Quản lý vốn Nhà nước trong quá trình đầu tư vào DN hiện nay ở Việt Nam được quy định rải rác tại nhiều văn bản khác nhau. Hơn nữa, các quy định này đã và đang bộc lộ nhiều điểm mâu thuẫn, bất hợp lý so với thực tiễn cũng như thông lệ quốc tế. Điều này được thể hiện ở những khía cạnh sau đây:
• Về mô hình quản lý vốn Nhà nước tại DN
Như đã phân tích ở Chương 1, hiện nay tại Việt Nam đang áp dụng cả 2 mô hình quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các DN là thông qua các cơ quan Nhà nước (cơ quan chủ quản) và tổ chức kinh tế chuyên thực hiện chức năng
42
quản lý vốn Nhà nước tại DN (SCIC). Có thể thấy, chúng ta đang lựa chọn mô hình quản lý vốn hỗn hợp.
Thứ nhất, quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào các DN thông qua các cơ quan chủ quản. Theo quy định của pháp luật hiện hành, có nhiều cơ quan thực hiện việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào DN. Khoản 1 Điều 4 Nghị định số 99/2012/NĐ-CP quy định:
“Chính phủ trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ); phân cấp cho Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh); giao cho Hội đồng thành viên hoặc Chủ tịch công ty, Người đại diện thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước”.
Cụ thể việc phân công, phân cấp được thực hiện như sau:
- Đối với DN mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty TNHH một thành viên là Nhà nước: (i) Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thực hiện quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các TĐKTNN, SCIC; (ii) Bộ quản lý ngành là cấp trên trực tiếp của Hội đồng thành viên tại TĐKTNN thực hiện quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các TĐKTNN đó, thực hiện quản lý vốn đầu tư của Nhà nước tại các DN thuộc Bộ; (iii) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện quản lý vốn đầu tư của Nhà nước đối với các DN thuộc ủy ban nhân cấp tỉnh; (iv) Hội đồng thành viên, chủ tịch công ty thực hiện quản lý phần vốn góp vào các DN khác. - Đối với DN mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, DN mà Nhà nước nắm giữ không quá 50% vốn điều lệ, chủ sở hữu Nhà nước sẽ chỉ định người đại diện để thực hiện các quyền của cổ đông, thành viên góp vốn trong DN. Chủ sở hữu Nhà nước thực hiện giám sát, kiểm tra và thanh tra theo quy định việc chấp hành pháp luật, việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn Nhà nước tại DN của người đại diện.
43
Không chỉ có cơ quan thực hiện chức năng sở hữu Nhà nước, hiện còn có nhiều cơ quan Nhà nước cùng thực hiện chức năng quản lý DN có vốn đầu tư Nhà nước. Ví dụ: Hiện nay, mỗi TĐKTNN chịu sự giám sát, quản lý của ít nhất 5 cơ quan quản lý Nhà nước. Đối với công ty mẹ, Bộ Kế hoạch và đầu tư thực hiện chức năng giám sát việc thi hành nhiệm vụ nhưng bộ chuyên ngành lại quản lý các chiến lược dài hạn; Bộ Tài chính quản lý các khoản đầu tư và người phê duyệt, quyết định cuối cùng lại là Thủ tướng Chính phủ. Có thể thấy rằng mỗi cơ quan có chức năng riêng, tuy nhiên Thủ tướng Chính phủ mới là người thực hiện quyền sở hữu vốn tại các TĐKTNN. Song Thủ tướng Chính phủ lại ủy quyền cho HĐQT thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với công ty mẹ và vốn Nhà nước đầu tư tại TĐKTNN. Như vậy, về thực chất chưa có cơ quan đầu mối nào để quản lý, chịu trách nhiệm chính về vốn, tài sản hay định giá việc thực hiện mục tiêu chủ sở hữu giao cho TĐKTNN. Do vậy, TĐKTNN gần như toàn quyền trong các quyết định đầu tư của mình.
