3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.1. Tình hình công tác quản lý đất đai, đăng ký cấp Giấy chứng nhận trên thế giới
1.2.1.1. Công tác quản lý đất đai tại Úc
Luật đất đai của Úc quy định đất đai là đất thuộc sở hữu Nhà nước và đất thuộc sở hữu tư nhân. Nước này công nhận Nhà nước có quyền sở hữu đất đai và bất động sản trên mặt đất. Luật đất đai của Úc bảo hộ tuyệt đối quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai. Chủ sở hữu có quyền cho thuê, chuyển nhượng, thế chấp, thừa kế theo di chúc mà không có sự cản trở nào, kể cả việc tích lũy đất đai. Tuy nhiên, Nhà nước có quyền trưng thu đất tư nhân để sử dụng vào mục đích công cộng, phục vụ phát triển kinh tế, xã hội và Nhà nước có nghĩa vụ phải thực hiện bồi thường thỏa đáng.
Nước Úc có tiềm năng đất đai rộng lớn, đời sống và trình độ của người dân phát triển. Họ nhận thức được tầm quan trọng của đất đai nên họ đã biết phát huy và sử dụng tốt tiềm năng đất đai. Ở đây có 90% đất thuộc sở hữu tư nhân, 10% thuộc sở hữu Nhà nước. Nếu cần sử dụng thì Nhà nước phải thuê của tư nhân. Hệ thống thông tin đất đai của họ rất hoàn chỉnh, thuận tiện cho các đơn vị đăng ký sử dụng đất. Nước Úc đã tiến hành đăng ký cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất toàn liên bang [21].
1.2.1.2. Công tác quản lý đất đai tại Mỹ
Mỹ là quốc gia có diện tích đất đai rộng lớn. Đất đai ở Mỹ thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Với hệ thống pháp luật về đất đai đầy đủ và nghiêm minh nên công tác quản lý đất đai tại Mỹ rất chặt chẽ. Nhà nước cấp đất cho các hộ, đồng thời cho phép mua bán, cho thuê đất để hình thành nên các trang trại rộng lớn. Tại Mỹ, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp đầy đủ cho từng chủ sử dụng đất. Hệ thống thông tin về đất đai được quản lý trên máy tính nên việc quản lý đất đai thuận tiện, nhanh chóng, độ chính xác cao và khả năng cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời nhờ hệ thống GIS [21].
1.2.1.3. Công tác quản lý đất đai tại Trung Quốc
Trung Quốc là một quốc gia với diện tích đất đai rộng lớn. Tại Trung Quốc, chính sách đất đai được thực hiện theo chế độ công hữu xã hội chủ nghĩa, đó là chế độ sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể của quần chúng nhân dân lao động. Trung Quốc chú
trọng tới việc cải cách nông nghiệp nông thôn, tiếp tục ổn định chế độ khoán ruộng đất cho hộ gia đình. Người nhận khoán có quyền được chuyển khoán, chuyển nhượng, trao đổi lẫn nhau nhưng nghiêm cấm việc đem đất canh tác chuyển đổi sang mục đích khác mà không theo quy hoạch. Chủ trương của chính phủ Trung Quốc cho phép hộ nông dân có quyền chuyển nhượng đất đai cho nhau [21].
1.2.1.4. Công tác quản lý đất đai tại Thái Lan
Thái Lan là một nước thuộc Đông Nam Á, là nước có nền nông nghiệp phát triển mạnh. Đất đai ở Thái Lan manh mún và nhỏ lẻ nên công tác quản lý đất đai ở đây cũng gặp nhiều khó khăn và phức tạp. Công tác cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đã được thực hiện từ lâu. Ở Thái Lan tồn tại rất nhiều loại Giấy chứng nhận với các giá trị và ý nghĩa khác nhau như:
- Giấy màu đỏ: Đối với đất đai có đủ giấy tờ hợp lệ. - Giấy màu vàng: Thiếu giấy tờ hợp lệ.
- Giấy màu xanh: không xác định nguồn gốc rõ ràng.
Điều này làm cho công tác quản lý đất đai và việc thực hiện các quyền của chủ sử dụng liên quan đến đất đai là rất khó khăn và phức tạp.
Ở Thái lan đất đai được chia làm 4 loại chính: Đất rừng (do Cục Lâm Nghiệp Hoàng Gia quản lý), đất đai Nhà nước (do Cục Ngân khố, Bộ Tài chính quản lý), đất đai của cơ quan hành chính (do các cơ quan của Chính phủ quản lý), đất công cộng (quản lý theo Bộ Luật đất đai và Cục quản lý đất đai Thái Lan). Hệ thống cơ quan quản lý ở Thái Lan chia ra làm hai khu vực Trung ương (do Cục quản lý đất đai quản lý) và địa phương [21].
