6. Tổng quan nghiên cứu
2.2 PHÂN TÍCH CÔNG TÁC QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CÔNG TRÌNH TẠI BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN MÔI TRƯỜNG VÀ BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU TP ĐỒNG HỚI
2.2.1 Giai đoạn lập dự án và phê duyệt dự án
Công tác khảo sát, lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư cơ bản tuân thủ theo trình tự được quy định của Chính phủ. Công tác này được UBND tỉnh Quảng Bình thực hiện việc khảo sát, lập dự án. Thủ tướng Chính phủ phê duyệt danh mục dự án cho từng giai đoạn. Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới chỉ tổ chức tiếp nhận triển khai các dự án cụ thể theo phân cấp ủy quyền của UBND tỉnh Quảng Bình. Sau khi tiếp nhận dự án cụ thể, Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới sẽ triển khai từng phân hệ của dự án, mỗi phân hệ lại được chia thành các gói thầu để thực hiện.
Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm lập hồ sơ xin giới thiệu địa điểm (xin thông tin quy hoạch) trình phê duyệt của Sở xây dựng (đối với dự án có thu hồi đất). Sau khi có phê duyệt về địa điểm phù hợp quy hoạch thì Ban quản lý dự án sẽ tiến hành kiểm tra hiện trạng (đo đạc, trực tiếp điều tra khảo sát hiện trạng mặt bằng khu vực dự kiến thực hiện dự án), sơ bộ xác định quy mô xây dựng từng gói của dự án. Trong trường hợp dự án lớn Ban quản lý có thể sẽ thuê đơn vị tư vấn hỗ trợ. Từ đó Ban quản lý dự án trình phê duyệt kế hoạch bố trí vốn chuẩn bị đầu tư, tức là xem xét liệu nguồn vốn ngân sách có thể bố trí vốn (đề ra trong đề cương bố trí kế hoạch vốn chuẩn bị đầu tư) cho công tác chuẩn bị đầu tư hay không.
Nhìn chung, thời gian qua, hầu hết các gói thầu của các dự án đầu tư xây dựng công trình của BQL dự án đều thuê đơn vị tư vấn thiết kế sơ bộ dự án. Trong giai đoạn này, các Ban quản lý dự án đã cung cấp đầy đủ thông tin về dự án cho nhà thầu tư vấn lập dự án. Việc lựa chọn Nhà thầu tư vấn lập dự án, thiết kế cơ sở rất quan trọng. Bên cạnh đó bản dự án, thiết kế cơ sở có lập chính xác thì mới có thể thực hiện được và đạt được các mục tiêu của dự án. Hiện nay, các gói thầu lựa chọn tư vấn thiết kế, lập dự án đầu tư có giá trị dưới 500 triệu đồng sẽ áp dụng hình thức chỉ định thầu; các gói thầu tư vấn có giá trị trên 500 triệu đồng thì sẽ áp dụng hình
thức đấu thầu rộng rãi.
Đvt: gói thầu
Hình 2.2: Số gói thầu của dự án đầu tư xây dựng công trình thuê đơn vị tư vấn thiết kế tư vấn
Nguồn: Báo cáo Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Thông thường nhà thầu được lựa chọn là những nhà thầu tư vấn thiết kế đã từng tham gia tư vấn thiết kế, lập dự án cho các gói thầu trước đó. Do vậy, những nhà thầu này lại là những nhà thầu tư vấn khảo sát, thiết kế quen thuộc. Việc lựa chọn nhà thầu quen thuộc bên cạnh lợi thế đây là những nhà thầu nắm rõ địa bàn tỉnh cũng như các trình tự thủ tục khi tiến hành các dự án tại đây thì cũng dẫn đến tình trạng một vài nhà thầu thường xuyên thực hiện nhiều dự án khác nhau, sẽ rất khó để kiểm tra so sánh và dễ bỏ qua nhiều nhà thầu mới, có năng lực mà lại sẵn sàng thực hiện với giá thấp hơn. Bên cạnh đó các dự án khác nhau đòi hỏi cần xem xét lựa chọn nhà thầu phù hợp chứ không thể chỉ dựa vào tiêu chí nhà thầu đã từng thực hiện các dự án trước đây. Việc lựa chọn nhà thầu dựa trên ý kiến của lãnh đạo các Ban nên sẽ không tránh khỏi ý kiến chủ quan.
