7. Kết cấu của luận văn
1.2. Vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách giảm nghèo theo
theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều
Nhà nước là chủ thể ban hành và cũng là chủ thể đóng vai trò chủ đạo trong việc tổ chức thực thi chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều - nhà nước ở đây được hiểu là cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, bao gồm Quốc hội, Chính phủ, các Bộ (chính sách quốc gia), chính quyền địa phương các cấp (chính sách địa phương). Ngoài ra, các tổ chức ngoài nhà nước như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội (tình nguyện, thiện nguyện, từ thiện vì cộng đồng…) và cộng đồng dân cư cũng đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần hiện thực hóa các chính sách an sinh xã hội do nhà nước, chính quyền ban hành. Nghĩa là hệ thống chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều được thiết kế theo nguyên tắc - Nhà nước đóng vai trò chủ đạo - đồng thời việc thực thi chính sách.
Đảng Cộng sản Việt Nam, là lực lượng chính trị duy nhất lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xă hội. Đảng Cộng sản Việt Nam là Đảng cầm quyền, lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Đảng lãnh đạo bằng cương lĩnh, chiến lược, các định hướng về chính sách và chủ trương lớn - đó chính là những căn cứ định hướng, chỉ đạo để các cơ quan trong bộ máy Nhà nước ban hành các Chính sách công. Đảng không phải là chủ thể ban hành chính sách công; mà chỉ “định hướng về chính sách và chủ trương lớn”. Như vậy, về thực chất, có thể hiểu chính sách công là do Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (chủ yếu là Chính phủ) đề ra - các chính sách này là sự cụ thể hóa Quyết sách chính trị của Đảng nhằm phục vụ lợi ích của nhân dân.
Đảng Cộng sản Việt Nam, đã có nhiều lần thay đổi quan điểm giảm nghèo để phù hợp hơn với nhu cấu thực tế, từ sự hỗ trợ cho không, đã chuyển đổi thành
tăng cường tinh thần tự lực của người dân nghèo, giúp họ tự vươn lên thoát nghèo đa chiều và bền vững. Ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, thành lập ra nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa (2/9/1945), một trong sáu nhiệm vụ hàng đầu được Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ Cách mạng lâm thời xác định, đó là phải “diệt giặc đói”… Nhiệm vụ đó được Trung ương Đảng, Quốc hội, Chính phủ và toàn thể nhân dân liên tục thực hiện trong hai cuộc kháng chiến chống Pháp và chống Mỹ; sau này tiếp tục được duy trì và phát huy trong công cuộc kiến thiết, xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.
Nhưng đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII của Đảng (năm 1996), công tác xóa đói giảm nghèo bắt đầu được nhìn nhận và tiếp cận một cách khá toàn diện và khoa học. Báo cáo chính trị Đại hội VIII nhấn mạnh: “Khuyến khích làm giàu hợp pháp đi đôi với xoá đói, giảm nghèo, không để diễn ra chênh lệch quá đáng về mức sống và trình độ phát triển giữa các vùng, các tầng lớp
dân cư”. Sau Đại hội VIII, chủ trương này được cụ thể hoá thành các chính sách
phát triển KT - XH, thực hiện công bằng, bình đẳng, tiến bộ xã hội, và tiếp tục được duy trì, phát triển trong những kỳ Đại hội sau. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, công tác xóa đói giảm nghèo chủ yếu được thực hiện theo phương thức Nhà nước hỗ trợ phần lớn hoặc cho không.
