luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
3.2.1. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và đảm bảo thực hiện pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung. về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương nói chung.
3.2.1.1.Hoàn thiện các quy định về giám sát hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do Quốc Hội và Hội đồng nhân dân cáp thực hiện
Một trong những vấn đề quan trọng mang tính cấp bách hiện nay cần phải giải quyết đối với việc hoàn thiện pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là phải hoàn thiện cơ sở pháp lý của hoạt động giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện, cần tập trung vào những vấn đề sau:
Thứ nhất, cần xác định lại các hình thức giám sát, nội dung giám sát tương ứng với các chủ thể giám sát. Các hình thức giám sát cần hướng về chủ thể quan trọng nhất trong hoạt động của Quốc hội, Hội đồng nhân dân nói chung và hoạt động giám sát nói riêng là các đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân. Bên cạnh đó, hình thức giám sát phải được xây dựng trên cơ sở đặc điểm tổ chức, hoạt động của các chủ thể tiến hành giám sát, đối tượng chịu sự giám sát. Quy định nội dung giám sát, trình tự, thủ tục thực hiện, quyền và trách nhiệm của chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát trong từng lĩnh vực cụ thể. Trong trường hợp thành lập Thanh tra Quốc hội, cần xác định rõ nội dung, thẩm quyền, trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động thanh tra của Thanh tra Quốc hội trong việc xem xét, đánh giá việc thực thi công vụ
của cơ quan quản lý và cán bộ, công chức. Trình tự, thủ tục thực hiện thanh tra của Quốc hội là một phần trong trình tự, thủ tục giám sát.
Thứ hai, sửa đổi các quy định hiện hành về quy trình, thủ tục giám sát để
bảo đảm hoạt động giám sát thực chất, tránh hình thức; bổ sung quy định về biện pháp xử lý khi đối tượng giám sát báo cáo thiếu trung thực về các nội dung cần giám sát và xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm trong thực thi công vụ và cơ quan, tổ chức, cá nhân, tổ chức không thực hiện kết luận, kiến nghị và Nghị quyết về giám sát. Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp cần tăng cường thực hiện quyền lấy phiếu tín nhiệm, quyền bãi nhiệm đối với cán bộ do Quốc hội, hội đồng nhân dân các cấp bầu, phê chuẩn, coi đây là biện pháp xử lý đối với những sai phạm trong thực thi công vụ.
Thứ ba, cần bổ sung những quy định cụ thể về hoạt động phối hợp, kết
hợp giữa hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân với Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể quần chúng, với Ban Thanh tra nhân dân và với ủy ban Kiểm tra của Đảng, với nhân dân. Đồng thời, nên có những quy định cụ thể về việc đánh giá, khen thưởng đói với các đại biểu, các Ban và Thường trực Hội đồng nhân dân thực hiện tốt hoạt động chất vấn. Tiêu chí khen thưởng cần căn cứ vào độ tín nhiệm của nhân dân đối với đại biểu dân cử, căn cứ vào dư luận nhân dân, sự đánh giá của đại biểu Hội đồng nhân dân và từ chính đại biểu Hội đồng nhân dân đó.
Thứ tư, cần bổ sung những quy định về tiêu chuẩn đại biểu Hội đồng
nhân dân, lượng hóa những tiêu chuẩn cụ thể khẳng định những kỹ năng cần thiết của Hội đồng nhân dân đảm bảo thực hiện tốt chức năng giám sát như: có kinh nghiệm làm việc từ năm năm trở lên, có trình độ tương đương Đại học Luật trở lên, sử dụng được tin học, ngoại ngữ trình độ B. Riêng đối với đại biểu Hội đồng nhân dân ở các vùng có nhiều người dân tộc thì tiêu chuẩn tối thiểu là phải biết tiếng dân tộc của vùng đó v.v...
hoạt động giám sát nói riêng. Về lâu dài, cần tiến hành pháp điển hóa để ban hành một đạo luật về giám sát chính quyền địa phương, trong đó đối tượng áp dụng không chỉ có các cơ quan hành chính, mà cả các cơ quan dân cử, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các cơ quan Trung ương đóng trên lãnh thổ địa phương quản lý.
