ODA
1.2.1. Khái niệm về quản lý đấu thầu
Quản lý ra đời gắn liền với cuộc sống và hoạt động chung của con người trong xã hội. Theo cách hiểu về học thuật thì quản lý là khái niệm rộng về phạm vi và phức tạp về nội hàm. Ví dụ theo Stoner “Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo và kiểm tra công việc của các thành viên trong tổ chức sử dụng các nguồn lực để đạt được các mục tiêu của tổ chức”, hay các trường phái quản lý học cũng có những nhìn nhận các giác độ khác nhau về quản lý, theo H. Fayol “Quản lý là một hoạt động mà mọi tổ chức trong đó gia đình doanh nghiệp chính phủ đều có, gồm yếu tố cấu thành là kế hoạch tổ chức chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát. Quản lý chính là thực hiện kế hoạch tổ chức chỉ đạo điều chỉnh và kiểm soát (Viện lãnh đạo và quản lý, 2015). Và thêm một khái niệm khác mang tính thực tiễn hơn “Quản lý là sự tác động có tổ chức có
29
mục đích của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả các nguồn lực các thời cơ của tổ chức để đạt được mục tiêu đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động” (Phan Huy Đường, 2015). Như vậy có thể thấy rằng quản lý là một tiến trình bao gồm các bước: lập kế hoạch; tổ chức; phân công điều khiển; phối hợp và kiểm tra giám sát nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, quản lý đầu thầu được hiểu là một tiến trình bao gồm các bước: (i) lập, trình thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu; (ii) tổ chức lựa chọn nhà thầu; (iii) kiểm tra, giám sát và đánh giá công tác lựa chọn nhà thầu.
1.2.2. Ý nghĩa, vai trò của công tác quản lý đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA
Vai trò của công tác quản lý đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA là đảm bảo bốn nội dung sau: hiệu quả - cạnh tranh – công bằng - minh bạch. Thông qua đấu thầu các hoạt động kinh tế đều được kích thích phát triển. Đấu thầu không những đem lại lợi ích cho các bên tham gia mà có còn tác động thúc đẩy sự phát triển kinh tế. Hiệu quả có thể về mặt tài chính, thời gian hay một tiêu chí nào khác tùy thuộc vào mục tiêu của từng dự án cụ thể. Để đảm bảo sự hiệu quả cho dự án cần tạo điều kiện cho nhà thầu cạnh tranh công khai ở phạm vi rộng nhất có thể nhằm tạo ra sự công bằng, đảm bảo lợi ích cho các bên liên quan. Với các dự án có tổng đầu tư lớn và giá trị về mặt kinh tế hoặc xã hội thì công tác quản lý đấu thầu là một khâu quan trọng không thể thiếu, quản lý đấu thầu phải tuân thủ theo quy định của nhà nước nhà tài trợ hoặc tổ chức tài chính cho vay vốn. Quản lý đấu thầu các dự án sử dụng vốn ODA mang lại lợi ích to lớn đối với không chỉ chủ đầu tư, nhà thầu mà còn cả xã hội nói chung.
1.2.3. Nội dung công tác quản lý đấu thầu tại các dự án sử dụng vốn ODA
Đối với các dự án sử dụng vốn ODA ngoài việc tuân thủ các quy định về đấu thầu của pháp luật Việt Nam còn phải tuân thủ các quy định của nhà tài trợ. Các dự án sử dụng nguồn vốn này cần phải có hiệu quả tối đa trong việc quản lý dự án, quản lý đấu thầu quản lý tài chính. Để đạt được các mục tiêu mà yêu cầu của dự
án đặt ra đòi hỏi người quản lý phải nhạy bén am hiểu các quy định 30
chịu trách nhiệm chính về kết quả của dự án có vai trò chủ chốt trong việc xác định các mục tiêu xây dựng kế hoạch dự án đảm bảo dự án được thực hiện một cách hiệu quả; sự phân cấp trong quản lý cần phải tinh gọn, các thủ tục không quá phức tạp rườm rà; cán bộ kỹ thuật phải có kinh n hiệm và chuyên môn cao; tất cả các yếu tố này sẽ đảm bảo được việc vận hành và quản lý tốt các hoạt động của dự án. Tại thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định chi tiết về lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu số 10/2015/TT-BKH ngày 26/10/2015 đã hướng dẫn cụ thể về lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu áp dụng cho các đơn vị thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đấu thầu khi Luật Đấu thầu và Nghị định 63/NĐ-NP có hiệu lực.