Mặt khác, cách quy định này cho thấy quản lý vốn Nhà nước vẫn in đậm dấu ấn quyền lực của bộ máy quản lý hành chính với việc phân công, phân cấp cho nhiều cơ quan hành chính thuộc nhiều ngành, nhiều cấp cùng thực hiện, chưa tách bạch chức năng chủ sở hữu Nhà nước với quản lý Nhà nước. Bởi lẽ các cơ quan này vừa là ĐDCSH Nhà nước vừa thực hiện chức năng là cơ quan hành chính Nhà nước nên hiệu quả, hiệu lực của 2 chức năng này chưa đáp ứng được yêu cầu trong quản lý vốn Nhà nước. Đây là nguyên nhân quan trọng khiến việc quản lý vốn Nhà nước phân tán, chồng chéo, dẫn đến nhiều sai phạm, tiêu cực.
Nghị định 99/2012/NĐ-CP về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước đối với DNNN và vốn Nhà nước đầu tư vào DN được ban hành với nhiều quy định mới trong việc
44
quản lý, giám sát việc sử dụng vốn Nhà nước, để chấn chỉnh tình hình kém hiệu quả, dàn trải và mất kiểm soát như thời gian trước đây. Tuy nhiên, Nghị định mới vẫn để ngỏ nhiều vấn đề được tranh luận khá gay gắt thời gian qua, đó là: 1) Nên hay không kéo dài tình trạng có nhiều đầu mối quản lý vốn Nhà nước. Các thông lệ quản trị hiện đại trên thế giới hiện theo xu hướng thu gọn và tập trung các đầu mối quản lý vốn, trong khi tại Việt Nam đang có rất nhiều đầu mối quản lý như Chính phủ, các bộ, ngành, UBND các tỉnh, thành phố, SCIC, các tập đoàn, tổng công ty. Việc các bộ, UBND tỉnh, thành phố vừa có tư cách chủ sở hữu, vừa là người ban hành các quy định, khung pháp lý chi phối hoạt động của DN và xã hội từng dẫn đến nhiều hệ lụy, dẫn đến quản lý Nhà nước bị méo mó, thiên vị DNNN. Song việc tách chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện vốn Nhà nước cũng chưa được thực hiện. 2) Vẫn chưa thấy được sự tách bạch và quan điểm rõ ràng giữa chức năng kinh doanh và phục vụ mục đích xã hội khi sử dụng vốn Nhà nước. Nếu như đồng vốn của Nhà nước được đổ vào kinh doanh, thì đầu tiên nó phải theo các quy luật kinh doanh, mục đích của nó phải là lợi nhuận [22]. Tuy nhiên, trong Nghị định, mục đích lợi nhuận với mục đích xã hội chưa được quy định rõ ràng.
Thứ hai, quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào các DN thông qua SCIC. Ngày 20/6/2005, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/2005/QĐ-TTg về việc thành lập SCIC. Theo đó, chức năng chủ yếu của SCIC là: (i) Tiếp nhận và thực hiện quyền ĐDCSH vốn Nhà nước đầu tư tại các công ty TNHH Nhà nước một thành viên, công ty TNHH hai thành viên trở lên, CTCP được chuyển đổi từ các CTNN độc lập hoặc mới thành lập; (ii) Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao.
Như vậy, SCIC thực hiện việc quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại các DN được chuyển đổi từ các CTNN độc lập hoặc mới thành lập do các bộ, UBND
45
cấp tỉnh chuyển giao với tư cách là ĐDCSH vốn Nhà nước tại DN; thực hiện quản lý vốn Nhà nước do SCIC đầu tư vào các DN với tư cách chủ đầu tư.
Có thể nhận thấy rằng mục tiêu thành lập SCIC một mặt là nhằm đổi mới cơ chế quản lý DN có vốn Nhà nước, tức là tách bạch chức năng quản lý hành chính Nhà nước với chức năng ĐDCSH vốn Nhà nước tại DN, mặt khác nhằm đáp ứng yêu cầu của hội nhập, đặc biệt khi Việt Nam trở thành thành viên của WTO. SCIC sẽ thực hiện quyền chủ sở hữu Nhà nước trong các DN cổ phần hóa, hướng tới bán nốt phần vốn Nhà nước ở các DN cổ phần hóa mà Nhà nước không cần giữ cổ phần chi phối, qua đó giúp các DNNN cải thiện hiệu quả kinh doanh; đồng thời kinh doanh vốn Nhà nước, đầu tư, liên kết đầu tư thành lập mới các DN trong những lĩnh vực mà Nhà nước cần chi phối.
