3. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn
1.2.2. Các vấn đề nảy sinh trong thực thi chính sách giao đất lâm nghiệp
- Thực thi chính sách ở địa phương
Điều tra rừng là công việc kỹ thuật quan trọng phải được tiến hành trước khi giao đất. Nhưng hiện nay hầu hết các địa phương không có khả năng thực hiện điều tra tại quy mô xã và nông thôn trừ một số địa phương có dự án hỗ trợ quy hoạch sử dụng đất và giao đất giao rừng như ở Đắc Lắc và Thừa Thiên Huế. Việc giao đất lâm nghiệp của các địa phương hiện nay chủ yếu dựa trên bản đồ và hiện tại nhiều hộ gia đình sử dụng đất mà không có giấy chứng nhận. Hơn thế nữa, đang có sự chồng chéo giữa Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Sở Tài Nguyên – Môi trường về tiêu chí phân loại đất và lập bản đồ. Do đó việc giao đất lâm nghiệp và cấp sổ đỏ là rất khó. Ở một số địa phương như việc thiếu vắng sự tham gia của người dân trong tiến trình quy hoạch sử dụng đất đã dẫn đến việc họ tiếp tục vi phạm luật là đốt nương làm rẫy và khai thác gỗ. Với sự thay đổi thường xuyên các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của một số địa phương đã làm cho cơ cấu cây trồng và loài cây cũng thay đổi theo, vì thế mà một số hộ gia đình không muốn trồng cây gì hơn là để đất trồng .
Những đặc thù về điều kiện văn hóa và địa hình, sự hiện diện của tài nguyên hiện có cũng làm cho công tác giao đất lâm nghiệp khách quan mà nói là khá khó đối với chính quyền địa phương. Ví dụ như ở hai huyện ở Nam Đông và A Lưới tỉnh Thừa Thiên Huế nơi tập trung nhiều người nghèo ở mức 3 và 70% số hộ được xếp vào hạng nghèo B. Hệ quả là rừng được chuyển qua đất canh tác để phục vụ xoá đói giảm nghèo. Vì thế, mà chính quyền địa phương lung túng không biết lấy đất đâu mà giao nên hai địa phương này đã giao đất trên rừng phòng hộ và rừng đặc dụng. Không biết đã xảy ra đối với câu chuyện đất lâm nghiệp chưa, nhưng cái gọi là “vung tay quá trán” của chính quyền địa phương, vốn rất được dân rất tin tưởng tiến hành chia lại đất lúa nước sau 3-4 năm, cho dù Nhà nước cho phép sử dụng đến 20 năm sau khi giao [20].
Một vấn đề nữa trong giao đất là công tác phân định ranh giới trên thực địa. Đây là nguyên nhân tiềm tàng gây xung đột giữa cá hộ dân với nhau. Thực tế là đã có nhiều hộ mở rộng diện tích canh tác nông nghiệp ngay trên cả đất khu đất bảo vệ nghiêm ngặt, có hộ lại nhảy qua canh tác trên diện tích được giao cho hộ khác mặc dù kết quả thu hoạch sau đó không chắc sẽ thuộc về họ. Còn đối với diện tích rừng được khoán, chủ hộ không thể ngăn hặn các chủ hộ khác chăn thả gia súc, khai thác gỗ và thu hái lâm sản ngoài gỗ trên khu rừng mà họ đang nhận khoán bảo vệ. Kết quả khảo sát ở xã Tứ Nê - Tân Lạc - Hòa Bình gần đây cho thấy số vụ khiếu kiện vượt cấp liên quan đến đất lâm nghiệp ở một số nơi cũng có nhiều hướng gia tăng như trong năm 2003, địa phương này không có vụ nào khiếu kiện lên cấp Huyện, nhưng năm 2006, đã có ba vụ kiện lên cấp Huyện và một vụ lên cấp Tỉnh. Quả là việc xác định ranh giới tuy khó nhưng hết sức quan trọng, nó không những làm giảm thiểu xung đột giữa các chủ sở hữu mà còn làm cho các kết quả đầu tư sản xuất kinh doanh sau đó có hiệu quả. Về vấn đề này, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cũng đã nhận định là Chương trình 661 đầu tư và phát triển rừng trên đất đã giao chỉ có thể thực hiện thành công trên đất rừng đã có chủ cụ thể. Đây là nhận định đã được phản ánh đúng thực tế trong quá trình thực hiện Dự án 661 trong những năm qua tại các địa phương.
Cảm nhận đầu tiên trong công việc thực thi chính sách giao đất ở địa phương là đất không được giao một cách công bằng cả về diện tích và chất lượng khiến một bộ
Phú Thọ, tác giả Tô Xuân Phúc cho rằng chương trình giao đất, giao rừng của Nhà nước ở đây đã không những không đạt được mục tiêu cải thiện nghèo đói cho các hộ miền núi, mà còn làm cho hai thái cực giàu nghèo càng rộng hơn. Cụ thể, đối với những hộ gia đình có được nguồn tài chính thông qua tiết kiệm cộng với mối quan hệ tốt với quan chức địa phương đã sử dụng một cách hiệu quả đất rừng được giao. Bằng việc ứng dụng khung phân tích sinh thái chính trị (political ecology) cho nghiên cứu về việc phân định ranh giới ở Ba Vì (Hà Tây) và Bản Khoang (Lào Cai), Sowerwine đã phát hiện được mối giao thoa của thể chế nhà nước, thị trường và quyền sở hữu với tiểu thể chế chính trị (micro-politics), lịch sử và sinh thái địa phương đối với vấn đề điều chỉnh tiếp cận, sử dụng và quản lý tài nguyên. Nghiên cứu của tác giả này cho thấy quá trình điều tra, phân loại rừng, lập bản đồ và đăng ký giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp ở địa phương không được thực hiện một cách đồng bộ và minh bạch mà bị điều chỉnh bởi cấu trúc xã hội hiện tại, phương thức sử dụng đất và kết cấu mạng lưới quan hệ quyền lực trong xã hội. Các nghiên cứu điển hình ở nhiều địa phương khác nhau có nhiều phát hiện khá phong phú. Một luồng kết luận khá chung đó là một số quan chức địa phương thì được tiếp cận khá nhiều đất lâm nghiệp tốt và thuận tiện cho việc đi lại còn người dân địa phương đặc biệt là dân bản địa chỉ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâu dài trên đất lâm nghiệp đã bị suy thoái, phân tán. Còn những thửa đất tốt hơn đã được giao cho lâm trường. Người bản địa cũng thiệt thòi hơn người kinh di cư lên ở khía cạnh người kinh thường ở gần đường giao thông, thị trường thuận tiện thì có lợi rất nhiều từ chương trình giao đất. Trong khi đó người dân tộc thiểu số và nghèo thì không vận dụng hoặc hưởng lợi rất ít từ chương trình này [19].
Từ số liệu điều tra mức sống hộ gia đình năm 2004 cho thấy các hoạt động tạo thu nhập từ lâm nghiệp có ý nghĩa với người nghèo, chiếm 19% tổng thu nhập, trong khi con số này ở các hộ giàu là 7% (Bảng 1.3). Nhưng điều đáng quan ngại là khoảng cách thu nhập của các hộ có nhận đất lâm nghiệp giữa các hộ giàu nhất và các hộ nghèo nhất là 5,3 lần. Điều này một lần nữa khẳng định tính bức phá ngoạn mục của những hộ khá giả trong việc thực hóa mục tiêu giao đất lâm nghiệp của Nhà nước đề ra.
Bảng 1.3. Thu nhập của các nhóm hộ có nhận đất lâm nghiệp VHLSS 2004 Nhóm nghèo nhất Nhóm nghèo ít Nhóm trung bình Nhóm khá giàu Nhóm giàu nhất Tổng thu nhập của hộ (1000 VND) 8277 12054 15169 21389 44697
Thu nhập bình quân đầu
người (1000 VND) 1454 2284 3169 4471 10748
Thu nhập từ các hoạt động
lâm nghiệp (1000 VND) 1610 1883 1485 1670 2548
Phần trăm thu nhập lâm nghiệp trên tổng thu nhập hộ gia đình (%)
19 16 10 8 7
(Nguồn: Kết quả điều tra mức sống hộ gia đình (VHLSS),2004, trích dẫn bởi Phạm Hùng Thiêng [12 ])
Một bất cập nữa là rừng đặc dụng lại hầu hết giao cho các tổ chức nhà nước trong khi người dân bản địa đa số sống ở những vùng đó thì không được giao [9].
Ở cấp độ vĩ mô trên toàn quốc, sự thiệt thòi của người dân miền núi còn thể hiện ở chỗ là họ được khá ít trợ cấp sản xuất trong khi người dân ở đồng bằng thì lại được hưởng lợi khá nhiều từ trợ cấp của chính phủ. Nghiên cứu cho thấy cho đến nay, chi phí của Nhà nước đầu tư xây dựng hệ thống thủy lợi cho đồng bằng sông Hồng đã lên đến 10.000 đôla/ha. Rất tiếc trong báo cáo này chúng tôi không có số liệu cụ thể về hỗ trợ của Nhà nước tương tự như thế cho đồng bào miền núi. Điều mà bài viết này tâm đắc là các hoạt động kinh tế chủ đạo của người dân miền núi có ảnh hưởng không nhỏ đến sản xuất nông nghiệp ở đồng bằng. Có nghĩa là hoạt động kinh tế trồng rừng dù muốn dù không cũng có tác dụng lớn trong việc giảm thiểu thiên tai do lũ lụt gây ra (Xem rừng và lũ: chìm đắm trong giả thuyết hay làm sang tỏ bằng thực tiễn, FAO và
CIFOR 2006). Vậy thì phải chăng đầu tư cho hoạt động sản xuất kinh tế của miền núi quan trọng và cần ưu ái hơn đồng bằng. Tính công bằng còn thể hiện ở việc hạn chế các quyền sử dụng rừng của người dân miền núi như đã đề cập ở trên.
- Giám sát và đánh giá
Hỗ trợ sau giao đất cũng được đánh giá là có vấn đề. Lý do là vì chưa có hệ thống giám sát đánh giá liệu người dân có sử dụng trợ cấp đúng mục đích hay không. Kết quả là người dân đã sử dụng hỗ trợ của nhà nước sau giao đất lâm nghiệp vào mục đích khác [13]. Bên cạnh đó, các biện pháp khuyến khích phát triển lâm nghiệp trên đất được giao tỏ ra kém hiệu lực để loại trừ các hoạt động sản xuất nông nghiệp trên đất lâm nghiệp. Định mức khoán đến dân cũng không đầy đủ như chính sách nêu ra mà một số địa phương như người dân ở xã Tử Nê ở Tân Lạc,Hòa Bình chỉ nhận tiền khoán quản lý bảo vệ rừng là 30.000 đồng/ha [7].
Dịch vụ khuyến lâm hiện nay được đánh giá là còn quá kém và mới chỉ tập trung vào khâu sản xuất, cung cấp giống và quy trình lâm sinh, chăm sóc vườn cây, mà chưa có các hỗ trợ tư vấn về quy hoạch sử dụng đất quy mô hộ gia đình, trang trại. Thực tế đòi hỏi quá nhiều vào việc làm sao có một chính sách tốt, nhưng việc cải cách thể chế, tăng cường giám sát lại hết sức quan trọng mà trước hết đó là tách bạch chức năng quản lý nhà nước (quy định, giám sát, hỗ trợ) và chức năng kinh tế về quản lý rừng (sử dụng, bảo vệ và tái tạo). Đôi khi một thể chế tốt cũng có thể làm cho việc vận dụng chính sách đạt hiệu quả cao nhất.