Sau khi nhận được hồ sơ dự án từ đơn vị tư vấn, cán bộ Ban quản lý dự án rà soát các nội dung (kiểm tra đã đầy đủ các nội dung cần thiết, kiểm tra nội dung nghiên cứu có nằm trong phạm vi quy mô dự án hay không). Tuy nhiên, trong quá trình lập dự án sơ bộ này do năng lực của cán bộ Ban quản lý còn yếu và chưa xây dựng quy trình quản lý dự án theo từng giai đoạn của quá trình đầu tư dẫn đến một
số công việc thực hiện không đúng theo quy định của pháp luật. Thời gian qua, tại Ban quản lý đã phát sinh 1 trường hợp gói thầu thi công nhưng thiếu khảo sát và lập phương án thiết kế kỹ thuật.
Hộp 2.1: Phỏng vấn Ông Lê Thanh Tịnh – Giám đốc Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Câu hỏi: Xin Ông cho biết công tác lập dự án hiện nay có khó khăn gì không?
Trả lời:
Thực tế thời gian qua với các gói thầu tư vấn, khảo sát thiết kế dự án, số lượng các nhà thầu tham gia dự thầu thường không nhiều. BQL dự án thường lựa chọn các nhà thầu quen thuộc, tức là đã thực hiện các dự án trước đây rồi. Điều này có thể dẫn tới tình trạng không đảm bảo tính khách quan.
Hạn chế lớn nhất hiện nay là Ban quản lý chưa xây dựng được quy trình lập dự án và do kiêm nhiệm nên năng lực cán bộ của BQL còn hạn chế dẫn tới hiện tượng nhiều dự án phát hiện sai sót trong quy trình lập dự án.
Bên cạnh đó, công tác khảo sát, thiết kế không được kiểm tra giám sát chặt chẽ dễ dẫn đến việc phải điều chỉnh thiết kế và làm tăng tổng mức đầu tư sau này ngay cả sau khi dự án đã được phê duyệt. Nhiều dự án khác cũng có sai sót
Nguồn: Tác giả tổng hợp Từ những thông tin khảo sát ban cung cấp đơn vị tư vấn lập dự án và khảo sát, thiết kế cơ sở tiến hành lập dự án đầu tư và thiết kế cơ sở. Hồ sơ dự án do bên tư vấn lập sẽ được Ban quản lý dự án kiểm tra trước khi trình xin phê duyệt. Việc quản lý, giám sát công tác lập dự án đầu tư xây dựng công trình (Báo cáo nghiên cứu khả thi) các đơn vị Tư vấn lập dự án đầu tư đảm bảo các nội dung thiết kế cơ sở của một dự án đầu tư xây dựng công trình thể hiện được các thông số kỹ thuật chủ yếu phù hợp với các quy chuẩn, tiêu chuẩn được áp dụng, là căn cứ để triển khai các bước thiết kế tiếp theo. Cán bộ quản lý dự án sẽ xem xét tất cả các nội dung trong hồ sơ dự án mà nhà thầu tư vấn đưa ra. Trong đó chủ yếu sẽ xem xét tính khả thi và hiệu quả của dự án và tính toán các hạng mục chi phí và đưa ra tổng mức đầu tư.
Hình 2.3: Tình hình điều chỉnh tổng mức đầu tư dự án đầu tư xây dựng công trình giai đoạn 2016 – 2019
Nguồn: Báo cáo Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Tuy nhiên do nhiều cán bộ chưa được đào tạo bài bản về kiến thức lập dự án, không có chuyên môn về kỹ thuật nên việc kiểm tra thường không chính xác, cán bộ quản lý dự án không nắm rõ được các hạng mục đưa ra để tính toán đã đầy đủ, chính xác hay không. Đối với công tác khảo sát, thiết kế, do các Ban không có chuyên môn cũng như máy móc thực hiện nên các Ban đã tiến hành lựa chọn Nhà thầu đủ chuyên môn, năng lực để thực hiện. Tuy nhiên, việc các cán bộ quản lý dự án không có đủ chuyên môn nên thực tế công tác khảo sát, thiết kế không được kiểm tra giám sát chặt chẽ dễ dẫn đến việc phải điều chỉnh thiết kế và làm tăng tổng mức đầu tư sau này. Đối với việc tính toán các hạng mục chi phí và đưa ra tổng mức đầu tư không được xem xét kỹ có thể dẫn tới tổng mức đầu tư đưa ra là quá cao gây lãng phí hoặc quá thấp gây ảnh hưởng tới việc thực hiện dự án sau này mà nguyên nhân chính là do năng lực của cán bộ quản lý dự án chưa cao. Điều này dẫn đến thực trạng rất nhiều gói thầu của các dự án đầu tư xây dựng công trình trong những năm qua phải điều chỉnh tổng mức vốn đầu tư. Bên cạnh đó, nhiều dự án khác cũng có sai sót nhất định.
