1.2.1 Khái niệm
Quản lý nhà nước (QLNN) là một quá trình phức tạp, đa dạng và là một yêu tố không thể thiếu được trong đời sống xã hội. Xã hội phát triển cảng cao thì nhu cầu quản lý cảng lớn, nội dung quản lý cảng tinh vi hiện đại, vì đối tượng tácđộng của nó là những khách thể phức tạp, đó là hệ thống các hành vi con người (có ý chí và tư duy độc lập), thông qua hoạt động của cơ quan, tổ chức của con người và các mối quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hoạt động của đời sống xã hội mà nội dung bao trùm nhất là quản lý xã hội.
Như vậy QLNN là một dạng hoạt động của nhà nước, theo nghĩa rộng đó là toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước từ lập pháp đến hành pháp và tư pháp; còn theo nghĩa hẹp đó là việc thực hiện các hoạt động chấp hành và điều hành của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Dĩ nhiên, QLNNphải do các cơ quan QLNN tiến hành (hay chủ thể của QLNN là cơ quan nhà nước);
song cũng cần nhấn mạnh rằng, hoạt động QLNN còn có thể do các chủ thể khác tiến hành như các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức quần chúng hoặc nhân dân trực tiếp thực hiện nhưng được Nhà nước giao quyền, nhân danh trên cơ sở quyền lực nhà nước.
Từ cách tiếp cận trên đây, có thể hiểu. QLNN về đầu tư xây dựng dân dụng có nguồn vốn từ NSNN là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng đến quá trình đầu tư thành một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế - xã hội và tổ chức - kĩ thuật cùng các biện pháp khác nhằm đạt hiệu quả kinh tế xã hội cao trong những điều kiện cụ thể và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật kinh tế khách quan nói chung và quy luật vận động đặc thù của đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng, [10].
Là một lĩnh vực phức tạp và nhạy cảm, QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản đối với các công trình xây dựng dân dụng từ NSNN có các đặc điểm cơ bản như:
Thứ nhất, về nguyên tắc quản lý
QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản đối với các công trình xây dựng dân dụng từ NSNN phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản:
- Thống nhất giữa lãnh đạo chính trị và kinh tế, kết hợp hài hòa giữa hai mặt kinh tế và xã hội.
- Tập trung dân chủ.
- Quản lý theo ngành, kết hợp với quản lý theo địa phương và vùng lãnh
thổ.
Thứ hai, về nhiệm vụ quản lý đầu tư của Nhà nước
Sự can thiệp của Nhà nước vào lĩnh vực đầu tư xây dựng dân dụng thường mạnh lớn so với các lĩnh vực khác và nó bao gồm các nhiệm vụ sau: - Xây dựng các chiến lược phát triển, kế hoạch định hướng, cung cấp
- Xây dựng luật pháp, quy chế và các chính sách giám sát đầu tư xây dựng dân dụng.
- Tạo môi trường kinh tế thuận lợi và quy định khuôn khổ pháp lý cho hoạt động đầu tư xây dựng dân dụng.
- Điều hòa thu nhập giữa chủ đầu tư, người lao động và người thụ hưởng chính sách ĐT xây dựng dân dụng.
- Quản lý việc sử dụng đất đai, tài nguyên một cách hợp lý, bảo vệ
môitrường, quản lý việc xây dựng các kết cấu HTKT và kết cấu hạ tầng xã hội.
- Xây dựng chính sách cán bộ trong lĩnh vực đầu tư, quy định chức danh và tiêu chuẩn cán bộ ĐT xây dựng dân dụng
- Thực hiện kiểm soát các nguồn vốn để có các biện pháp thích hợp nhằm đảm bảo sự cân đối tổng thể của toàn bộ nền kinh tế.
- Quản lý đồng bộ hoạt động đầu tư từ khi có vốn tới khi thanh lý các tài sản do đầu tư xây dựng dân dụng tạo ra.