Các dự án có vốn ODA bao gồm các dự án hỗ trợ kỹ thuật và các dự án đầu tư mang tính kỹ thuật cao, phức tạp; thời gian thực hiện các hoạt động của dự án thường khôn kéo dài thông thường kéo dài tối thiểu từ hai năm đến tối đa là mười năm tùy thuộc vào nội dung thực hiện của dự án; mục tiêu và kết quả của dự án phải được xác định rõ ràng đặc biệt tiến độ thực hiện dự án đề ra; chất lượng thực tế dự án có đáp ứng yêu cầu; chi phí dự án có đảm bảo tổng mức đầu tư, tổng dự toán đã phê duyêt; quá trình quản lý dự án và quản lý đấu thầu có thực hiện đúng quy trình thủ tục quy định của các nhà tài trợ; và giải ngân phải đảm bảo cam kết giữa Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ. Ta biết rằng khi đề xuất dự án các mục tiêu tổng quát mục tiêu cụ thể và kết quả đầu ra được xây dựng trên cơ sở các hoạt động của dự án; một số các hoạt động liên quan đến lĩnh vực xây lắp mua sắm hàng hoá và tư vấn sẽ phải áp dụng các hình thức lựa chọn nhà thầu để thực hiện. Như vậy kế hoạch lựa chọn nhà thầu sẽ được lập với đầy đủ các căn cứ pháp lý và nội dung để đảm bảo lựa chọn được nhà thầu và các hình thức lựa chọn nhà thầu mang tính minh bạch công
bằng và hiệu quả.
31
Hình 1.1. Tiến trình của công tác quản lý đấu thầu
1.2.3.1. Lập, trình thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu
Lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu cần phải được căn cứ vào quyết định phê duyệt dự án, hiệp định ký kết giữa Chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ, văn kiện dự án và các văn bản có liên quan như quyết định thành lập ban quản lý dự án, quy chế hoạt động của ban quản lý dự án. Nội dung lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu đối với từng gói thầu bao gồm nội dung: tên gói thầu thể hiện tính chất nội dung và phạm vi công việc của gói thầu phù hợp với nội dung nêu trong quyết định phê duyệt dự án; giá gói thầu được xác định trên cơ sở tổng mức đầu tư của dự án; nguồn vốn cần phải ghi rõ tên nhà tài trợ và cơ cấu nguồn vốn bao gồm vốn tài trợ vốn đối ứng trong nước; hình thức và phương thức lựa chọn nhà thầu cần nêu đấu thầu trong nước hay quốc tế, một túi hồ sơ hay hai túi hồ sơ; thời gian bắt đầu tổ chức lựa chọn nhà thầu được tính từ khi phát hành HSMT, HSYC và ghi rõ theo tháng hay quý trong năm thực hiện. Đối với
trường hợp đấu thầu rộng rãi có áp dụng thủ tục lựa chọn danh sách ngắn thời gian bắt đầu tổ chức lựa chọn nhà thầu được tính từ khi phát hành hồ sơ mời
quan tâm, hồ sơ mời sơ tuyển; loại hợp động cần căn cứ quy mô tính chất gói thầu chủ chương trình, dự án quy định loại hợp đồng áp dụng cho phù hợp để làm căn cứ lập hồ sơ mời sơ tuyển hồ sơ mời quan tâm HSMT hồ sơ yêu cầu, ký kết hợp đồng; thời gian thực hiện hợp đồng được tính từ ngày hợp đồng có hiệu lực đến ngày các bên hoàn thành nghĩa vụ theo quy định trong hợp đồng trừ thời gian thực hiện nghĩa vụ bảo hành nếu có.
