3.2 2.1. Cõ cấu hệ thống QLNS ở cấp xã trên địa bàn huyện Thanh Sơn
Việc quản lý NSX tại các xã được thực hiện một cách thống nhất từ trên xuống toàn bộ các xã trên địa bàn huyện. Các xã trong huyện Thanh Sơn đã có Ban tài chính xã để thực hiện chức năng quản lý tài chính và ngân sách trên địa bàn. Ban tài chính xã gồm 3 người: 1 trưởng ban, 1 kế toán NSX, 1 thủ quỹ. Ban tài chính xã có nhiệm vụ giúp UBND xã xây dựng và thực hiện dự toán thu, chi NSX hàng năm, lập báo cáo ngân sách hàng tháng, quyết toán ngân sách hàng năm. Tổ chức quản lý và tài chính Nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp
luật. Đến nay 100% các xã trong huyện Trưởng ban tài chính là Chủ tịch UBND xã đồng thời là chủ tài khoản NSX.
3.2.2.2. Công tác quản lý nhiệm vụ chi
Trên cơ sở dự toán được tỉnh phân bổ hàng năm, UBND huyện Thanh Sơn
đã đề xuất với HĐND huyện giao dự toán chi cho các đơn vị, các xã, thị trấn theo đúng nguyên tắc, định mức của tỉnh, ổn định theo thời kỳ ngân sách; phù hợp với điều kiện thực tế của huyện, đáp ứng các nhiệm vụ chi, đảm bảo cân đối ngân sách.
Các khoản chi ngân sách hầu như đều tăng so với dự toán và tăng so với năm trước, kể cả chi cân đối và chi từ nguồn trợ cấp có mục tiêu của tỉnh. Tổng chi tăng mạnh qua các năm là do huyện thực hiện nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh như: Chi thực hiện cải cách tiền lương, chế độ tăng thêm cho ngành giáo dục, y tế, công tác quốc phòng-an ninh, công tác xã hội và các nhiệm vụ đột xuất theo chương trình mục tiêu của tỉnh, Chính phủ... Bên cạnh đó công tác quản lý NSX đã từng bước được củng cố và kiện toàn, nên nó đã phát huy tác dụng tích cực vai trò của NSX trong chính sách, cơ chế quản lý và tổ chức quản lý của Nhà nước, đảm bảo cho chính quyền hoạt động có hiệu lực, quản lý kinh tế xã hội bằng pháp luật, hỗ trợ tích cực cho sự phát triển, đảm bảo hài hoà giữa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội ở nông thôn. Hoạt động của NSX đã tạo ra tiền
đề vật chất cho sự tiếp thu văn minh xã hội, tạo môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh dịch vụ phát triển, thực hiện tốt quá trình công nghiệp hoá, hiện
đại hoá ở nông thôn trên địa bàn huyện.
3.2.2.3. Một số hạn chế trong quản lý chi NSX trên địa bàn huyện
Qua nghiên cứu, đặc biệt là khảo sát tại 3 xã,thị trấn cho thấy công tác quản lý chi NSX trên địa bàn huyên Thanh Sơn vẫn còn những thiếu sót và bất cập trên một số khía cạnh của quản lý chi NSX như sau:
a. Hạn chế về phân cấp chi ngân sách
Công tác phân cấp chi NSX của huyện bước đầu đã đạt được một số thành tích, song vì là huyện miền núi của tỉnh Phú Thọ nên công tác này vẫn còn nhiều
bất cập về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi. Qua khảo sát 55 cán bộ có liên quan cho thấy: Có đến 23,64% ý kiến cho rằng khả năng thực hiện điều hòa của NSX giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi của huyện chưa tốt. Có đến 34,55% ý kiến
được hỏi cho rằng khả năng đáp ứng của chi NSX so với yêu cầu thực tế của các ban, ngành, đoàn thể các xã là chưa tốt. Điều này được thể hiện ở bảng dưới đây:
Bảng 3.8. Đánh giá của cán bộ về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NSX trên địa bàn huyện Thanh Sơn giai đoạn ổn định ngân sách.(n=55) TT Nội dung Tốt Đạt yêu cầu Chưa tốt Số ý kiến Tỷ lệ (%) Số ý kiến Tỷ lệ (%) Số ý kiến Tỷ lệ (%) 1 Khả năng thực hiện điều hòa của NSX giữa nguồn thu và nhiệm vụ chi.
27 52,73 15 27,27 13 23,64 2 Tỷ lệ % thụ hưởng của một số nguồn thu giữa các cấp ngân sách. 10 18,18 25 47,27 20 36,36 3 Tính phù hợp trong phân cấp nhiệm vụ chi NSX và phân cấp quản lý KT-XH. 23 43,64 17 30,91 15 27,27 4 Khả năng đáp ứng của chi NSX so với yêu cầu thực tế của các ban, ngành, đoàn thể các xã. 15 27,27 26 40,00 14 34,55
Nguồn: Tổng hợp từ kết quả điều tra của tác giả
b. Hạn chế vềđịnh mức phân bổ chi NSX
Đánh giá về định mức phân bổ chi NSX trên các tiêu chí cho thấy: Có 25,45% ý kiến được hỏi cho rằng tính công khai, minh bạch trong phân bổ dự
linh hoạt cho các xã trong xây dựng dự toán và quản lý NSX là chưa tốt và có 36,36% ý kiến cho rằng định mức phân bổ hàng năm so với thực tế yêu cầu của các xã còn chưa được tốt. Điều này được thể hiện ở bảng sau:
Bảng 3.10: Tổng hợp ý kiến đánh giá của cán bộ vềđịnh mức phân bổ NSX (n=55) TT Nội dung Tốt Đạt yêu cầu Chưa tốt Số ý kiến Tỷ lệ (%) Số ý kiến Tỷ lệ (%) Số ý kiến Tỷ lệ (%)
1 Tính công khai, minh bạch
trong phân bổ dự toán NSX 25 45,45 20 30,91 10 25,45 2 Tính hiệu quả, hợp lý và công bằng của các chỉ tiêu phân bổ dự toán NSX 10 18,18 31 56,36 14 27,27 3 Khả năng đảm bảo tính chủ động, linh hoạt cho các xã trong xây dựng dự đoán và quản lý NSX 25 47,27 15 27,27 15 27,27 4 Định mức phân bổ hàng năm so với thực tế yêu cầu của các xã 9 16,36 26 49,09 20 36,36 5 Tính tự chủ, tự quyết của HĐND xã trong quản lý định mức phân bổ 6 10,91 32 58,18 17 30,91
Nguồn: Tổng hợp từ kết quả điều tra của tác giả
Để tìm hiểu nguyên nhân phân bổ dự toán đối với một số nhiệm vụ chi chưa đúng với định mức, đề tài có khảo sát các cán bộ có liên quan đến quản lý NSX cho thấy: 43,64% người được hỏi cho rằng người làm công tác phân bổ
nêu ý kiến nguyên nhân là do định mức phân bổ thấp, định mức phân bổ chưa phù hợp. Nguyên nhân khác chiếm 9,09%.
Bảng 3.11: Số lýợng và tỷ lệ ý kiến trả lời nguyên nhân phân bổ dự toán đối với một số nhiệm vụ chi chưa đúng với định mức (n=55) TT Nguyên nhân Số ý kiến Tỷ lệ (%) 1 Do định mức phân bổ thấp, định mức phân bổ chưa phù hợp 28 50,91 2 Do người làm công tác phân bổ chưa nắm đầy
đủ những quy định của định mức 24 43,64
3 Khác 5 9,09
Nguồn: Tổng hợp từ kết quả điều tra của tác giả
c. Về công tác lập dự toán chi NSX
Thứ nhất, dự toán các xã lập gửi cơ quan tài chính chưa sát với thực tế. Dự
toán thu lập chưa hết các khoản thu, dự toán chi lập cao hơn so với định mức
được giao.Ví dụ như định mức chi hoạt động thường xuyên của các đơn vị lập cao hơn định mức của huyện giao. Từđó số trợ cấp các xã đề nghị cao hơn số trợ
cấp mà tỉnh thông báo cho huyện.
Thứ hai, dự toán do UBND huyện giao cho các xã thường chậm hơn so với quy định. Do các kỳ họp HĐND xã thường diễn ra vào cuối năm ngân sách để có số liệu trình HĐND xã UBND xã trình HĐND xã phê chuẩn dự toán trước khi có quyết định của huyện giao, dẫn đến số dự toán của UBND các xã trình HĐND xã chưa sát với nhiệm vụ được giao, như số thu trợ cấp do ngân sách huyện bổ sung cao hơn số chính thức được giao. Do vậy Nghị quyết của HĐND xã về phê chuẩn dự toán thường bị chênh lệch so với số thẩm định dự toán của Phòng Tài chính - Kế hoạch gửi Kho bạc Nhà nước.
Thứ ba, theo quy định dự toán của các xã lập trước khi gửi Kho bạc Nhà nước phải do phòng Tài chính - Kế hoạch thẩm tra, trong quá trình thẩm định dự
hơn so với số thu, tương ứng với số thu các xã lập dự toán chi thường xuyên; nếu quá trình kiểm soát chi không chặt chẽ Kho bạc Nhà nước cho thanh toán theo yêu cầu chi của xã, kết thúc năm thường bị xâm tiêu vào các nguồn để chi có tính chất đầu tư, nguồn trợ cấp dành để chi các sự nghiệp kinh tế như duy tu sửa chữa, sự nghiệp tài nguyên môi trường v.v.
Nguyên nhân chính ởđây là chưa căn cứ vào tình hình thực hiện của những năm liền kề và nhiệm vụ của năm kế hoạch (92,73% ý kiến);không bám sát vào tiêu chuẩn định mức hiện hành; Mặt khác theo quy định của Luật NSNN, trong quá trình điều hành ngân sách nếu nguồn thu không đảm bảo theo dự toán chủ tài khoản phải giảm chi tương ứng với số thu, nhưng do tính chất nguồn thu theo mùa vụ, các xã không lường hết những rủi ro trong quá trình tổ chức thu, trong nhiệm vụ chi thường xuyên diễn ra nhất là đối với các xã thuộc một huyện nghèo như huyện Thanh Sơn. Thời gian lập dự toán bị giới hạn (89,09% ý kiến);
Năng lực của người được giao nhiệm vụ còn hạn chế (100% ý kiến)
Bảng 3.12: Số lýợng và tỷ lệ ý kiến trả lời nguyên nhân của tình trạng lập dự toán chi chưa sát với thực tế (n=55) TT Nguyên nhân Số ý kiến Tỷ lệ (%) 1 Thời gian lập dự toán bị giới hạn 49 89,09 2 Chưa căn cứ vào tình hình thực hiện của những năm liền kề và nhiệm vụ của năm kế hoạch 51 92,73
3 Năng lực của người được giao nhiệm vụ còn hạn chế 55 100,00 4 Chưa lường trước được những nhiệm vụ phát sinh trong năm 50 90,91
5 Khác 7 12,73
Nguồn: Tổng hợp từ kết quả điều tra của tác giả
d. Chấp hành chi ngân sách
Điều hành chi ngân sách của chính quyền xã chưa tuân thủđúng nguyên tắc chế độđịnh mức chi. Chi cho quản lý hành chính thường tăng so với dự toán.Điều hành
Nguyên nhân là do các xã chưa chủđộng điều hành trong lĩnh vực XDCB, triển khai công trình chậm, hồ sơ quyết toán chưa hoàn thiện theo quy định dẫn đến không thanh toán được. Tình trạng công nợ trong xây dựng cơ bản còn nhiều nhất là các xã nội lực không có nguồn thu đểđầu tư xây dựng.
Nguyên nhân do: Do chế độ, tiêu chuẩn, định mức quy định chưa phù hợp số ý kiến 50 tỷ lệ 90,91%; Do năng lực quản lý của chủ tài khoản, trình độ kế
toán đơn vị sử dụng ngân sách chưa đáp ứng được yêu cầu với 43 ý kiến và tỷ lệ
78,18%; Do văn bản hướng dẫn thường xuyên thay đổi các đơn vị chưa nắm bắt kịp với 37 ý kiến và tỷ lệ 67,27%; Do thiếu sự hướng dẫn của cơ quan quản lý về
chuyên môn nghiệp vụ với 46 ý kiến và tỷ lệ 83,64%; Do các xã triển khai công trình không căn cứ vào nguồn thu của xã, Nhà nước có các chương trình triển khai như chương trình xây dựng NTM yêu cầu xã có vốn đối ứng song ngân sách cấp trên hỗ trợ chưa đáp ứng yêu cầu.
Bảng 3.13: Số lýợng và tỷ lệ ý kiến trả lời về nguyên nhân của việc chấp hành chi ngân sách chưa đúng quy định (n=55)
TT Nguyên nhân Số ý
kiến
Tỷ lệ (%)
1 Do chếđộ, tiêu chuẩn, định mức quy định chưa phù hợp 50 90,91 2 Do năng lực quản lý của chủ tài khoản, trình độ kế toán
đơn vị sử dụng ngân sách chưa đáp ứng được yêu cầu 43 78,18 3 Do cấp chậm nguồn ngân sách 32 58,18 4 Do văn bản hướng dẫn thường xuyên thay đổi các đơn vị
chưa nắm bắt kịp 37 67,27 5 Do công tác kiểm tra, kiểm soát chưa chặt chẽ, chưa
thường xuyên 34 61,82
6 Công tác phối hợp giữa các phòng ban liên quan chưa
chặt chẽ, chưa thống nhất 34 61,82 7 Do thiếu sự hướng dẫn của cơ quan quản lý về chuyên
môn nghiệp vụ 46 83,64
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của phòng Kế hoạch tài chính huyện Thanh Sơn
e. Về Công tác quyết toán
Các hạn chế trong công tác quyết toán NSX được thể hiện qua các sai sót cụ thể như: Báo cáo quyết toán chưa đầy đủ nội dung, biểu mẫu theo quy định; Số quyết toán theo mục lục ngân sách không khớp với quyết toán Kho bạc; Thuyết minh quyết toán chưa hợp lý; Thời gian nộp báo cáo chậm.Nhận xét trên
được minh họa ở bảng 3.14.
Bảng 3.14: Tình hình vi phạm quyết toán ngân sách xã trên địa bàn huyện Thanh Sơn 3 nãm 2016-2018 (n=23) TT Chỉ tiêu Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 Số lượng xã Tỷ lệ (%) Số lượng xã Tỷ lệ (%) Số lượng xã Tỷ lệ (%)
1 Báo cáo quyết toán chưa đầy đủ
nội dung, biểu mẫu theo quy định 20 86,96 18 78,26 18 78,26 2 Số quyết toán theo mục lục ngân
sách không khớp với quyết toán Kho bạc
18 78,26 19 82,61 17 73,91
3 Thuyết minh quyết toán chưa hợp lý 19 82,61 19 82,61 19 82,61 4 Thời gian nộp báo cáo chậm 21 91,30 21 91,30 19 82,61
Nguồn: Tổng hợp từ số liệu của phòng Kế hoạch tài chính huyện Thanh Sơn 3.2.2.4. Nguyên nhân của haòn chêì, yêìu keìm trong quaÒn lyì NSX trên địa bàn huyện Thanh Sơn
* Nguyên nhân khách quan
Công cụ quản lý NSNN là chếđộ chính sách của Nhà nước. Tuy nhiên trong những năm qua, mặc dù một số cơ chế chính sách cơ bản đã được Nhà nước ban hành, song việc ban hành thường chậm so với yêu cầu, còn nhiều quy định bất hợp lý, thiếu tính đồng bộ, chưa phù hợp với tình hình thực tế, chủ yếu mang tính chất
Hệ thống văn bản, chính sách, pháp luật về quản lý đầu tư xây dựng và quản lý đất
đai cũng chưa đồng bộ từ Trung ương đến tỉnh làm cho việc triển khai còn nhiều lúng túng, chậm trễ. Chính sách tiết kiệm, chống lăng phí trong chi tiêu ngân sách chưa được cụ thể hoá đầy đủđể có căn cứ thực hiện hiệu quả.
Tình trạng thiếu năng động, sáng tạo trong quản lý NSNN bộc lộ rất rõ ràng của cơ chế bao cấp còn rơi rớt lại đối với ngành Tài chính. Đối với chính sách quản lý vĩ mô cùng có những bất cập nhất là trong việc lập, quyết định và phân bổ ngân sách. Phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi được tổng hợp chung phải đảm bảo mức HĐND thông qua, không được bố trí tăng, giảm các khoản chi trái với định mức được giao. Chính điều này đã không khuyến khích địa phương ban hành các chính sách, chế độ, biện pháp nhằm thực hiện tốt dự toán. Các định mức, chế độ, tiêu chuẩn nhà nước ban hành chưa đầy đủ, lại chậm thay đổi nên không phù hợp với tình hình thực tế, có lúc không thực hiện được.
Cơ sở hạ tầng kinh tế của các xã và cấp huyện vẫn còn thấp, sản xuất nông nghiệp còn manh mún, thương mại và dịch vụ còn nhỏ lẻ, doanh nghiệp ngoài quốc doanh chưa đủ mạnh … nên mặc dù ngành thuế và chính quyền từ huyện tới cơ sởđã cố gắng trong công tác thu ngân sách song tổng số thu ngân sách dù
đã có bước tăng trưởng vượt bậc song vẫn chưa thể đáp ứng được nhu cầu chi. Do các xã thu chỉđáp ứng một phần nhỏ của chi, chủ yếu do ngân sách cấp trên cấp nên khi lập dự toán ngân sách thường đưa tăng số chi, giảm số thu để được tăng số trợ cấp.
Nguồn thu được phân cấp, điều tiết thì nhỏ và tăng chậm mà nhu cầu chi cho việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội của xã lại lớn dẫn đến căng thẳng trong cân đối ngân sách.
* Nguyên nhân chủ quan
Công tác tuyên truyền, quán triệt Luật NSNN đến các cơ quan, đơn vị sử