu nại hiểu rõ hơn về chủ trương chính sách pháp luật của Nhà nước; giúp cho quá trình xác minh, đề xuất đảm bảo đầy đủ, chính xác về chứng cứ, góp phần đẩy nhanh thời gian giải quyết khiếu nại, hạn chế được lượng hồ sơ tồn đọng. Khi có phát sinh tình tiết mới cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại cũng sẽ chủ động hơn trong việc kiểm tra xác minh và phối hợp với các cơ quan chuyên môn để tham mưu việc xem xét, giải quyết khiếu nại. Mặt khác, trong suốt thời gian qua, khi thành phố Hồ Chí Minh tiến hành việc giao quyền đối thoại cho lãnh đạo Thanh tra Thành phố, lãnh đạo cơ quan được giao nhiệm vụ xác minh thì bản thân người khiếu nại cũng không có thái độ bức xúc, khó chịu trừ một số trường hợp nhất định (khiếu nại đông người, gay gắt, phức tạp). Do đó, đề xuất sửa đổi chủ thể đối thoại theo quy định của Thông tư số 07 (nêu trên).
Đồng thời, đề nghị bổ sung quy định rõ việc xử lý đối với người khiếu nại (người được ủy quyền) không tham gia đối thoại mà không có lý do chính đáng
84
theo hướng cơ quan được giao xác minh căn cứ trên tài liệu, hồ sơ thu thập được để kiến nghị, đề xuất hướng giải quyết khiếu nại.
3.5.4. Về việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật
- Đề nghị xây dựng cơ chế, đảm bảo thực hiện hiệu quả Điều 20 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP của Chính phủ để tránh việc lợi dụng, dẫn đến khiếu nại không có điểm dừng.
- Đối với đơn, thư khiếu nại hành chính từ cấp cơ sở gửi lên các cơ quan Trung ương mà nội dung khiếu nại không có tình tiết mới, khiếu nại nhiều lần, có những đòi hỏi không chính đáng, đề nghị các cơ quan chức năng ở Trung ương cần xem xét kết quả giải quyết của các cấp, các ngành (đã xem xét xử lý và có báo cáo) trước khi chuyển trở lại để yêu cầu xử lý, nhất là những trường hợp đã có quyết định hoặc văn bản trả lời cuối cùng theo quy định của pháp luật; Đề nghị các cấp, các ngành thống nhất khi nhận được đơn khiếu nại đã được giải quyết lần 2 thì không chuyển về nơi đã giải quyết và có văn bản trả lời chấm dứt thụ lý, giải quyết khiếu nại hoặc hướng dẫn người gửi đơn khởi kiện ra tòa án nếu còn thời hiệu.
3.6. Kiện toàn tổ chức (xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra trong sạch, vững mạnh) và hoạt động về giải quyết khiếu nại hành chính của cơ quan thanh tra nhà nước các cấp trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh
Trong hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính, đội ngũ cán bộ thanh tra các cấp có vai trò đặc biệt quan trọng, là nòng cốt để nâng cao chất lượng hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính. Trong thời gian qua, các cấp ủy đảng và chính quyền Thanh tra nhà nước các cấp ở Thành phố Hồ Chí Minh đã quan tâm xây dựng