Sự ra đời của SCIC đem đến kì vọng rằng vốn NN sẽ được quản lý theo cơ chế thị trường. Theo đó, cơ chế quản lý vốn Nhà nước được chuyển từ “cấp phát vốn” sang “kinh doanh vốn” theo quy luật thị trường, đồng thời từng bước góp phần xóa bỏ sự can thiệp hành chính của cơ quan chủ quản vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN, thúc đẩy tiến trình cổ phần hóa.
Mô hình SCIC có nhiều ưu điểm như SCIC quản lý vốn theo những tiêu chí của kinh tế thị trường, tức là quản lý vốn theo hiệu quả kinh doanh mà không theo các chỉ tiêu, kế hoạch hành chính. Tuy nhiên, mô hình này còn nhiều hạn chế như:
Một là, SCIC thực hiện chức năng quản lý vốn Nhà nước được giao để đầu tư, chứ không quản lý Nhà nước về nguồn vốn, nhiệm vụ quản lý Nhà nước đối với vốn Nhà nước nói riêng, tài sản Nhà nước nói chung thuộc Bộ Tài chính. Do vậy, quyền tự chủ về tài chính của SCIC bị hạn chế. Để mô hình này hoạt động hiệu quả, trước tiên SCIC phải có quyền tự chủ tài chính, tự chịu trách nhiệm, tự quyết định trong thẩm quyền được giao và phải chịu trách nhiệm về các quyết định đó; có tiền lương, tiền thưởng theo cơ chế thị
46
trường và chịu sự giám sát của thị trường theo một cơ chế công khai minh bạch, chịu sự giám sát của kế toán, kiểm toán và thanh tra như tất cả các DN khác.
Hai là, khi đầu tư vốn vào các DN, SCIC không phải là cơ quan chủ quản của DN, mà là cổ đông nên SCIC chỉ thực hiện các quyền và nghĩa vụ của một cổ đông theo quy định của pháp luật. Thực tế cho thấy, việc thực hiện quyền của cổ đông ở các DN Việt Nam còn khá nhiều bất cập. Hơn nữa, phạm vi quản lý của SCIC rất rộng với hàng nghìn DN ở khắp các tỉnh thành nên việc thực hiện quyền cổ đông càng khó khăn hơn.
• Quản lý việc sử dụng vốn Nhà nước tại DN
Để vốn Nhà nước tại DN được sử dụng đúng mục đích, hiệu quả, vấn đề quan trọng là phải có cơ chế quản lý vốn hiệu quả, thông quan việc pháp luật phải quy định rõ quyền, trách nhiệm của các bên trong quá trình sử dụng vốn tại DN. Thực tế cho thấy hiện nay pháp luật Việt Nam đã có những quy định khá rõ về những quyền, nghĩa vụ của các chủ thể này.
Thứ nhất, về quyền, nghĩa vụ của chủ đầu tư là Nhà nước.
Một là chủ đầu tư phải được quyền tham gia vào các quyết định quan trọng liên quan đến việc sử dụng vốn của DN. Chủ đầu tư thực hiện quyền này thông qua người ĐDCSH Nhà nước tại DN. Thông thường những hoạt động kinh doanh hàng ngày sẽ do lãnh đạo, người đại diện của DN quyết định và thực hiện, tuy nhiên, với những quyết định quan trọng của DN nói chung, liên quan đến vấn đề sử dụng vốn nói riêng các nhà đầu tư phải được đảm bảo quyền tham gia. Từ đó, pháp luật phải quy định cụ thể quyền của ĐDCSH vốn Nhà nước tại DN, giới hạn những vấn đề phải do ĐDCSH quyết định hoặc tham gia quyết định. Vấn đề này đã được quy định khá cụ thể tại các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan.
Luật DN 2005 đã quy định cụ thể quyền của chủ sở hữu công ty TNHH một thành viên, Hội đồng thành viên, công ty TNHH có hai thành viên trở
47
lên, Đại hội đồng cổ đông, Hội đồng quản trị CTCP trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của công ty (Điều 47, 64, 96, 108…).