3.2.1.2.Hoàn thiện những quy định pháp luật về giám sát cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể quần chúng ở địa phương thực hiện
Thứ nhất, cần rà soát các quy định pháp luật về giám sát hoạt động
hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp và các đoàn thể, nhân dân thực hiện để khắc phục được tình trạng quy định chồng chéo, không đồng bộ và thiếu thống nhất. Hiện nay, các quy định này có nguồn ở những văn bản quy phạm pháp luật như Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, Bộ luật lao động, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo,...và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện các Luật, Pháp lệnh trên. Trong thời gian tới, cần bổ sung trong Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các quy định đầy đủ, cụ thể về thẩm quyền, nội dung giám sát, trình tự, thủ tục thực hiện việc giám sát, trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc thực hiện quyền giám sát, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát do Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể, nhân dân thực hiện. Cũng cần bổ sung vào Luật các quy định cụ thể về tiêu chuẩn cán bộ làm việc tại Mặt trận Tổ quốc các cấp ở địa phương theo hướng trẻ hóa đội ngũ cán bộ, đồng thời quy định các tiêu chuẩn về trình độ, về kỹ năng và đạo đức.
Thứ hai, cần tách các quy định về Thanh tra nhân dân trong Luật Thanh tra để ban hành văn bản mới - Luật Giám sát nhân dân. Luật Giám sát nhân dân sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng quy định cụ thể về nội dung, phạm vi, thẩm quyền và đối tượng giám sát do Ban Thanh tra nhân dân thực hiện. Theo
đó, hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương phải là một trong những đối tượng giám sát chủ yếu của Ban Thanh tra nhân dân và nhân dân. Đồng thời, Luật Giám sát nhân dân cũng cần quy định rõ ràng tạo cơ chế pháp lý để từng cá nhân công dân có thể trực tiếp thực hiện hoạt động giám sát đối với cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Luật cần quy định nội dung và đối tượng giám sát cụ thể bao nhiêu thì mức độ phát triển của các tổ chức giám sát nhân dân tự phát sẽ hạn chế đi, đảm bảo được sự phối hợp của chính quyền địa phương, Mặt trận Tổ quốc và sự lãnh đạo của Đảng trong hoạt động giám sát. Bên cạnh đó, cần rà soát những quy định trong Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn để tiến hành pháp điển hoá, ban hành Luật Thực hiện dân chủ cơ sở trong đó quy định rõ ràng, cụ thể từng hình thức giám sát của nhân dân ở xã, phường, thị trấn, ở cơ quan và trong doanh nghiệp. Luật Thực hiện dân chủ cơ sở cần chú trọng tới hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát thông qua hình thức lấy ý kiến của nhân dân, chú trọng tới hình thức lấy ý kiến mang tính quyết định của nhân dân, coi đây là một trong những hình thức để nhân dân thực hiện quyền giám sát hữu hiệu.
3.2.1.3. Hoàn thiện các quy định pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Thời gian vừa qua, Quốc hội đã ban hành Luật Khiếu nại và Luật Tố cáo năm 2011 với nhiều thay đổi tích cực hơn và tiến bộ hơn. Trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 tiếp tục ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo với tư cách là các quyền chính trị quan trọng của công dân, nhằm nâng cao, bảo vệ quyền khiếu nại, quyền tố cáo của người dân thì cần hoàn thiện các quy định sau:
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo theo hướng tăng cường việc tham gia của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận vào hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương như: tăng cường tham gia các đoàn giám sát, kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, hoàn thiện chế độ trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trong việc xem xét, giải quyết, thực hiện những kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo v.v...
Thứ hai, hoàn thiện Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo cần chú trọng tới việc
hoàn thiện những quy định điều chỉnh hiện tượng khiếu nại, tố cáo đông người phù hợp với tình thực tế Việt Nam, đồng thời đáp ứng yêu cầu bảo đảm an ninh chính trị và trật tự công cộng và bảo đảm quyền khiếu nại, tố cáo của công dân.
Thứ ba, cần có các quy định cung cấp thông tin cho công dân, tổ chức
đầy đủ, chính xác: Tiếp cận thông tin là phương tiện để nhân dân giám sát hoạt động của nhà nước. Công khai thông tin sẽ làm tăng sự tin tưởng của nhân dân vào Nhà nước, giảm khiếu nại, tố cáo khi chưa đủ căn cứ. Thông tin được công khai, minh bạch, mọi người được tự do tiếp cận không chỉ tạo cơ sở để nhân dân, xã hội giám sát đối với bộ máy nhà nước, đối với việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức, mà quan trọng hơn nó tạo niềm tin của các nhà đầu tư, của nhân dân vào chủ trương, cơ chế, chính sách đổi mới của Nhà nước.
Do pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc công khai thông tin do mình nắm giữ cũng như minh bạch hoá các hoạt động của các cơ quan nhà nước, quyền được thông tin của công dân gặp vướng mắc khi thực hiện. Với quyền khiếu nại, tố cáo, việc cung cấp đầy đủ, chính xác các thông tin không chỉ có tác dụng để công dân thực hiện quyền mà có thể lại làm giảm thiểu khiếu nại, tố cáo không có căn cứ.