Lập, trình thẩm định và phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu Tổ chức lựa chọn nhà thầu
Kiểm tra, giám sát và đánh giá
công tác lựa chọn nhà thầu Kiểm tra, giám sát và đánh giá
công tác lựa chọn nhà thầu
32
Thủ tục trình phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu để báo cáo người có thẩm quyền phê duyệt trước khi đưa kế hoạch vào triển khai thực hiện các ban quản lý dự án hay cũng chính là bên mời thầu sẽ lập tờ trình phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu bao gồm nội dung: phần công việc đã thực hiện; phần công không thực hiện đấu thầu; phần công việc thuộc kế hoạch lựa chọn nhà thầu là nội dung các công việc và giá trị tương ứng hình thành các gói thầu được thực hiện theo một trong các hình thức lựa chọn nhà thầu là đấu thầu rộng rãi; đấu thầu hạn chế; chỉ định thầu; chào hàng cạnh tranh; mua sắm trực tiếp; tự thực hiện; lựa chọn nhà thầu nhà đầu tư trong trườn hợp đặc biệt; tham gia thực hiện của cộng đồng; phần công việc chưa đủ điều kiện lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu; phần tổng hợp giá trị của các phần công việc mà tổng giá trị của phần này không được vượt tổng mức đầu tư của dự án đã được phê duyệt; đính
kèm các tài liệu liên quan.
Cơ quan chủ quản có trách nhiệm phê duyệt giao nhiệm vụ thẩm định kế hoạch lựa chọn nhà thầu cho một tổ chức độc lập tiến hành kiểm tra đánh giá các nội dun của việc lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu và lập báo cáo thẩm định để người có thẩm quyển xem xét quyết định phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu bằng văn bản làm cơ sở tổ chức lựa chọn nhà thầu. Thời gian thẩm định tối đa là 05 ngày và thời gian phê duyệt tối đa là 20 ngày kể từ ngày cơ quan chủ quản nhận được báo cáo thẩm định. Điểm tương đồng giữa Chính phủ Việt Nam và nhà tài trợ là việc lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu là bước quan trọng của dự án và bước này phải được nhà tài trợ có ý kiến không phản đối còn cơ quan chủ quản được giao quản lý dự án sẽ phải thẩm định trước khi ra quyết định phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu.
Đối với Nhà tài trợ ADB, trong hướng dẫn của nhà tài trợ việc xây dựng một kế hoạch lựa chọn nhà thầu có tính thực tế cho dự án có ý nghĩa rất quan trọng có thể thành công trong việc thực hiện và giám sát dự án. Trong quá trình chuẩn bị dự án đại diện của Chính phủ Việt Nam phải xây dựng một kế hoạch dự kiến sơ bộ cho các hoạt động đấu thầu của toàn bộ dự án. Tối thiểu các ban quản lý dự án sẽ phải xây dựng một kế hoạch lựa chọn nhà thầu đầy đủ và chi
33
tiết bao gồm tất cả các hợp đồng mua sắm hàng hoá xây lắp dịch vụ phi tư vấn tuyển chọn tư vấn sẽ được thực hiện trong 18 tháng đầu tiên thực hiện dự án và phải đạt được một thoả thuận với nhà tài trợ về kế hoạch lựa chọn nhà thầu này muộn nhất là trong thời gian đàm phán khoản vay, khoản viện trợ hỗ trợ kỹ thuật. Sau khi hoàn tất thủ tục đàm phán nhà tài trợ sẽ công bố kế hoạch lựa
chọn nhà thầu trên website liên kết bên ngoài của nhà tài trợ. Đối với các nhà tài trợ khác như các yêu cầu của việc lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu cũng giống như ADB.
Sau khi kế hoạch lựa chọn nhà thầu được phê duyệt, việc đăng tải kế hoạch lựa chọn nhà thầu được Ban QLCDA đăng tải trên Báo Đấu thầu, đối với các nhà tài trợ như ADB, AFD, KfW, EDCF,... thì bộ phận đấu thầu sẽ đăng website của nhà tài trợ các đơn vị kiểm tra giám sát thuộc cơ quan chủ cũng sẽ nhận được để biết và theo dõi. Tiếp theo đó, các ban quản lý dự án tiến hành việc tổ chức lựa chọn nhà thầu.