Tên gói thầu Hạn chế, nguyên nhân Gói thầu DH 1.14
(Xây dựng hệ thống thoát nước các cửa xả CX27 và CX100, hệ thống thoát nước thải và trạm bơm số 1 tại các phường Bắc
Lý và Nam Lý)
Thiết kế một số hạng mục không đảm bảo và phù hợp với thực tế trên hiện trường nên phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần như: cắt tuyến nước thải thuộc đường Lý Thường Kiệt, lắp đặt hố ga; bổ sung hệ thống thoát nước thải tại các tuyến nhánh đường Hữu Nghị và Trường Chinh; chỉnh,bổ sung khối lượng cắt phá, hoàn trả bê tông mặt đường giao cắt với tuyến cống hộp đang thi công; thiếu bảng tính khối lượng đào đắp của tuyến cống hộp.
Gói thầu DH 1.12
(Xây dựng hệ thống thoát nước khu vực của xả CX92, CX98
và hệ thống thoát nước thải phường Đức Ninh Đông) và gói thầu DH 1.8 (Tuyến cống
và các trạm bơm số 5, 8, 11)
Công tác bóc tách khối lượng để lập dự toán thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung trong quá trình thi công.
Gói thầu DH 1.19
(Thi công tuyến cống cấp 3 đấu nối vệ sinh hộ gia đình)
Bản vẽ thi công không phù hợp với thực tế hiện trường nên một số khối lượng không phải thực hiện trong quá trình thi công với số tiền 6.929.046.000 đồng
Gói thầu DH-2.1 (Xây dựng nhà máy xử lý nước thải)
Gói thầu DH-2.1 (Xây dựng nhà máy xử lý nước thải)
Nguồn: Báo cáo Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
2.2.2 Giai đoạn thi công dự án
2.2.2.1 Quản lý công tác lựa chọn nhà thầu
Ban quản lý dự án tiến hành lập kế hoạch đấu thầu, xem xét phân chia các gói thầu một cách hợp lý, xác định hình thức đấu thầu cho từng gói thầu. Các gói thầu trong kế hoạch đấu thầu thường là các gói thầu trong giai đoạn thực hiện đầu tư. Thông thường là các gói thầu: Gói thầu thi công xây dựng công trình, gói thầu tư
vấn lập hồ sơ mời thầu và đánh giá hồ sơ dự thầu, gói thầu tư vấn giám sát thi công xây dựng công trình, gói thầu bảo hiểm công trình, gói thầu kiểm toán công trình, gói thầu rà phá bom mìn (nếu cần thiết). Trong kế hoạch đấu thầu nêu rõ các thông tin: tên gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức lựa chọn nhà thầu, thời gian lựa chọn nhà thầu, hình thức hợp đồng, thời gian thực hiện hợp đồng.
Bảng 2.3: Thực trạng lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu tại Ban quản lý dự án
Năm
Số gói thầu xây lắp được phê duyệt trong Kế hoạch lựa chọn
nhà thầu
Số gói thầu phải điều chỉnh thời gian do thời gian trong Kế hoạch lựa chọn nhà thầu
không hợp lý
Số gói thầu xây dựng có hình thức giá hợp đồng chưa hợp lý không ghi rõ loại hợp
đồng theo đơn giá điều chỉnh theo đơn giá cố định
Số gói thầu Tỷ lệ Số gói thầu Tỷ lệ
2016 1 1 100% 1 100%
2017 4 2 50% 1 25%
2018 12 2 16,67% 0 0%
2019 10 3 30% 0 0%
Nguồn: Báo cáo Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Nhìn chung, công tác lập kế hoạch đấu thầu của Ban quản lý các năm qua chưa thực sự tốt, vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, thiếu sót. Cụ thể, nhiều gói thầu khi lập kế hoạch về thời gian thực hiện không phù hợp dẫn đến phải điều chỉnh thời gian, thậm chí có những gói thầu sai lệch về thời gian lên tới hằng năm. Điển hình như gói thầu DH-1.3 (Xây dựng hệ thống thoát nước mưa, nước thải và cống cấp ba tại các phường Đồng Phú, Hải Đình, Hải Thành) và DH-1.4 (Xây dựng hệ thống thoát nước mưa, nước thải và cống cấp ba tại phường Nam Lý và Đức Ninh Đông), trong quá trình thực hiện, do Ban QLDA có một số sự kiến gây xáo trộn tình hình thực hiện và nhân sự nên tiến độ thực hiện xét thầu bị ngưng trệ. Sau chuyến công tác của WB vào cuối năm 2019, 2 gói thầu này đã phải yêu cầu Tổ chuyên gia xét thầu đánh giá lại hồ sơ dự thầu các nhà thầu tham gia. Năm 2016 và 2017 còn phát sinh trường hợp gói thầu xây dựng có hình thức giá hợp đồng chưa hợp lý không ghi rõ loại hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh theo đơn giá cố định. Tình trạng chậm trễ trong triển khai công tác đấu thầu của các dự án sẽ ảnh hưởng nghiêm
trọng tới đảm bảo tiến độ triển khai các dự án này, đặc biệt là còn ảnh hưởng tới công tác thanh toán vốn đầu tư khi các dự án được tài trợ bởi vốn ODA.