Nhận thấy những điểm bất cập này, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng (năm 2001) đã có sự thay đổi và phát triển mới trong nhận thức đối với công tác xóa đói giảm nghèo. Trong Báo cáo chính trị Đại hội IX đã xác định: “Khuyến khích làm giàu hợp pháp, đồng thời ra sức xoá đói giảm nghèo, tạo điều kiện về cơ sở hạ tầng và năng lực sản xuất để các vùng, các cộng đồng đều có thể tự phát triển, tiến tới thu hẹp khoảng cách về trình độ phát triển kinh
tế, văn hoá, xã hội”. Có nghĩa là trước đây, công tác xóa đói giảm nghèo được
đề cập một cách khá chung chung, thì đến Đại hội IX đã xuất hiện các từ khóa: “tạo điều kiện về cơ sở hạ tầng”, “năng lực sản xuất”, “tự phát triển”. Điều này thể hiện sự song hành trong xóa đói giảm nghèo giữa việc Nhà nước
tiếp tục đầu tư cơ sở vật chất hạ tầng kỹ thuật với việc khuyến khích người dân tự nâng cao năng lực sản xuất, chủ động thoát nghèo.
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng (năm 2011) đã xác định: “Thực hiện có hiệu quả hơn chính sách giảm nghèo phù hợp với từng thời kỳ; đa dạng hoá các nguồn lực và phương thức để bảo đảm giảm nghèo bền
vững, nhất là tại các huyện nghèo nhất và các vùng đặc biệt khó khăn”. Như
vậy, đã xuất hiện thêm các từ khóa hoặc các nội hàm mới:“đa dạng hóa các nguồn lực và phương thức”, “giảm nghèo bền vững”, “các huyện nghèo nhất và
các vùng đặc biệt khó khăn”. Nội hàm này đã trở thành tiền đề; là chủ trương,
đường lối để Quốc hội, Chính phủ, các bộ ngành trung ương và các địa phương xây dựng, ban hành cơ chế, chính sách, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, các chương trình, dự án về xóa đói giảm nghèo một cách sát thực, đồng bộ và hiệu quả.
Chưa dừng lại ở đó, đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng (năm 2016), đã tiếp tục nhấn mạnh: “Đổi mới chính sách giảm nghèo theo hướng tập trung, hiệu quả và tiếp cận phương pháp đo lường nghèo đa chiều nhằm bảo đảm an sinh xã hội cơ bản và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản”. Trong
đó, “phương pháp đo lường nghèo đa chiều” là một khái niệm hoàn toàn mới.
Trước đây, chúng ta chỉ đơn thuần đánh giá mức độ nghèo trên phương diện kinh tế, thu nhập. Theo đó, một người có thu nhập dưới mức trung bình là người nghèo. Nhưng nay, việc đánh giá người nghèo, hộ nghèo được nhìn nhận theo “đa chiều”, cả vật chất và tinh thần, ngoài thu nhập, còn có các tiêu chí như: được khám chữa bệnh, được đi học, được nghe đài, xem ti vi, có phương tiện đi lại gắn động cơ, ăn ở hợp vệ sinh, v.v... Việc xác định như vậy sẽ giúp mở rộng biên độ về cơ chế, chính sách, chương trình, dự án.
Việc thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều cần phải có sự chỉ đạo hướng dẫn của Nhà nước. Nhà nước đóng vai trò chủ đạo để thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều, vai trò này được cụ thể hóa thông qua những công
việc và hoạt động cơ bản sau:
Thứ nhất, với tư cách là cơ quan quyền lực, nhà nước có hai chức năng cơ
bản: chức năng giai cấp (chức năng thống trị chính trị) và chức năng xã hội là chức năng thực hiện quản lý những hoạt động chung vì sự tồn tại của xã hội, chăm lo những công việc chung của toàn xã hội.
Vai trò của nhà nước trong việc thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều thể hiện trong việc: xử lý những công việc về đói nghèo; bảo vệ trật tự công cộng, bảo vệ môi trường sinh thái; quản lý, điều tiết các lĩnh vực của đồi sống xã hội... Nghĩa là: “Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong xây dựng và tổ chức thực hiện các chính sách xã hội” [7].
Thứ hai, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta là
nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý, điều tiết của Nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Sự vận dông của nền kinh tế ấy bên cạnh mặt ưu điểm, thì nó vẫn bộc lộ những hạn chế, yếu kém, đó là sự phân hoá giàu nghèo, tình trạng ô nhiễm môi trường, tệ nạn xã hội, đạo đức, lối sống xống cấp... Chính vì vậy, cần sử dụng các công cụ, chính sách và các nguồn lực của nhà nước để “định hướng và điều tiết nền kinh tế, thúc đẩy sản xuất kinh doanh và bảo vệ môi trường, thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội trong từng bước, từng chính sách phát triển… bảo đảm giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều, phát triển xã hội bền vững” [8].
Thứ ba, giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều, bảo đảm an sinh
xã hội và nâng cao phúc lợi xã hội không chỉ là nhiệm vụ của mỗi quốc gia trong quá trình phát triển, mà còn là bảo vệ quyền của mọi người dân. Theo
Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền của Liên hiệp quốc, quyền được an sinh là một
quyền quan trọng của con người, được hiến định trong Hiến pháp năm 2013 của nước ta [11].
Thứ tư, giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều cũng được coi như là một dịch vụ mà khu vực tư nhân khó có thể thể đảm nhiệm thực hiện được đầy đủ, hoàn thiện. Hay nói cách khác, chỉ có nhà nước mới có thể đưa ra
những cơ chế khuyến khích phù hợp và ảnh hưởng của mình để gây sức ép cần thiết trong việc thúc đẩy những đóng góp bắt buộc. Nhà nước mới có thể giải quyết được những khó khăn bất cập, mà người dân vùng xâu, vùng xa nơi mà các doanh nghiệp tư nhân không giải quyết được.
1.2.1. Chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều
Chính sách
Peter Boothroyd đã cho rằng: “Chính sách là những quyết định, qui định của Nhà nước (tức là các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương) được cụ thể hoá thành các chương trình, dự án cùng các nguồn lực, vật lực, các thể thức, qui trình hay cơ chế thực hiện nhằm tác động vào đối tượng có liên quan, thay đổi trạng thái của đối tượng theo hướng mà Nhà nước mong muốn” [10].
Lữ Quang Ngời quan niệm: “Chính sách là đường lối cụ thể gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công, nhà nước của một chính đảng hoặc một chủ thể quyền lực về một lĩnh vực nhất định cùng các biện pháp, kế hoạch thực hiện đường lối ấy” [13].
Chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều
Giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều là cách tiếp cận mới nhằm hạn chế việc bỏ sót những đối tượng có thể không nghèo về thu nhập
nhưng lại nghèo về các chiều cạnh khác. Thay vì xem xét nghèo thu nhập, những ai không được khám chữa bệnh, không được đến trường, không được tiếp cận thông tin cũng được xác định là nghèo. Cái nghèo không chỉ gắn liền với sự thiếu thốn thu nhập, chi tiêu mà còn là việc không được thỏa mãn các nhu cầu xã hội cơ bản khác.
Việc chuyển đổi phương pháp đo lường nghèo theo cách tiếp cận đa chiều sẽ tạo điều kiện để nhận dạng đối tượng nghèo chính xác, cụ thể hơn, tăng cường tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản của người dân để có giải pháp hỗ trợ phù hợp hơn với nhu cầu và đặc tính của hộ nghèo, hộ cận nghèo, từ đó tạo cơ hội để các địa phương trong cả nước thực hiện bền vững hơn các chính sách
giảm nghèo.
Với mục đích tác động tốt hơn, toàn diện hơn đến người nghèo, việc chuyển đổi đánh giá nghèo từ đơn chiều sang đa chiều nhằm giúp đảm bảo mức sống tối thiểu, đồng thời đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản cho người dân, từng bước giảm nghèo bền vững. Thông tin về tình trạng nghèo đa chiều kịp thời cũng giúp theo dõi tiến trình giảm nghèo và đánh giá tác động của các nhóm chính sách qua thời gian giữa các vùng, các nhóm dân cư để điều chỉnh cho phù hợp nữa…
Thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều: là
quá trình biến các chủ trương, chính sách, phương hướng và biện pháp liên quan đến giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều thành những kết quả trên thực tế thông qua các hoạt động có tổ chức trong bộ máy nhà nước và sự tham gia rộng rãi của các tổ chức, đơn vị, gia đình, cá nhân và toàn xã hội, nhằm hiện thực hoá những mục tiêu mà chính sách đã đề ra.
Đó là quá trình triển khai hệ thống chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều vào thực tiễn bằng các công cụ, bộ máy của nhà nước nhằm hiện thực hóa mục tiêu đã đề ra [11, tr.44]. Việc thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều như thế nào phụ thuộc vào các bộ phận và các bước cơ bản trong việc thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều. Trên thực tế các bộ phận nhiều khi không tách biệt độc lập một cách tuyệt đối mà có sự đan xen, lồng ghép với nhau.
Việc thực hiện các bước trong thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều phải được xem xét ở cấp độ chủ thể thực hiện: Chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều được cấp trung ương hoạch định (chính sách quốc gia) thì cấp thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều đó là chính quyền địa phương các cấp. Trên cơ sở chính sách quốc gia, chính quyền địa phương các cấp trên cơ sở điều kiện đặc thù của địa phương mình lại tiếp tục thể chế hóa chính sách quốc gia thông qua
việc ban hành các quyết định, kế hoạch, chương trình (chính sách địa phương) và tổ thức thực hiện để hiện thực hóa các chính sách nói trên. Vì vậy, trong tính tương đối, vừa có thể coi việc thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều của một tỉnh, thành phố chỉ là một khâu trong chu trình chính sách (hoạch định, thực hiện, đánh giá kết quả) và vừa có thể coi việc thực hiện đó hàm nghĩa cả chu trình chính sách (chính sách địa phương) với cả 3 bước (hoạch định, thực hiện, đánh giá kết quả).
Nội dung của thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận
đa chiều: là việc triển khai thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều vào điều
kiện thực tế, nhằm giúp đỡ người nghèo, hộ nghèo và mọi người dân, thiếu hụt các điều kiện sống cơ bản, bằng các hoạt đông cụ thể hoặc thông qua các mô hình, dự án.
Thực hiện chính sách giảm nghèo đa chiều bao gồm các bước cơ bản sau đây:
Bước 1: xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách, đây là bước
cần thiết quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp, lại diễn ra trong thời gian dài do đó phải có kế hoạch.
Bước 2: phổ biến tuyên truyền chính sách, đây là công đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã được thông qua. Nó giúp cho nhân dân, các cấp chính quyền hiểu được về chính sách và giúp cho chính sách được triển khai thuận lợi và có hiệu quả.
Bước 3: Phân công phối hợp thực hiện chính sách, một chính sách
thường được thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham gia do đó phải có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ.
Bước 4: Duy trì chính sách, đây là bước làm cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách, việc làm này là cần thiết, diễn ra thường xuyên trong quá trình tổ chức thực thi chính sách.
Bước 6: Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách, bất cứ
triển khai chính sách nào thì cũng phải kiểm tra, đôn đốc để đảm bảo các chính sách được thực hiện đúng, và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực.
Bước 7: Đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm, khâu này được tiến hành
liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này ta có thể đánh giá từng phần hay toàn bộ chính sách.
1.2.2. Tiêu chí đánh giá hiệu quả thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều
Thông thường, các tiêu chí đánh giá thực hiện chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều tập trung vào những phương diện sau đây:
Tính hiệu lực của chính sách giảm nghèo theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều phản ánh mức độ tác động, ảnh hưởng của chính sách trên thực tế, làm biến đổi hoặc duy trì thực tế theo mong muốn của Nhà nước. Tính hiệu lực của