Các văn bản dưới luật khác cũng đã quy định về vấn đề này như: Điều 31 Quy chế quản lý tài chính DNNN quy định về quyền hạn của Hội đồng quản trị CTNN; Điều 20, Điều 29 Nghị định của Chính phủ số 99/2012/NĐ- CP về các quyền, trách nhiệm của chủ sở hữu Nhà nước; quy định về thẩm quyền của chủ sở hữu trong việc quyết định chuyển nhượng vốn Nhà nước đầu tư tại DN (Điều 15), phê duyệt phương án huy động vốn (Điều 19), đầu tư vốn ra ngoài DN (Điều 29) được quy định tại Nghị định số 71/2013/NĐ-CP. Về quyền và nghĩa vụ của SCIC đối với phần vốn do SCIC đầu tư tại DN.
Hai là, chủ đầu tư phải có quyền giám sát việc sử dụng vốn của DN. Hiện nay, quy định của pháp luật về quyền giám sát việc sử dụng vốn của nhà đầu tư đối với DN nói chung, Nhà nước với vốn đầu tư tại DN nói riêng còn quy định mang tính chất nhỏ lẻ, rải rác nhiều văn bản khác nhau. Luật DN có quy định chung đối với quyền giám sát và đánh giá hoạt động công ty của chủ sở hữu công ty (điểm k, khoản 1 Điều 64); quyền của thành viên trong kiểm tra, theo dõi các giao dịch, số kế toán, báo cáo tài chính hàng năm.. của công ty TNHH 2 thành viên trở lên (điểm c Khoản 1 Điều 79); quyền của cổ đông trong việc xem xét và trích lục báo cáo tài chính và các báo cáo của Ban kiểm soát của CTCP (khoản 2 Điều 79). Tuy nhiên, rõ ràng với những quy định mang tính chất chung như vậy, không đủ để đảm bảo quyền giám sát của chủ sở hữu đối với DN có vốn Nhà nước.
Mới đây nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 61/2013/NĐ-CP ngày 25/6/2013 về việc ban hành Quy chế giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính đối với DN do Nhà nước làm chủ sở hữu và DN có vốn Nhà nước, trong đó bao gồm vấn đề giám sát của chủ sở hữu DN Nhà nước với những nội dung như:
48
- Chủ thể thực hiện việc giám sát: Đối với DN do Nhà nước làm chủ sở hữu, bộ quản lý ngành với tư cách là chủ sở hữu chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh đối với các DN là công ty mẹ, công ty TNHH một thành viên độc lập do Bộ quản lý ngành quyết định thành lập hoặc được giao quản lý; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh với tư cách là chủ sở hữu thực hiện giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh đối với DN là công ty mẹ, công ty TNHH một thành viên độc lập do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập. Các cơ quan quản lý tài chính DN Bộ Tài chính, sở tài chính các tỉnh, thành phố phối hợp với cơ quan chủ sở hữu thực hiện giám sát tài chính.
Đối với DN có vốn góp của Nhà nước: Bộ quản lý ngành thực hiện chức năng giám sát thông qua người đại diện đối với CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên được chuyển đổi từ công ty mẹ, Công ty TNHH một thành viên độc lập do Bộ quản lý ngành quyết định thành lập hoặc được giao quản lý; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện chức năng giám sát thông qua Người đại diện đối với các DN chuyển đổi từ DN thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
- Nội dung giám sát bao gồm: Giám sát việc quản lý, sử dụng vốn và tài sản Nhà nước tại DN; giám sát bảo toàn và phát triển vốn của DN; giám sát hoạt động kinh doanh của DN; giám sát việc thực hiện các chính sách đối với người lao động trong DN, trong đó có các nội dung về chi phí tiền lương, thu nhập của người lao động, người quản lý điều hành DN.
- Hình thức giám sát bao gồm: (i) Giám sát trực tiếp là việc kiểm tra, thanh tra trực tiếp tại DN; (ii) Giám sát gián tiếp là việc theo dõi và kiểm tra tình hình của DN thông qua các báo cáo tài chính, thống kê và báo cáo khác theo quy định của pháp luật và của chủ sở hữu; (iii) Giám sát trước là việc