1.2.2. Tình hình và nội dung quản lý đất đai tại Việt Nam
Để thực hiện tốt công tác quản lý và sử dụng đất đai có hiệu quả và thống nhất trong phạm vi toàn quốc, Nhà nước ta đã ban hành luật đất đai và nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh về lĩnh vực đất đai qua từng giai đoạn cụ, thể như sau:
+ Giai đoạn (1975-1987)
Ngày 25 tháng 09 năm 1976, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 188- CP về chính sách xoá bỏ triệt để tàn tích chiếm hữu ruộng đất và các hình thức bóc lột thực dân, phong kiến ở miền Nam Việt Nam.
Ngày 01 tháng 07 năm 1980, Hội đồng Chính phủ ban hành Quyết định số 201/CP về việc thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cường công tác quản lý ruộng đất trong cả nước (sau đây gọi tắt là Quyết định số 201/CP năm 1980). Có thể nói, đây là văn bản pháp quy đầu tiên quy định khá chi tiết, toàn diện về công tác quản lý ruộng đất trong toàn quốc. Các nội dung cơ bản về công tác quản lý ruộng đất trong Quyết định số 201/CP năm 1980.
Quản lý Nhà nước đối với ruộng đất bao gồm 07 nội dung sau: 1. Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất.
2. Thống kê, đăng ký đất. 3. Quy hoạch sử dụng đất.
4. Giao đất, thu hồi đất, trưng dụng đất.
5. Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các chế độ về quản lý, sử dụng đất. 6. Giải quyết tranh chấp về đất đai.
7. Quy định các chế độ, thể lệ về quản lý việc sử dụng đất và tổ chức việc thực hiện các chế độ, thể lệ ấy.
Toàn bộ ruộng đất được phân thành 04 loại là đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng.
Như vậy, giai đoạn 1975 đến 1987, tuy chưa có Luật đất đai nhưng đã có nhiều văn bản pháp quy để điều chỉnh các quan hệ về ruộng đất với nội dung cơ bản là ngày càng tăng cường công tác quản lý đất đai. Đồng thời cũng đã sơ khai quy định các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai.
+ Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm1987 (từ 08/01/1988 đến 14/10/1993)
Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế kế hoạch, đến năm 1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xoá bỏ bao cấp, chuyển sang nền kinh tế hạch toán kinh doanh. Trước tình hình đó, ngày 29/12/1987, Luật này đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá VIII, kỳ họp thứ 2 ngày 29 tháng 12 năm 1987 thông qua Luật đất đai đầu tiên - Luật Đất đai năm 1987. Luật này được công bố ban hành bằng Lệnh của Chủ tịch Hội đồng Nhà nước ngày 08 tháng 01 năm 1988. Luật Đất đai năm 1987 gồm 57 điều, chia thành 6 chương như sau:
- Chương 1 (8 điều): Những quy định chung. - Chương 2 (14 điều): Chế độ quản lý đất đai. - Chương 3 (27 điều): Chế độ sử dụng các loại đất.
- Chương 4 (2 điều): Những quy định về chế độ sử dụng đất đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế, tổ chức liên doanh, hợp tác xã của Việt Nam và nước ngoài.
- Chương 5 (4 điều): Khen thưởng và kỷ luật. - Chương 6 (2 điều): Điều khoản cuối cùng.
Luật Đất đai năm 1987 khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý và vẫn giữ 07 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như ở Quyết định số 201/CP năm 1980, nhưng có hoàn thiện hơn, đó là:
1. Điều tra, khảo sát, đo đạc, phân hạng đất và lập bản đồ địa chính. 2. Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất.
3. Quy định các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các chế độ, thể lệ ấy.
4. Giao đất, thu hồi đất.
5. Đăng ký đất đai, lập và giữ sổ địa chính, thống kê đất đai, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
6. Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai. 7. Giải quyết tranh chấp đất đai.
Luật Đất đai năm 1987 quy định phân chia toàn bộ quỹ đất đai của Việt Nam thành 5 loại là: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất chuyên dùng, đất chưa sử dụng. Đây là văn bản luật đầu tiên điều chỉnh quan hệ đất đai, bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước, giao đất ổn định lâu dài.
Đồng thời, ngày 05 tháng 04 năm 1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 10 - NQ/TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp. Theo đó, ruộng đất nông nghiệp được giao khoán lâu dài cho nông dân.
Theo tinh thần của Luật Đất đai năm 1987, để tăng cường công tác quản lý đất đai, ngày 14 tháng 07 năm 1989 Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý ruộng đất ban hành Quyết định số 201 QĐ/ĐKTK về việc ban hành quy định cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Ngày 06 tháng 11 năm 1991, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ban hành Chỉ thị số 364-CT về việc giải quyết những tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính tỉnh, huyện, xã. Thực hiện Chỉ thị này, các địa phương đã tiến hành xác định, cắm mốc địa giới hành chính và lập hồ sơ địa giới hành chính. Tiếp theo, ngày 12 tháng 05 năm 1993, Cục trưởng Cục Đo đạc và Bản đồ nhà nước đã ban hành Quyết định số 77- QĐ - CT quy định kỹ thuật thành lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Theo đó, Ban chỉ đạo 364 của tỉnh phải lập phương án kinh tế - kỹ thuật thành lập bản đồ địa giới hành chính các cấp của tỉnh.
