thống pháp luật; các quy phạm pháp luật của nó và việc thực hiện các quy phạm đó trên thực tế nằm trong mối quan hệ chặt chẽ với các bộ phận pháp luật khác. Hoàn thiện pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước cũng chính là qúa trình xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo định hướng xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai và minh bạch, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước bằng Hiến pháp và pháp luật. Hơn nữa, pháp luật giám sát cơ quan hành chính điều chỉnh một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội liên quan đến nhiều bộ phận pháp luật khác. Vì thế, thực tiễn thực hiện pháp luật giám sát hoạt động của cơ quan hành chính cũng là cơ sở thực tiễn hoàn thiện không chỉ pháp luật giám sát hoạt động cơ quan hành chính nhà nước mà góp phần tích cực hòan thiện hệ thống pháp luật nói chung.[18]
1.2.3. Khái quát quá trình phát triển của Pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Sự hình thành, phát triển của pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương qua ba giai đoạn - giai đoạn trước năm 1996; giai đoạn thứ hai từ năm 1996 đến năm 2013; giai đoạn thứ ba từ năm 2013 đến nay.
1.2.3.1 Giai đoạn trước năm 1996
Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan thanh tra và chịu sự giám sát của xã hội.
Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động giám sát trong giai đoạn này thể hiện trong các văn bản:
- Ngay từ những ngày đầu giành được chính quyền, Đảng và Chính phủ đã đặc biệt quan tâm tới việc xây dựng cơ sở pháp lý của bộ máy chính quyền
địa phương. Pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước cũng được quy định trong Sắc lệnh 63/SL ngày 22 tháng 11 năm 1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính ở đơn vị hành chính nông thôn, Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 là về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính ở các thị xã và thành phố. Hai Sắc lệnh này được xem là cơ sở pháp lý đầu tiên về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, trong đó có vấn đề giám sát.
Sắc lệnh số 64/SL Ngày 23 tháng 11 năm 1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký đã thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Đây là tổ chức tiền thân của ngành thanh tra hiện nay.
Sắc lệnh số 138/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 18 tháng 12 năm 1949 đã thành lập Ban Thanh tra Chính phủ, và Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956 thành lập ủy ban Thanh tra trung ương. Hai Sắc lệnh này đều quy định quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và thẩm quyền của cơ quan thanh tra trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
- Thông tư số 436/TTg của Thủ tướng Chính Phủ ngày 13 tháng 9 năm 1958 đã quy định trách nhiệm, quyền hạn về tổ chức của các cơ quan chính quyền trong việc giải quyết thư khiếu tố, trách nhiệm của các cơ quan trong việc giải quyết thư khiếu tố;
- Các Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980, 1992;
- Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính các cấp năm 1962;
- Nghị quyết số 164/CP ngày 31 tháng 8 năm 1970 của Hội đồng Chính phủ về tăng cường công tác thanh tra, chấn chỉnh hệ thống cơ quan thanh tra; Nghị quyết số 165 ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ quy định nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của ủy ban thanh tra Chính phủ, việc giải quyết và thanh tra việc giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của công dân;
- Quyết định số 25/TTg ngày 9/01/1976 của Thủ tưởng Chính phủ về việc tổ chức các Ban thanh tra nhân dân ở các đơn vị cơ sở chính quyền, kinh tế, sự nghiệp;
- Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1960, 1992;
- Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (năm 1983), sửa đổi bổ sung năm 1989;
- Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1981, 1991; - Luật Báo chí năm 1989.
1.2.3.2. Giai đoạn từ năm 1996 đến 2013.
Ở giai đoạn này, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan thanh tra và chịu sự giám sát của xã hội, và có thêm giám sát của Tòa án trong việc xét xử các vụ án hành chính.
Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động giám sát trong giai đoạn này thể hiện trong các văn bản:
- Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2001;
- Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân được tiến hành sửa đổi năm năm 2003;
- Sự ra đời của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Theo đó, kể từ ngày 01/7/1996 Tòa án được giao thêm thẩm quyền xét xử khiếu kiện hành chính, tức là quyền xem xét tính có căn cứ pháp luật của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ công chức trong các cơ quan đó bị khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án. Sự ra đời của tòa hành chính trong hệ thống tòa án nhân dân đã thể hiện quyết tâm nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát hành chính của cơ quan hành chính nhà nước nói chung, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng.
