từng thời kì
1.2.2.1. Trước khi có Luật Đất đai 1993
Ở nước ta, sau cuộc cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, lần đầu tiên nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa ban hành Hiến pháp vào năm 1946. Bản Hiến pháp này chỉ nói đến đất đai một cách khái quát như sau: “…Nhiệm vụ của dân tộc ta trong giai đoạn này là phải bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ ...”[11].
Đến năm 1953, Nhà nước ta thực hiện cuộc cải cách ruộng đất nhằm phân chia lại ruộng đất thực hiện khẩu hiệu “Người cày có ruộng” và Luật Cải cách ruộng đất được ban hành. Một trong những mục tiêu đầu tiên của cuộc cải cách là: Thủ tiêu quyền chiếm hữu ruộng đất của thực dân Pháp và đế quốc xâm lược ở Việt Nam, xáo bỏ chế độ phong kiến, chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, thực hiện chế độ sở hữu ruộng đất của nông dân. Luật này quy định các điều khoản về tịch thu ruộng đất trưng thu, trưng mua ruộng đất tùy thuộc vào từng trường hợp cụ thể [8]. Tuy nhiên, trên thực tế, việc trưng mua, tịch thu là chủ yếu còn việc trưng mua ít xảy ra với giá cả thị trường và được nhà nước trả dần.
Ngày 14/4/1959, Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định số 151/TTg quy định về thể lệ tạm thời trưng dụng ruộng đất, sau đó Ủy ban kế hoạch Nhà nước và Bộ Nội vụ ban hành thông tư liên bộ số 1424/TTLB ngày 06/7/1959 về việc thi hành Nghị định số 151/TTg của Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản với nguyên tắc phải đảm bảo kịp thời và diện tích đủ cần thiết cho công trình xây dựng kiến thiết cơ bản, đồng thời chiếu cố đúng mức quyền lợi và đời sống của người có ruộng đất. Đất thuộc sở hữu tư nhân hoặc tập thể khi bị trưng dụng thì thuộc sở hữu của Nhà nước. Theo Nghị định 151/TTg, việc bồi thường thiệt hại do lấy đất gây nên phải bồi thường hai khoản: Về đất thì bồi thường từ 1 đến 4 năm sản lượng thường niên của ruộng đất bị trưng thu. Ngoài ra, còn được bồi thường những tài sản bị thiệt hại có trên đất như nhà, công trình phục vụ sinh hoạt, mồ mả, hoa màu thiệt hại. Cách bồi thường như vậy được thực hiện cho đến khi Hiến pháp 1980 ra đời [13]. Hiến pháp 1980 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, chính vì vậy việc thực hiện bồi thường về đất không được thực hiện mà chỉ thực hiện bồi thường những tài sản có trên đất hoặc những thiệt hại do việc thu hồi đất gây nên [12]. Sau đó Luật đất đai năm 1988 ban hành cũng dựa trên những điều cơ bản đó. Ngày 31/5/1990 Hội đồng Bộ trưởng ban hành QĐ số 186/HĐBT về việc bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng khi bị chuyển sang sử dụng vào mục đích khác thì phải bồi thường thiệt hại. Tổ chức cá nhân được Nhà nước giao đất nông nghiệp, đất có rừng cho nhà nước. Khoản tiền này được nộp vào ngân sách Nhà
nước và được sử dụng vào việc khai hoang, phục vụ hóa, trồng rừng, cải tạo đất nông nghiệp, ổn định cuộc sống định canh, định cư cho vùng bị lấy đất.
1.2.2.2. Sau khi ban hành Luật Đất đai 1993
Khi Hiến pháp 1992 ra đời thay thế Hiến pháp 1980 đã quy định: “Nhà nước phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XHCN”. Tại điều 17 qui định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”. Và điều 18 quy định “các tổ chức và cá nhân được nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Đặc biệt, tại Điều 23 quy định: “tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hóa. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo đơn giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”[16]. Những quy định trên đã tạo điều kiện củng cố quyền hạn riêng của Nhà nước trong việc thu hồi đất đai cho mục đích an ninh, quốc phòng và lợi ích quốc gia.
Luật đất đai 1993 đã có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho Luật Đất đai 1988. Đây là văn kiện chính sách quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại của Nhà nước. Luật đất đai quy định các loại đất sử dụng, các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Một thủ tục rất quan trọng và là cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất là họ được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây viết tắt là là GCN). Chính điều này làm căn cứ cho quyền được đền bù khi Nhà nước thu hồi đất.