Thứ ba, về công cụ quản lý hoạt động đầu tư xây dựng dân dụng
Khi nhà nước ra đời thì phần lớn các công việc xã hội đều nhà nước quản lý đề đạt các mục tiêu, nhà nước phải tổ chức, phối hợp, động viên, dẫn dắt, định hướng hoạt động của đối tượng quản lý vào những mục tiêu đã xác định trước thông qua việc sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp và công cụ quản lý khác nhau, trong đó công cụ quản lý giữ vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng.
Công cụ quản lý là những phương tiện mà chủ thê quản lý dùng để tác động lên các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu nhất định bao gồm pháp luật; chính sách; kế hoạch; công cụ tài chính, tiền tệ...Công cụ quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng dân dụng là những phương tiện mà chủ thể quản lý sử dụng nhằm định hướng, khuyên khích và phối hợp hoạt động của các tập thể và cá nhân để hướng tới mục tiêu nhất định.
lý, vừa phản ánh được sự tương thích của chủ thể quản lý, vừa thể hiện tính đặc thù của nó trong mối quan hệ với các công cụ quản lý xã hội nói chung.
Để thực hiện các mục tiêu quản lý kinh tế đã được đề ra, trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản đối với các công trình xây dựng dân dụng, nhà nước sử dụng các công cụ sau đây:
Thứ nhất, công cụ quy hoạch, kế hoạch. Quy hoạch, kế hoạch là một trong những công cụ quản lý vĩ mô quan trọng của nhà nước, là các chương trình mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và các biện pháp cụ thể để đạt mục tiêu trong từng thời kỳ nhất định do nhà nước đặt ra. Điều đó có nghĩa, quy hoạch, kế hoạch là một công cụ định hướng, tổ chức và điều chỉnh các hoạt động kinh tế - xã hội, trong đó có quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng dân dụng .
Thứ hai, công cụ chính sách. Chính sách là một trong số các loại công cụ quản lý vĩ mô của nhà nước, là tổng thể các chủ trương, quan điểm chính thức của nhà nước về quản lý kinh tế- xã hội cũng như hoạt động tổ chức thực thi cácchủ trương, quan điểm đó.
Chính sách giữ vai trò là công cụ quản lý của nhà nước, là chủ trương, quyết sách và hành động của lực lượng nắm quyền lực chính trị xã hội, đó là nhà nước.
Thứ ba, công cụ pháp luật. Pháp luật là dạng biểu hiện đặc thù của chính sách nhà nước, nhưng pháp luật cũng là loại công cụ độc lập trong hệ thống công cụ quản lý của nhà nước. Bằng việc qui định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa"; "Nhà nước thống nhất quản lý xã hội bằng pháp luật..." pháp luật đã chính thức trở thành công cụ chủ yếu nhất, hữu hiệu nhất để nhà nước quản lý xã hội nói chung trong đó có quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng dân dụng .
Thứ tư, về mục đích quản lý đầu tư của Nhà nước xuất phát từ cơ sở lý luận chung và thực tiền quản lý kinh tế ở nước ta. Mục đích của quản lý đầu tưxây dựng dân dụng từ NSNN nhằm:
- Khuyển khích các thành phần kinh tế tham gia hoạt động đầu tư sản xuất kinh doanh phù hợp với các chiến lược và quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ để chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo
hướng công nghiệp hóa. hiện đại hóa, đầy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, náng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhândân.
- Sử dụng các nguồn vốn đầu tư do Nhà nước quản lý đạt hiệu quả cao nhất, chống tham ô, lãng phí
- Bảo đảm xây dựng theo quy hoạch xây dựng, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong đầu tư và xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất
lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực hiện bảo hành công trình.
1.2.2. Sự cần thiết Quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản đối với công trình xây dựng dân dụng từ ngân sách nhà nước
Đầu tư xây dựng công trình dân dụng là hoạt động có vai trò quyết định trong việc tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội, là nhân tố quan trọng làm thay đổi, chuyển dịch cơ cấu kinh tế quốc dân của mỗi quốc gia, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế đất nước
Trong thời gian gần đây, tốc độ tăng trưởng kinh tế chậm, khối lượng vốn đầu tư được huy động giảm. Mặt khác tình trạng thất thoát, lãng phí trong hoạt động đầu tư XDCB còn diễn ra phổ biến trên phạm vi cả nước. Đây là một vấn đề ngày càng trở nên bức xúc và là điều đáng la ngại cần được sự quan tâm của Đảng, Nhà nước nói chung và các cấp, các ngành trên địa bàn Tỉnh Đắk Lắk nói riêng.
Hoạt động đầu tư XDCB từ NSNN trong đó có xây dựng công trình dân dụng của nước ta nói chung đã đạt được một số thành quả đáng kể như: nguồn vốn đầu tư xây dựng công trình dân dụng đã đa dạng hơn, qui mô vốn đầu tư xây dựng công trình dân dụng tăng qua các năm, chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng thích hợp, đầu tư XDCB đã tạo ra được hệ thống cơ sở HTKT khá vững chắc, tạo ra tiềm lực cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế trong thời gian tới, tình hình quản lý đầu tư xây dựng công trình dân dụng từ nguồn NSNN đã cho thấy có nhiều tiến bộ, song chưa thực sự phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, còn làm ảnh hưởng tiêu cực đến kết quả đầu tư. Tình trạng thất thoát lãng phí kém hiệu quả trong đầu tư xây dựng công trình dân dụng từ nguồn vồn nhà nước nói chung và vốn NSNN nói riêng đang xảy ra ở mức độ nghiêm trọng và là một vấn đề bức xúc đang được Đảng, Quốc hội, Chính phủ và xã hội quan tâm. Ngay từ đại hội Đảng VII, Đảng đã đặt ra yêu cầu “phải đổi mới cơ chế quản lý xây dựng cơ bản để ngăn chặn tiêu cực, chống thất thoát lãng phí vốn nhà nước” (Văn kiện đại hội).
Mặc dù trong thời gian qua, công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng được các cơ quan quản lý nhà nước, các chủ đầu tư và các đơn vị liên quan quan tâm chỉ đạo thực hiện. Nhiều công trình xây dựng hoàn thành, đảm bảo các yêu cầu về chất lượng đã phát huy hiệu quả đầu tư, tạo động lực cho phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều công trình xây dựng chất lượng thấp, cá biệt có công trình vừa xây dựng xong đã xuống cấp, hư hỏng gây bức xúc trong xã hội, làm lãng phí tiền của, không phát huy được hiệu quả vốn đầu tư. Nguyên nhân chủ yếu do các chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn, các nhà thầu tham gia quản lý về xây dựng công trình không tuân thủ nghiêm túc các quy định quản lý từ khâu khảo sát, lập dự án đầu tư đến thi công xây dựng và kiểm tra chứng nhận sự phù hợp chất lượng, nghiệm thu, bảo hành, bảo trì công trình xây dựng. Hệ thống quản lý chất lượng công trình xây
dựng từ tỉnh đến cơ sở còn nhiều bất cập, thiếu đồng bộ và chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành. Điều kiện năng lực của các tổ chức và cá nhân tham gia hoạt động xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu.
Thực tế hoạt động và những vấn đề còn tồn tại của các chủ thể trực tiếp tham gia hoạt động quản lý chất lượng công trình xây dựng trong các bước chuẩn bị đầu tư dự án (lập dự án, lập nhiệm vụ, đề cương...), thiết kế công trình, thi công và nghiệm thu đưa công trình vào sử dụng.
- Đối với chủ đầu tư: Chưa chấp hành đúng trình tự thủ tục xây dựng, phó mặc cho tư vấn, nhà thầu thi công; Với việc thực thi pháp luật trong thực tế
còn hạn chế, đặc biệt đối với dự án sử dụng vốn ngân sách, chủ đầu tư vẫn còn dễ bị hiểu là “Ông chủ hờ”. Họ chưa bị ràng buộc thật sự chặt chẽ về pháp luật và chưa thực hiện nghiêm túc chế độ quản lý chất lượng, biết nhưng vẫn làm (cố tình lựa một số đơn vị tư vấn không đủ điều kiện năng lực hành nghề hoạt động xây dựng để ký kết hợp đồng; tìm những nhà thầu thi công không đảm bảo điều kiện năng lực tài chính, chuyên môn...vì lợi ích cá nhân nào đó).
- Đối với các tổ chức tư vấn xây dựng: Hiện nay thiếu các tư vấn chất lượng cao ở tầm vĩ mô trong việc đề xuất các chủ trương đầu tư xây dựng, quy hoạch, lập dự án, đề xuất các giải pháp kỹ thuật công nghệ chính xác, hợp lý, khả thi; Trong nhiều trường hợp đã để xảy ra các sai sót, phải điều chỉnh cho quá trình xây dựng gây tốn kém, lãng phí, ảnh hưởng lớn đến chất lượng công trình.
Nhiều tổ chức tư vấn do đòi hỏi bức bách của công việc mà hình thành, chưa có những định hướng, chiến lược phát triển rõ rệt. Các Công ty tư vấn xuất hiện tràn lan, đã bắt đầu có hiện tượng một số doanh nghiệp tư vấn về việc thực hiện dịch vụ theo kiểu môi giới hoặc thuê mượn, thiếu thực lực gây hiện tượng cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động tư vấn.
- Với tư vấn thiết kế: Phần lớn các đơn vị tư vấn thiếu các cá nhân chủ trì thiết kế theo đúng các chuyên ngành phù hợp, điều kiện năng lực hành nghề
hoạt động xây dựng còn hạn chế (vẫn còn tình trạng mượn chứng chỉ: 01 ông kiến trúc sư có chứng chỉ thiết kế có trong hồ sơ năng lực của nhiều công ty tư vấn); do thiếu về năng lực hành nghề chuyên môn vì vậy thiết kế không đảmbảo yêu cầu kỹ thuật, dẫn đến chất lượng sản phẩm hồ sơ rất kém (vì không có sự đầu tư nghiên cứu, chủ yếu là copy từ các công trình tương tự, điển hình; tác giả chủ yếu là những kỹ sư mới ra trường, chưa có kinh nghiệm...); đa số các đơn vị tư vấn thiết kế không có bộ phận kiểm tra KCS; các đơn vị tư vấn thiết kế thường không có sự giám sát tác giả và từ trước tới nay chưa có công trình nào được thiết kế lập quy trình bảo trì hoặc biệm pháp thi công chỉ đạo.
- Giám sát tác giả của tư vấn thiết kế: Mới chỉ thực hiện ở dự án do Tư vấn trong nước thiết kế, nhưng nhìn chung việc giám sát tác giả của Tư vấn thiết kế cũng chưa nghiêm túc, trách nhiệm về sản phẩm thiết kế chưa cao, chưa chịu trách nhiệm đến cùng đối với sản phẩm thiết kế của mình.
- Với tư vấn khảo sát: còn nhiều bất cập vẫn mang tính hình thức; có nhiều Kết quả khảo sát không phản ánh đúng thực tế; phương án khảo sát hầu
như không có nhiệm vụ khảo sát được phê duyệt; quá trình khảo sát không được nghiệm thu; có đơn vị khảo sát lợi dụng báo cáo khảo sát của công trình lân cận để đưa ra kết quả khảo sát hoặc chỉ khảo sát một hai vị trí sau đó nội suy cho các vị trí còn lại,...
- Với tư vấn giám sát: Đây là khâu quan trọng trong hoạt động quản lý chất lượng, chất lượng công trình có được bảo đảm phụ thuộc nhiều vào đội
ngũ tư vấn giám sát. Tư vấn giám sát thay mặt Chủ đầu tư để giám sát thi công; chấp nhận khối lượng, chất lượng của nhà thầu thi công; chấp thuận biện pháp thi công để nhà thầu thực hiện; thay mặt chủ đầu tư đề xuất quyết định việc xử lý kỹ thuật ở hiện trường. Do vậy, ở những dự án có chất lượng cao, thi công
an toàn là những dự án Tư vấn giám sát đã làm đúng chức trách của mình và ngược lại.
- Đối với nhà thầu thi công xây dựng: Vẫn còn có nhà thầu không có cán