- Luật Thanh tra năm 2004. Luật Thanh tra năm 2004 bên cạnh việc quy định về hình thức Thanh tra Chính phủ còn quy định cả hình thức Thanh
- Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam năm 1999, theo đó Mặt trận Tổ quốc thực hiện hoạt động giám sát thông qua phương thức thực hiện của mình đó là hiệp thương phối hợp và thống nhất hành động.
- Luật Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật báo chí năm 1999; - Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998;
- Luật Khiếu nại 2011; - Luật Tố cáo 2011;
- Luật Tố tụng hành chính năm 2010;
- Quy chế thực hiện dân chủ ở xã năm 2003;
- Pháp lệnh thực hiện Dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007.
Như vậy, giai đoạn này pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có ý nghĩa quan trọng trong việc kế thừa và phát triển có chọn lọc những quy định của pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương của giai đoạn trước đó, và quy định thêm giám sát của Tòa án trong việc xét xử các vụ án hành chính.
1.2.3.3.Giai đoạn từ 2013 đến nay.
Ở giai đoạn này, hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu sự giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, HĐND), cơ quan thanh tra, Tòa án và chịu sự giám sát của xã hội (Mặt trận tổ quốc; Hiệp hội doanh nghiệp, doanh nghiệp; Báo chí; Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng và công dân).
Cơ sở pháp lý để thực hiện hoạt động giám sát trong giai đoạn này: Bên cạnh những mặt tích cực của pháp luật về hoạt động giám sát nói chung và giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng trong các giai đoạn trên, thực tiễn hoạt động giám sát thời gian qua cho thấy đã bộc lộ những mặt hạn chế, bất cập; hơn nữa yêu cầu thể chế hóa Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (sửa đổi, bổ sung
năm 2011), Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ XI, Hiến pháp năm 2013, là cơ sở pháp lý cao nhất, quan trọng nhất cho hoạt động giám sát.
- Tiếp đến là việc sửa đổi, bổ sung, ban hành các Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tố Tụng Hành chính, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 và các văn bản liên quan khác đã ngày càng hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
Bên cạnh đó là các quy định tại Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Báo chí, Quy chế Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tham gia giám sát cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư ...
Nghiên cứu pháp luật về hoạt động giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương qua các giai đoạn trên đã chỉ ra rằng:
Thứ nhất, pháp luật về hoạt động giám sát hoạt động hành chính của
các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có xu hướng phát triển ngày càng cụ thể và đồng bộ hơn. Các quy định về đối tượng giám sát, hình thức giám sát, phạm vi giám sát được quy định ngày càng cụ thể là điều kiện pháp lý cần thiết cho các chủ thể giám sát tiến hành giám sát có thể hiểu, áp dụng một cách dễ dàng trong thực tiễn thực hiện hoạt động.
Thứ hai, các quy phạm pháp luật về giám sát hoạt động cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương còn tản mát trong nhiều văn bản pháp luật, từ Hiến pháp đến các đạo luật và các nghị định, thông tư hướng dẫn nên thiếu tính tập trung, thống nhất và cụ thể. Điều này dẫn tới việc vận dụng pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương còn gặp những khó khăn.
Thứ ba, pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương có nhiều thay đổi, mặc dù sự thay đổi đó nhằm phù hợp và đảm bảo
với thực tiễn giám sát song vẫn tiềm ẩn tính không ổn định của hệ thống pháp luật.
Thứ tư, pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chưa tạo ra cơ chế phối hợp cho các chủ thể có thẩm quyền giám sát thực hiện giám sát hành chính. Điều này dẫn tới thực trạng trên thực tế, có nhiều chủ thể có quyền giám sát hành chính nhưng các chủ thể này tiến hành một cách rời rạc, không nhất quán, không có sự phối hợp cùng giám sát nên hiệu quả giám sát không cao, các hoạt động giám sát của các chủ thể chưa tạo nên một hiệu quả giám sát thống nhất.
Từ những phân tích trên cho thấy, pháp luật về giám sát cơ quan hành