Trong giai đoạn tổ chức đấu thầu, hầu hết các gói thầu thi công đều không quá phức tạp nên Ban QDLA chỉ áp dụng hai loại hình thức lựa chọn nhà thầu là Chỉ định thầu và Đấu thấu rộng rãi trong nước. Trong đó, hình thức lựa chọn nhà thầu rộng rãi một giai đoạn, một túi hồ sơ là hình thức được sử dụng chủ yếu trong các gói thầu xây lắp công trình.
Bảng 2.4: Thực trạng hình thức lựa chọn nhà thầu xây lắp của BQL Hình thức lựa chọn nhà thầu Năm
2016 Năm 2017 Năm 2018 Năm 2019
Tổng số gói thầu xây lắp 1 4 12 10 Chỉ định thầu 0 (0%) 0 (0%) 1(8,3%) 0 (0%) Lựa chọn nhà thầu rộng rãi một giai
đoạn, một túi hồ sơ 1(100%) 4(100%) 11(91,7%) 10(100%)
Nguồn: Báo cáo Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Quy trình thực hiện hình thức đấu thầu rộng rãi trong nước được BQL dự án tổ chức theo hình 2.4.
Có thể nhận thấy, quy trình các bước trong công tác đấu thầu của BQL dự án đã tuân thủ quy định pháp luật về lựa chọn nhà thầu (Luật Luận Đấu thầu số 43/2013/QH13 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP của Chính phủ hướng dẫn về Luật Đấu thầu). Ban QLDA đã tiến hành tổ chức lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu sau khi có Quyết định phê duyệt Kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Hồ sơ mời thầu sẽ được Trưởng Phòng Phòng Kế hoạch – Kỹ thuật hoặc Phó giám đốc lập. Hồ sơ mời thầu phải được chuẩn bị theo mẫu Hồ sơ mời thầu chuẩn phù hợp (cho xây lắp) do WB hay ADB ban hành. Sau khi lập hồ sơ mời thầu và phê duyệt hồ sơ mời thầu, Ban QLDA tiến hành đăng tải thông báo mời thầu trên mạng đấu thầu Quốc gia, Báo Đấu thầu và tiến hành thực hiện công tác phát hành hồ sơ mời thầu theo thời gian quy định trong thông báo mời thầu; việc mở thầu được thực hiện đúng quy định pháp lý. B1. Lập HSMT và thẩm định và phê duyệt Hồ sơ mời thầu B2. Mời thầu. Phát hành hố sơ mời thầu, sửa đổi, làm rõ hồ sơ mời thầu. Chuẩn bị, nộp, tiếp nhận,
quản lý, sửa đổi, rút hồ sơ dự thầu và mở thầu.
B3. Kiểm tra, đánh giá tính hợp lệ của
hồ sơ dự thầu. Đánh giá chi tiết hồ sơ dự thầu và xếp hạng nhà thầu B4. Thương thảo hợp đồng B5. Trình, thẩm định, phê duyệt kết
quả lựa chọn nhà thầu và công khai
kết quả lựa chọn nhà thầu
B6. Hoàn thiện, ký
kết hợp đồng
Hình 2.4: Trình tự các bước lựa chọn nhà thầu rộng rãi của Ban quản lý dự án
Nguồn: Ban Quản lý dự án môi trường và biến đổi khí hậu TP Đồng Hới
Tùy vào quy mô của dự án, gói thầu mà Ban QLDA có thể thuê các nhà thầu tư vấn đấu thầu chuyên nghiệp hoặc Ban QLDA tự lập Tổ chuyên gia chấm thầu với