Như vậy giai đoạn này, công tác quản lý đất đai đã bắt đầu đi vào nề nếp và đặc biệt chú ý tới việc xác định, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính các cấp địa phương.
+ Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 1993 (từ 15/10/1993 đến 30/6/2004).
Sau giai đoạn bắt đầu đổi mới (từ 1986-1991), chúng ta vẫn còn thiếu nhiều quy định và ngay cả hệ thống pháp luật đã ban hành cũng còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được tình hình đổi mới của đất nước. Vì vậy, Hiến pháp 1992 ra đời, trong đó quy định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân" (Điều 17), "Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả" (Điều 18). Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn diện nền kinh tế, cụ thể hoá Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 1987, ngày 14 tháng 07 năm 1993, Quốc hội khoá IX thông qua Luật Đất đai năm 1993.
Luật Đất đai năm 1993 gồm 89 điều, chia thành 07 chương như sau [23]: - Chương 1 (12 điều): Những quy định chung.
- Chương 2 (29 điều): Quản lý Nhà nước về đất đai. - Chương 3 (31 điều): Chế độ sử dụng các loại đất.
- Chương 4 (7 điều): Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
- Chương 5 (5 điều): Quy định về việc tổ chức, cá nhân nước ngoài, tổ chức quốc tế thuê đất của Việt Nam.
- Chương 6 (3 điều): Xử lý vi phạm. - Chương 7 (2 điều): Điều khoản thi hành.
Luật Đất đai năm 1993 dựa trên cơ sở của Hiến pháp 1992, đã khắc phục được nhiều nhược điểm của Luật Đất đai năm 1987, đã sửa đổi, bổ sung một số quy định không còn phù hợp để giải quyết những vấn đề quan trọng trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Sau hai lần sửa đổi, bổ sung, Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 02 tháng 12 năm 1998 và ngày 29 tháng 06 năm 2001, cùng hệ thống các văn bản dưới luật, đã hình thành một ngành luật đất đai, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới nền kinh tế - xã hội của đất nước.
Luật Đất đai năm 1993 đã chế định cơ sở pháp lý cơ bản để quan hệ đất đai ở nước ta chuyển sang cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Khẳng định chế độ sở hữu đất đai toàn dân, Nhà nước thay mặt nhân dân thực hiện quyền sở hữu và quyền quản lý tối cao. Tuy nhiên, đây không phải là chế độ sở hữu toàn dân một cấp độ sở hữu - sử dụng như trong Luật Đất đai năm 1987, mà là chế độ sở hữu đất đai toàn dân với đa cấp độ và hình thức, chủ thể sử dụng.
Xét về nội dung quản lý Nhà nước về đất đai, trải qua 02 lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và năm 2001, Luật Đất đai năm 1993 vẫn khẳng định: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý và vẫn giữ 07 nội dung quản lý nhà nước về đất đai như Luật Đất đai năm 1987 và Quyết định số 201/CP năm 1980, nhưng có hoàn thiện hơn, đó là:
1. Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính. 2. Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất.
3. Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý, sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó.
4. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất.
5. Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính, quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
6. Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất.
7. Giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Để đánh giá toàn diện những thành tích đã đạt được sau 10 năm thực hiện Luật Đất đai năm 1993 và nghiêm túc nhìn lại những hạn chế, yếu kém trong quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 273/QĐ - TTg ngày 12 tháng 4 năm 2002 về kiểm tra việc đầu tư xây dựng, quản lý và sử dụng đất đai trong toàn quốc. Theo Báo cáo tổng kết số 05/BC-BTNMT ngày 26 tháng 11 năm 2002 của Bộ Tài nguyên và Môi trường tổng hợp từ báo cáo của 22 Bộ, ngành và 61 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì thành tích và yếu kém trong 10 năm thực hiện Luật Đất đai năm 1993.
+ Giai đoạn thực hiện Luật Đất đai năm 2003 (từ 01/07/2004 đến 30/06/2014) [24]
Luật Đất đai năm 1993 là một trong những đạo luật quan trọng thể hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta. Những kết quả đã đạt được trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 1993 là rất nhiều và đã thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần ổn định chính trị - xã hội. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển nhanh chóng về kinh tế - xã hội, pháp luật về đất đai mà nòng cốt là Luật Đất đai năm 1993 cũng bộc lộ rõ những hạn chế.
Để khắc phục những thiếu sót, thực hiện Nghị quyết số 12/2001/QHll về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khoá XI (2002-2007), Quốc hội đã tiến hành xây dựng Luật đất đai mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1993. Ngày 26 tháng
12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai năm 2003.
Những nội dung đổi mới đối với công tác quản lý Nhà nước về đất đai trong Luật Đất đai năm 2003 [24]
Luật Đất đai năm 2003 gồm 07 chương, 146 điều, không có đoạn mở đầu như Luật Đất đai năm 1993, không có chương quy định riêng đối với người nước ngoài mà