Cần có những quy định mạnh mẽ, cụ thể hơn nữa để nâng cao chất lượng của đội ngũ quản lý, cán bộ Nhà nước. Bên cạnh đó, công tác tiếp dân
và giải quyết khiếu nại, tố cáo cũng cần được cải tiến. Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo và các văn bản quy phạm pháp luật khác đã quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục xử lý khiếu nại, tố cáo của công dân. Tuy nhiên, báo cáo định kỳ của Thanh tra Chính phủ luôn lưu ý tinh thần trách nhiệm của cán bộ, công chức. Những hạn chế được chỉ ra là trách nhiệm không cao của các cấp chính quyền, thiếu quyết liệt, gây tồn đọng và khiếu nại kéo dài ở nhiều địa phương.
Thứ tư, các cơ quan, tổ chức có liên quan phải xây dựng và thực hiện
nghiêm túc các quy trình nghiệp vụ về tiếp nhận, xử lý và giải quyết tố cáo, trong đó, nhấn mạnh trách nhiệm cá nhân trong việc bảo vệ bí mật thông tin người tố cáo
Cần phải rà soát, tổng kết thực tiễn về bảo vệ người tố cáo để tiếp tục nghiên cứu làm rõ một số tình huống, hành vi có thể được coi là "căn cứ", đồng thời, đưa ra một số tiêu chí cho việc được coi là có "căn cứ", sau đó hướng dẫn thống nhất áp dụng cho việc bảo vệ người tố cáo trên phạm vi toàn quốc.
Để việc phối hợp bảo vệ người tố cáo được tốt cần phải có những quy định, hướng dẫn cụ thể như trong trường hợp nào thì người giải quyết tố cáo sẽ chỉ đạo hoặc phối hợp với cơ quan công an cấp nào; thời hạn bao lâu thì cơ quan, cá nhân được yêu cầu phải tiến hành thực hiện các biện pháp bảo vệ… và chế tài hoặc hình thức xử lý các trường hợp không chấp hành hoạc chấp hành không triệt để, không kịp thời dẫn đến hậu quả không bảo vệ được người tố cáo theo yêu cầu….
3.2.1.4. Hoàn thiện các quy định pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương do Tòa án nhân dân thực hiện
Để khắc phục những bất cập trong pháp luật giám sát hoạt động hành chính của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và nhằm phát huy vai trò giám sát của Tòa án nhân dân, trong thời gian tới cần hoàn thiện những
quy định pháp luật về giám sát hoạt động hành chính của cơ quan nhà nước ở địa phương do các Tòa án thực hiện. Đồng thời, để nâng cao hiệu quả hoạt động của tòa hành chính, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay, trước mắt cần hoàn thiện các thể chế pháp luật trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm đơn giản hóa thủ tục khiếu nại, khởi kiện, bỏ thủ tục tiền tố tụng, tăng thời hiệu khởi kiện, tạo điều kiện pháp lý cho công dân và tổ chức có khả năng lực chọn dễ dàng nơi khiếu kiện hành chính, nhất là thủ tục khiếu kiện đến Tòa án. Việc hoàn thiện những quy định pháp luật này cần phải được tiến hành như sau:
Thứ nhất, về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Khoản 1 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: “Quyết định hành chínhlà văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”[62]
Khoản 3 Điều 3 Luật Tố tụng Hành chính quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật”. [62]
Trường hợp cơ quan nhà nước ban hành quyết định hành chính trong hoạt động quản lý Nhà nước, ví dụ: các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định cưỡng chế... nhưng người bị cưỡng chế lại không phải là người có tài sản bị cưỡng chế. Người khởi kiện chỉ khởi kiện hành vi cưỡng chế tài sản, không khởi kiện quyết định hành chính. Trong trường hợp này xác định đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính hay là hành vi cưỡng chế của cơ quan nhà nước. Có quan điểm cho rằng, đối tượng khởi kiện được xác định là hành vi hành chính. Nhưng cũng có quan điểm khác, trong trường
hợp này đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính chứ không phải là hành vi hành chính.
Bởi vì, các quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại, quyết định cưỡng chế... là các quyết định hành chính và quyết định hành chính cá biệt mà cơ quan Nhà nước ban hành đã ban hành trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước và đã được triển khai thực hiện trong phạm vi các quyết định hành chính đã ban hành.
Như vậy, việc xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là hành vi hành chính của cơ quan nhà nước là chưa đảm bảo về điều kiện khởi kiện vụ