1.2.3.2. Tổ chức lựa chọn nhà thầu
Trên cơ sở kết quả lựa chọn nhà thầu được cơ quan chủ quản phê duyệt chủ chương trình dự án phê duyệt giao cho bên mời thầu tiến hành công tác chuẩn bị lựa chọn nhà thầu. Thông thường các hình thức lựa chọn nhà thầu được sử dụng chủ yếu trong các dự án sử dụng vốn ODA là đấu thầu rộng rãi đấu thầu hạn chế chào hàng cạnh tranh tư vấn cá nhân và một số hình thức đấu thầu tuyển chọn tư vấn theo quy định của nhà tài trợ cho nguồn vốn ODA, hình thức chỉ định thầu, mua sắm trực tiếp tự thực hiện có sự tham gia của cộng đồng thường sử dụng vốn đối ứng. Các HSMT, HSYC được lập theo các Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho phù hợp đối với các gói thầu thuộc các lĩnh vực mua sắm hàng hoá xây lắp dịch vụ phi tư vấn dịch vụ tư vấn. Việc lập HSMT, HSYC rất quan trọng và là yếu tố quyết định việc lựa chọn được nhà thầu đáp ứng được các quy định về tiêu chuẩn đánh giá HSDT, HSĐX bao gồm các tiêu chuẩn đánh giá về năng lực và kinh nghiệm; tiêu
giá. Trong khi lập HSMT, HSYC không được nêu bất cứ điều kiện nào nhằm 34
hạn chế sự tham gia của nhà thầu và nhằm tạo lợi thế cho một hoặc một số nhà thầu gây ra sự cạnh tranh không bình đẳng. Hình thức đấu thầu rộng rãi và đấu thầu hạn chế được chủ chương trình dự án áp dụng cho đấu thầu quốc tế và trong nước đối hàng hoá, xây lắp, tư vấn. Các hình thức tuyển chọn tư vấn như sau: dựa trên cơ sở chất lượng và chi phí (QCBS), tuyển chọn tư vấn trên cơ sở chất lượng (QBS), tuyển chọn tư vấn theo ngân sách cố định (FBS), tuyển chọn tư vấn với chi phí thấp nhất (LCS), tuyển chọn dựa trên năng lực của tư vấn (CQS) (ADB, 2010).
Các HSMT, HSYC cần phải được thẩm định và phê duyệt trước khi phát hành, bên mời thầu lập tờ trình phê duyệt HSMT, HSYC theo mẫu thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Thời gian thẩm định HSMT, HSYC tối đa là 10 ngày kể từ ngày chủ chương trình dự án nhận được tờ trình kèm các tài liệu liên quan. Chủ chương trình dự án giao nhiệm vụ thẩm định cho tổ chức hay đơn vị có chức năng thẩm định chịu trách nhiệm rà soát và lập báo cáo thẩm định trình chủ chương trình dự án phê duyệt HSMT, HSYC. Chủ chương trình, dự án sẽ xem xét và quyết định phê duyệt HSMT, HSYC.
Bên mời thầu tiến hành thủ tục mời thầu: cung cấp thông tin về gói thầu, gửi đến Báo Đấu thầu để thông báo thời gian phát hành HSMT, HSYC theo quy định; đối với những gói thầu áp dụng hình thức đấu thầu rộng rãi quốc tế nhà tài trợ còn đăng tải trên website liên kết ngoài của nhà tài trợ. Phát hành, sửa đổi, làm rõ HSMT, HSYC; chuẩn bị, nộp, tiếp nhận, quản lý, sửa đổi, rút HSDT, HSĐX. Bên mời thầu chủ chương trình dự, án phê duyệt thành lập Tổ
chuyển gia để đánh giá HSDT, HSĐX. Đến ngày hết hạn nộp HSDT, HSĐX, bên mời thầu tiến hành đóng và mở thầu, tron lễ mở thầu có sự tham gia của các nhà thầu nộp HSDT, HSĐX; biên bản mở thầu được lập với các nội dung như kiểm tra niêm phong, mở hồ sơ và đọc rõ các thông tin về tên nhà thầu, số lượng bản gốc, số lượng bản chụp, đơn dự thầu, thời gian hiệu lực của HSDT, HSĐX, giá trị, hiệu lực của bảo đảm dự thầu và các thông tin liên quan khác.
Các HSDT, HSĐX của các nhà thầu tham gia đấu thầu được lưu ở chế độ bảo mật thông tin, các thành viên của Tổ chuyên gia phải tiến hành đánh giá
35
trên cơ sở độc lập và thống nhất các nội dung đánh giá. Đánh giá về năng lực kinh nghiệm của nhà thầu đánh giá bước kỹ thuật của nhà thầu và cuối cùng là