Tại Điều 12 Luật đất đai 1993 đã quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất. Tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian”. Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thấy cần thiết, Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Sau khi Luật Đất đai 1993 được ban hành, Nhà nước đã ban hành rất nhiều các văn bản dưới Luật như Nghị định, Thông tư và các văn bản pháp quy khác về quản lý đất đai nhằm cụ thể hóa các điều luật để thực hiện các văn bản đó, bao gồm:
- Nghị định 90/CP ngày 17/9/1994 quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lơi ích công cộng.
- Thông tư Liên bộ số 94/TTLB ngày 14/11/1994 của Liên Bộ Tài chính – Xây dựng – Tổng cục Địa chính – Ban vật giá Chính phủ hướng dẫn thi hành Nghị định 87/CP
- Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998, thay thế Nghị định 90/CP nói trên.
1.2.2.3. Luật sửa đổi một sốđiều của Luật đất đai ban hành năm 1998
Về cơ bản, Luật đất đai sửa đổi năm 1998 vẫn dựa trên nền tảng cơ bản của Luật cũ, chỉ một số điều được bổ sung thêm cho phù hợp với thực tế [14]. Vấn đề định giá đất và công tác đền bù thiệt hại chưa được đề cập nhiều mặt dù hiện nay vấn đề GPMB đang là việc làm hết sức nóng cần giải quyết. Thực tế hiện nay công tác GPMB diễn ra quá chậm và các chính sách chưa làm rõ ràng.
Tháng 10/1999, Cục quản lý công sản – Bộ tài chính đã tiến hành dự thảo lần thứ nhất về việc sửa đổi bổ sung Nghị định 22/1998/CP về việc đền bù thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất. trong đó, một số điều cơ bản đã được đề nghị sửa đổi như xác định mức đất để tính đền bù, giá đền bù lập khu tái định cư, quyền và nghĩa vụ cuả người bị thu hồi đất phải chuyển đến nơi ở mới, các chính sách hỗ trợ và các điều kiện bắt buộc phải có khu tái định cư, Hội đồng đền bù GPMB và thẩm định phương án đền bù GPMB [5].
- Thông tư 145/TC của Bộ Tài chính hướng dẫn thi hành nghị định 22/1998/NĐ- CP bao gồm các phương pháp xác định hệ số K, nội dung và chế độ quản lý, phương án đền bù và một số nội dung khác.
- Văn bản số 4448/TC- QLDS ngày 04/9/1999 của Cục Quản lý Công sản, Bộ Tài chính hướng dẫn xử lý một số vướng mắc trong công tác đền bù GPMB.
1.2.2.4 . Công tác bồi thường, GPMB theo Luật đất đai sửđổi năm 2001
Có rất nhiều các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp, khu thương mại đang được thực hiện và trong trương lai con số dự án sẽ tăng lên rất nhanh. Các dự án này đều đòi hỏi phải có mặt bằng để xây dựng. Vì vậy, Nhà nước phải thu hồi một phần đất của nhân dân. Khi thu hồi đất, người ta đã tính toán đến lợi ích thu được từ việc sử dụng đất, chuyển đổi cơ cấu ngành nghề, ổn định cuộc sống của người dân trong diện được bồi thường, đảm bảo công bằng đồng thời cũng góp phần điều chỉnh hiện trạng sử dụng đất theo quy hoạch.
Nhưng vấn đề GPMB diễn ra rất chậm, chưa hiệu quả, còn nhiều sai sót gây khiếu kiện trong nhân dân làm ảnh hưởng đến tiến độ đầu tư, triển khai dự án, đồng thời công tác quy hoạch và quản lý xây dựng còn nhiều bất cập ảnh hưởng đến tiến độ của các dự án .
Mặt khác, các chính sách đất đai đã được đổi mới nhiều song công tác quản lý đất đai nước ta vẫn còn nhiều yếu kém. Đối với một số địa phương, công tác GPMB dường như là công việc luôn luôn mới vì chỉ khi có dự án mới thành lập hội đồng bồi thường. Hội đồng bồi thường thông thường chỉ kiêm nhiệm hoặc điều động tạm thời, thậm chí là hợp đồng ngắn hạn, không có bộ phận chuyên trách thực hiện công việc, trong đó khi tích lũy được chút ít kinh nghiệm là kết thúc dự án. Mặt khác, thường là khi thu hồi đất và giải quyết bồi thường thiệt hại về đất đi đôi với việc giải quyết tranh chấp, giải quyết các trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai mà trong đó giải quyết những trường hợp sử dụng đất bất hợp pháp là rất khó khăn mang tính chất xã hội phức tạp. Việc bồi thường thiệt hại nhìn chung Nhà nước chỉ bồi thường về giá trị đất và tài sản trên đất còn cuộc sống của người dân bị mất đất sau thu hồi thì chưa quan tâm triệt để hoặc nếu có thì chỉ mang tính hình thức. Việc bồi thường thiệt hại về tài sản có trên đất tiến hành từ trước đến nay khá dể dàng nhưng vấn đề bồi thường thiệt hại đất đai mới được thực hiện sau khị Luật đất đai ban hành, tức là khi Nhà nước ban hành chính sách giao đất cho người dân sử dụng ổn định lâu dài.
