2.2.1. Thực trạng pháp luật giám sát hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Đắk Lắk
Để hoạt động giám sát được hiệu quả thì yếu tố quy định pháp luật có vai trò quan trọng. Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận một cách chung nhất về hoạt động giám sát của HĐND tại Điều 113 như sau: “HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND”. Trên cơ sở đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 – tại Điều 11, Điều 87 đã quy định về hoạt động giám sát của HĐND; và đặc biệt các quy định cụ thể về hoạt động giám sát tại Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 - đã tạo hành lang pháp lý cho chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan trong quá trình giám sát.
HĐND tỉnh Đắk Lắk vào đầu mỗi nhiệm kỳ hoạt động, trên cơ sở các quy định của pháp luật đã ban hành Quy chế hoạt động cho cả nhiệm kỳ. Bên cạnh đó, hàng năm, căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội và những vấn đề được đa số cử tri, Đại biểu quan tâm, tại kỳ họp cuối năm, HĐND tỉnh Đắk Lắk thông qua Nghị quyết về chương trình, nội dung giám sát cho năm sau. Trên cơ sở Nghị quyết của HĐND, Thường trực HĐND và các Ban của HĐND thực hiện nhiệm vụ HĐND giao, có trách nhiệm, phối hợp xây dựng chương trình, kế hoạch chi tiết, hình thức, đối tượng, thời gian tiến hành để hoạt động giám sát có hiệu quả.
Tại Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND quy định chủ thể giám sát và đối tượng chịu sự giám sát như sau:
- HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND, cơ quan THADS cùng cấp và Ban của HĐND cấp mình; giám sát quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp;
- Thường trực HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan thuộc UBND, TAND, VKSND, cơ quan THADS cùng cấp và HĐND cấp dưới; giám sát quyết định của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; giúp HĐND thực hiện quyền giám sát theo sự phân công của HĐND;
- Ban của HĐND giúp HĐND giám sát hoạt động của TAND, VKSND, cơ quan THADS cùng cấp; giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan thuộc UBND cùng cấp thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; giám sát văn bản QPPL thuộc lĩnh vực Ban phụ trách;
- Tổ đại biểu HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương và nghị quyết của HĐND cùng cấp hoặc về vấn đề do HĐND, Thường trực HĐND phân công;
- Đại biểu HĐND chất vấn Chủ tịch UBND, thành viên khác UBND, Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND, Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cùng cấp; trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật...
Với quy định nêu trên của Luật cho thấy việc quy định về chủ thể tiến hành giám sát và đối tượng chịu giám sát của HĐND cũng chưa thật phù hợp, đơn cử như:
- Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND và các Ban của HĐND có đối tượng chịu sự giám sát khá giống nhau. Cụ thể “Thường trực HĐND có quyền giám
sát hoạt động của UBND, cơ quan chuyên môn của UBND; TAND, VKSND cùng cấp…”[27]; các Ban của HĐND tỉnh “Giúp HĐND giám sát hoạt động của UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, TAND, VKSND cùng cấp. Giúp HĐND giám sát cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân” [27]. Như vậy, có thể thấy giữa chức năng giám sát của Thường trực HĐND và các Ban của HĐND có cùng một đối tượng chịu sự giám sát. Quy định này sẽ tạo điều kiện cho hoạt động giám sát được khách quan hơn và phát huy được tính hiệu quả trong việc giải quyết nhanh chóng các hoạt động giám sát hơn. Tuy nhiên, hai cơ quan cùng giám sát nếu như không có sự sắp xếp khoa học và hợp lý trong việc phân công, phối hợp các hoạt động giám sát thì rất dễ bị rơi vào tình trạng ỷ lại, dựa dẫm vào nhau trong việc thực hiện chức năng của mình.
- Về đối tượng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh được quy định tại Điều 5 và Điều 57 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND là “giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND, cơ quan THADS cùng cấp và Ban của HĐND cấp mình; giám sát quyết định của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp”, với quy định này cho thấy đối tượng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh quá rộng.
Việc quy định đối tượng giám sát rộng, khó đảm bảo tính khả thi trong hoạt động giám sát của HĐND bởi HĐND không thể tiến hành giám sát hết toàn bộ đối tượng này. Việc trùng lặp về nhiệm vụ giữa HĐND với các cơ quan khác cũng ảnh hưởng tới hoạt động chung của bộ máy nhà nước.
Về trách nhiệm và quyền hạn của đối tượng chịu sự giám sát đã được quy định tại Điều 7 và Điều 8 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, trong thời gian vừa qua, cơ bản các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND tỉnh luôn tuân thủ đầy đủ các quy định về quyền và trách nhiệm của mình trong hoạt động giám sát. Đơn cử như:
Trong hoạt động giám sát tại kỳ họp đối với việc xem xét báo công tác của các cơ quan theo quy định. Đối với hình thức giám sát này, trước thời điểm kỳ họp
HĐND diễn ra; các đối tượng chịu sự giám sát gửi Báo cáo đến Thường trực HĐND tỉnh để Thường trực HĐND tỉnh phân công các Ban thẩm tra theo quy định. Tùy từng lĩnh vực của báo cáo, các Ban có thể tổ chức khảo sát về lĩnh vực đó trước khi tổ chức thẩm tra. Nhìn chung, đối với hình thức giám sát này, tại cuộc họp thẩm tra cũng như tại kỳ họp của HĐND tỉnh, sau khi các đại biểu tranh luận, có ý kiến đề nghị giải trình rõ hơn về nội dung của báo cáo, người đứng đầu cơ quan có báo cáo (đối tượng chịu sự giám sát) đều ghi nhận ý kiến góp ý, tiếp thu và có những giải trình cụ thể, rõ ràng trên tinh thần cầu thị, lắng nghe để tiếp tục xây dựng, quản lý và thực hiện có hiệu quả hơn đối với lĩnh vực phụ trách. Tuy nhiên, thực tiễn thời gian qua cho thấy, vẫn còn một số đơn vị công tác chuẩn bị, hoàn thiện báo cáo chưa kịp thời, đặc biệt là Báo cáo của UBND tỉnh về trả lời ý kiến kiến nghị của cử tri, về kinh tế - xã hội hàng năm… cận kề đến ngày họp thẩm tra – thậm chí đến ngày họp thẩm tra mới gửi báo cáo đến Thường trực HĐND tỉnh… do đó, đã gây khó khăn cho các Ban trong quá trình thẩm tra vì không có nhiều thời gian để nghiên cứu, không tiến hành khảo sát các nội dung nổi cộm thể hiện trong báo cáo. Đối với hoạt động giám sát chuyên đề, trong thời gian qua HĐND tỉnh (gồm cả Thường trực HĐND tỉnh, các Ban của HĐND tỉnh) thực hiện 37 cuộc giám sát chuyên đề. Quy trình thực hiện giám sát của Đoàn giám sát được triển khai đầy đủ, đúng quy định. Trong quá trình thực hiện các cuộc giám sát chuyên đề tại các đơn vị cho thấy, sau khi nhận được Chương trình, Quyết định thành lập Đoàn giám sát, Đề cương… của Đoàn giám sát, các cơ quan, đơn vị đã chủ động xây dựng báo cáo về nội dung giám sát, thực hiện cơ bản đầy đủ các yêu cầu của Đoàn giám sát và trách nhiệm của mình theo quy định. Trong nhiệm kỳ vừa qua, trong cuộc giám sát chuyên đề của HĐND tỉnh không xảy ra tình trạng cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở hoạt động của Đoàn giám sát.
Tuy vậy, đối với hình thức giám sát này, có một số cuộc giám sát, vẫn còn xảy ra tình trạng đối tượng chịu sự giám sát xây dựng báo cáo chưa kịp thời; nội dung báo cáo còn sơ sài, số liệu chưa chính xác; bố trí thành phần làm việc không đúng, không đủ theo yêu cầu, dẫn đến việc không giải trình hoặc giải trình không
đầy đủ các nội dung thành viên Đoàn giám sát đề nghị; một số đơn vị chưa quan tâm có giải pháp khắc phục những tồn tại, yếu kém mà Đoàn giám sát đã chỉ ra.
Có thể khẳng định rằng, mặc dù đối tượng chịu sự giám sát vẫn còn những hạn chế, tồn tại nhất định, nhưng cơ bản các đối tượng chịu sự giám của HĐND tỉnh đều có tinh thần trách nhiệm, chủ động trong việc xây dựng báo cáo, tham gia họp thẩm tra, tham gia làm việc với Đoàn giám sát; thực hiện đầy đủ, kịp thời trách nhiệm của mình; đồng thời luôn lắng nghe, tiếp thu ý kiến kết luận với tinh thần cầu thị; nghiêm chỉnh chấp hành nghị quyết giám sát của HĐND tỉnh…. Qua đó, đã góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh trong thời gian vừa qua.
2.2.3. Thực trạng tổ chức thực hiện hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Đắk Lắk
Trong thời gian qua, các hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đắk Lắk được tổ chức thực hiện như sau:
2.2.3.1. Thực hiện hoạt động giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân dân tỉnh Theo quy định, HĐND tỉnh họp mỗi năm ít nhất hai kỳ. Trong trường hợp Thường trực HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND yêu cầu thì HĐND họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất [28]. Hai kỳ họp thường lệ trong năm, được tổ chức vào thời điểm giữa năm (đầu tháng 7) và cuối năm (đầu tháng 12).
Kỳ họp HĐND tỉnh là hình thức hoạt động chủ yếu của HĐND tỉnh. Tại kỳ họp, HĐND tỉnh thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Trong những năm qua, hoạt động giám của HĐND tỉnh Đắk Lắk đã có nhiều sự chuyển biến tích cực, phong cách làm việc của tập thể HĐND đã thể hiện được tính dân chủ, tiến bộ, đoàn kết. Tại kỳ họp, thực hiện các hình thức giám sát sau:
- Xem xét các báo cáo công tác
HĐND. Từ đầu nhiệm kỳ đến tháng 12 năm 2020, HĐND tỉnh Đắk Lắk đã tổ chức được 15 Kỳ họp (11 Kỳ họp thường lệ; 04 Kỳ họp chuyên đề hoặc họp để giải quyết công việc phát sinh đột xuất) [5]. Tại mỗi kỳ họp, HĐND tỉnh đã tập trung xem xét, đánh giá các báo cáo trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh,... các báo cáo công tác của Thường trực HĐND, Ban HĐND tỉnh, TAND, VKSND…
Mỗi kỳ họp có khoảng 12 đến 15 báo cáo,
Để các đại biểu HĐND có thời gian nghiên cứu trước, do đó các báo cáo trình tại kỳ họp phải được gửi trước. Tại kỳ họp, tiến hành thảo luận những vấn đề mà nhiều tổ cùng quan tâm, những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, để phân tích, đánh giá kỹ, một cách nghiêm túc, dân chủ, thẳng thắn, đúng quy định, đảm bảo việc xem xét các báo cáo thực chất, hiệu quả.
- Xem xét việc trả lời chất vấn
Việc giám sát thông qua hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại Kỳ họp ngày càng được quan tâm thực hiện. Phiên chất vấn và trả lời chất vấn được thực hiện tại các Kỳ họp thường lệ và được truyền hình trực tiếp, tạo điều kiện cho cử tri giám sát đối với hoạt động của HĐND tỉnh. Các ý kiến chất vấn của đại biểu đã được các thành viên của UBND tỉnh trả lời đầy đủ, với tinh thần trách nhiệm cao. Nội dung chất vấn tập trung vào những vấn đề như: hỗ trợ thu hồi đất; thuê đất, phá rừng lấn chiếm đất trái phép; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; hạ tầng giao thông; …
Sau Kỳ họp, Thường trực HĐND tỉnh tiếp tục theo dõi việc tổ chức thực hiện, đôn đốc UBND tỉnh thực hiện lời hứa tại Kỳ họp trước và báo cáo kết quả thực hiện với HĐND tỉnh tại Kỳ họp sau, đảm bảo các ý kiến, kiến nghị của cử tri và của đại biểu HĐND tỉnh được các cơ quan liên quan thực hiện nghiêm túc, đã thể hiện tinh thần trách nhiệm cao trước HĐND tỉnh và cử tri.
Có thể thấy rằng, trong thời gian vừa qua, chất lượng hoạt động chất vấn, trả lời chất vấn ngày càng được nâng lên, không khí các kỳ họp của HĐND sôi nổi, việc thảo luận, chất vấn và trả lời chất vấn tại các kỳ họp mang tinh thần cởi mở, thẳng thắn và thiết thực; công tác giám sát, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện các nội
dung đã trả lời chất vấn được quan tâm thực hiện. Thông qua đó cho thấy trách nhiệm của đại biểu và các cơ quan chuyên môn trước nhân dân ngày càng được phát huy, tạo niềm tin cho cử tri.
Tuy nhiên, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp của HĐND tỉnh Đắk Lắk vẫn còn tình trạng người bị chất vấn tìm cách thoái thác việc trả lời trực tiếp các nội dung bị chất vấn bằng cách xin trả lời bằng văn bản sau kỳ họp. Việc chất vấn chỉ tập trung vào một số đại biểu, chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn chưa cao; vẫn còn trường hợp trả lời chất vấn chung chung, chưa đi thẳng vào vấn đề, chưa thực sự đáp ứng được mong muốn của đại biểu và cử tri.
- Xem xét việc lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu
Tại Kỳ họp thứ Bảy (tháng 12/2018), HĐND tỉnh đã tiến hành lấy phiếu tín nhiệm đối với 27 người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu [5]. Công tác lấy phiếu tín nhiệm được triển khai một cách thận trọng, nghiêm túc, theo đúng quy định; đại biểu HĐND tỉnh đã có sự quan tâm dành thời gian nghiên cứu, đánh giá khách quan, công tâm mức độ tín nhiệm của các vị được HĐND tỉnh lấy phiếu tín nhiệm.
Kết quả lấy phiếu tín nhiệm cơ bản đã phản ánh đúng mức độ tín nhiệm của từng người tại thời điểm lấy phiếu. Việc lấy phiếu tín nhiệm nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh, đồng thời giúp người được lấy phiếu tín nhiệm nhận thấy mức độ tín nhiệm của mình để phấn đấu, rèn luyện, cố gắng nhiều hơn nữa trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao. HĐND tỉnh Đắk Lắk đã ban hành nghị quyết về xác nhận kết quả lấy phiếu tín nhiệm. Kết quả cho thấy đồng chí Phó Bí thư Tỉnh ủy, Chủ tịch HĐND tỉnh đạt 89,3% phiếu tín nhiệm cao, không có phiếu tín nhiệm thấp; đồng chí Giám đốc Sở Y tế chỉ có 33,3% phiếu tín nhiệm cao; 45,24% phiếu tín nhiệm và 15,5% phiếu tín nhiệm thấp [11].
Qua việc lấy phiếu tín nhiệm cho thấy, phần lớn những người được lấy phiếu tín nhiệm đều được đánh giá tín nhiệm và tín nhiệm cao; đã phản ánh đúng thực trạng năng lực, sự tu dưỡng, rèn luyện phẩm chất của người được lấy phiếu tín
nhiệm. Qua đó, giúp cho người được lấy phiếu tín nhiệm thấy được mức độ tín nhiệm của mình,để phấn đấu, rèn luyện, cố gắng nhiều hơn nữa trong việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao; tiếp tục phấn đấu, phát huy tinh thần trách