Từ thực tế tình hình quản lý Nhà nước và các chính sách đất đai, chính sách bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất qua các thời kỳ và hiện tại, chúng tôi nhận thấy rằng việc chỉnh lý, bổ sung chính sách bồi thường khi nhà nước thu hồi đất là cần thiết nhằm góp phần đẩy nhanh tiến độ GPMB thực hiện CNH-HĐH, ổn định đời sống nhân dân.
1.2.2.5. Công tác bồi thường, GPMB theo Luật đất đai năm 2003
Luật đất đai năm 2003 đã đưa ra một bước tiến dài trong công tác quản lý đất đai và cụ thể hơn trong GPMB, hỗ trợ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Trích khoản 2, 3, 4, 5 điều 42 - Luật đất đai 2003:
1. Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị QSDĐ tại thời điểm có QĐ thu hồi.
2. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương lập và thực hiện các dự án TĐC trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu TĐC được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ.
Trường hợp không có khu TĐC thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền và được ưu tiên mua hoặc thuê nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối với khu vực nông thôn, trường hợp giá trị QSDĐ ở bị thu hồi lớn hơn đất ở được bồi thường thì người bị thu hồi đất được bồi thường bằng tiền đối với phần chênh lệch đó.
3. Trường hợp thu hồi đất của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản suất mà không có đất để bồi thường cho việc tiếp tục sản xuất thì ngoài việc được bồi thường bằng tiền, người bị thu hồi đất còn được Nhà nước hỗ trợ để ổn định đời sống, đào tạo chuyển đổi ngành nghề, bố trí việc làm mới.
Người bị thu hồi đất được TĐC trước khi bị thu hồi đất và khu TĐC phải có cùng một địa bàn và có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi cũ. Đây là những nét mới vô cùng quan trọng trong Luật đất đai năm 2003, đã mở rộng quyền lợi của người bị thu hồi đất đồng thời có thể nói Luật đất đai năm 2003, sẽ giúp các dự án đẩy nhanh tiến độ GPMB.
Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất; Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất đã cụ thể hóa những quy định trong Luật đất đai năm 2003 như sau:
- Xóa bỏ hệ số K không còn hợp lý trong cách tính giá đất khi tiến hành GPMB. - Quy định khung giá mới phù hợp với thực tế sử dụng đất làm căn cứ để xác định giá bồi thường khi thu hồi đất.
- Cùng với việc cấp GCN tại các vùng đã có quy hoạch đã đẩy mạnh công tác cấp GCN trên cả nước tạo điều kiện thuận lợi hơn cho công tác GPMB.
1.2.2.6. Công tác bồi thường GPMB theo Luật đất đai năm 2013
Qua nghiên cứu chính sách bồi thường, GPMB của Việt Nam qua các thời kỳ cho thấy vấn đề bồi thường, GPMB đã được đặt ra từ rất sớm, các chính sách đều xuất phát từ nhu cầu thực tiễn và được điều chỉnh tích cực để phù hợp hơn với xu hướng phát triển của đất nước. Trên thực tế các chính sách đó đã có tác dụng tích cực trong việc đảm bảo sự cân đối và ổn định trong phát triển, khuyến khích được đầu tư và tương đối giữ được nguyên tắc công bằng.
Cùng với sự đổi mới về tiến trình xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan lập pháp và các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, chính sách bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất trong những năm gần đây đã có nhiều điểm đổi mới thể hiện chính sách ưu việt của một Nhà nước của dân, do dân và vì dân.
So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 có nhiều điểm đổi mới về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể như sau:
Luật Đất đai năm 2003 đã có những bước tiến trong việc bảo đảm tốt hơn quyền lợi cho người có đất thu hồi. Tuy nhiên, đây vẫn là một trong những vấn đề nổi cộm, làm chậm tiến độ bồi thường giải phóng mặt bằng, ảnh hưởng đến môi trường và hiệu quả đầu tư, gây khiếu kiện kéo dài trong thời gian qua.
Để khắc phục những bất cập trên, Luật Đất đai năm 2013 đã có những điểm đổi mới rất quan trọng từ nguyên tắc bồi thường về đất, cho đến việc chi trả bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể:
Quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất