Với mục tiêu phát triển kinh tế theo hướng tập trung phát triển các ngành dịch vụ, đặc biệt là ngành dịch vụ du lịch, trong những năm vừa qua, cơ cấu đất đai của thành phố Hạ Long có sự thay đổi rõ rệt. Theo thống kê, năm 2009, thành phố Hạ Long có tổng diện tích đất tự nhiên là 27.195,03 ha, bao gồm các loại đất sau: đất nông nghiệp 9.544,86 ha; Đất phi nông nghiệp 16.254,92 ha, đất chưa sử dụng 1.395,25 ha. Đến năm 2017, tổng diện tích đất tự nhiên là 27.558 ha bao gồm: đất sản xuất nông nghiệp (1.860ha), đất lâm nghiệp (6.907ha), đất chuyên dùng (11.099ha), đất ở (1.049ha). Có thể thấy, diện tích đất nông nghiệp của thành phố đã giảm còn 1/5 trong vòng 8 năm vừa qua. Trong đó, một phần được quy hoạch để
phát triển đô thị, một phần được thu hồi để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và các mục đích khác.
Đất nông nghiệp đóng vai trò quan trọng trong kinh tế nông nghiệp, vì vậy để đảm bảo phát triển, là vành đai kinh tế quan trọng đồng thời ổn định đời sống cho người nông dân là một vấn đề lớn đối với chính quyền thành phố Hạ Long. Nếu không thực hiện tốt việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp không chỉ ảnh hưởng trực tiếp đến đời sống kinh tế, chính trị của địa phương mà còn có nhiều ảnh hưởng đến dân số, việc làm, an ninh xã hội của tỉnh Quảng Ninh. Chính vì vậy, công tác thu hồi, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung và đất nông nghiệp nói riêng luôn được thành phố Hạ Long quan tâm thực hiện.
2.1.3. Các văn bản hướng dẫn bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long, tỉnh Quảng Ninh.
Trước khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, việc bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn thành phố Hạ Long được áp dụng. Trên cơ sở Luật Đất đai năm 2003 cùng các văn bản hướng dẫn như Quyết định số 4005/2004/QĐ ngày 04/11/2004 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh về việc ban hành Bộ đơn giá bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh; Quyết định số 499/2010/QĐ của Uỷ ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ngày 11/02/2010 về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
Ngày 29/11/2013, Quốc hội thông qua Luật Đất dai năm 2013 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014, để thực hiện đồng bộ các quy định của Luật Đất đai năm 2013 trên phạm vi cả nước, trên cơ sở các văn bản hướng dẫn, tỉnh Quảng Ninh đã ban hành quy định hướng dẫn cụ thể về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất: Quyết định số 1766/2014/QĐ của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ngày 13/8/2014 về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất theo Luật Đất đai năm 2013 trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh; (i) Quyết định số 4234/2015/QĐ của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ngày 28/12/2015 về ban hành bộ đơn giá bồi thường tài sản gắn liền với đất khi Nhà nước
thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh;; (ii) Quyết định số 3000/2017/QĐ của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh ngày 02/8/2017 về việc ban hành quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh thay thế cho Quyết định số 1766/2014/QĐ nêu trên.
Về cơ bản, các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại tỉnh Quảng Ninh có sự thống nhất với các quy định chung của pháp luật. Các quy định này là sự chi tiết các quy định chung của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, trong đó thể hiện sự phù hợp với tình hình trên địa bàn tỉnh. Tuy nhiên, các quy định này vẫn còn khá chung chung, mang tính nguyên tắc, đa phần nhắc lại các quy định của các văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn mà thiếu đi những quy định riêng. Ngoài ra, Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh cũng chưa có những quy định cụ thể các mức hỗ trợ khác nhau với hoàn cảnh của từng địa phương về chỗ ở, ổn định đời sống và sản xuất của người dân có đất bị thu hồi.
2.2. Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
2.2.1. Nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải đảm bảo những nguyên tắc nhất định. Nếu như quy định về nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nói chung, đất nông nghiệp nói riêng nằm rải rác trong các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003 (Điều 14, Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 và Điều 18 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004) thì Luật Đất đai năm 2013 đã luật hóa những nguyên tắc này, đồng thời tách nguyên tắc bồi thường về đất và nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất thành hai điều riêng biệt (Điều 74 và Điều 88 Luật Đất đai năm 2013). Theo đó, về cơ bản, khi bồi thường thì Nhà nước phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây:
Thứ nhất, Nhà nước chỉ bồi thường khi HGĐ, CN có đủ các điều kiện theo
quy định của pháp luật.
Theo nguyên tắc này, việc bồi thường được đặt ra khi Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và vào mục tiêu phát triển kinh tế. Tuy nhiên, để được bồi thường thì HGĐ, CN bị thu hồi đất phải thỏa mãn những điều kiện do pháp luật quy định. Khoản 1 Điều 72 Luật Đất đai năm 2013 khẳng định nguyên tắc: “Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường”.
Thứ hai, việc bồi thường của Nhà nước phải đảm bảo bồi thường đầy đủ các
thiệt hại phát sinh.
Khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, HGĐ, CN không chỉ chịu thiệt hại về đất mà còn chịu thiệt hại về các tài sản trên đất, các hoa lợi, lợi tức thu được do việc sử dụng đất. Nguyên tắc bồi thường đầy đủ các thiệt hại mở rộng sang phạm vi bồi thường không chỉ dừng lại ở đất bị thu hồi mà còn có bồi thường những tài sản sản xuất, kinh doanh. Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể nguyên tắc bồi thường về đất và về tài sản nhằm bảo vệ lợi ích chính đáng của người có đất nông nghiệp bị thu hồi.
Nguyên tắc này được quy định: “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất” (Khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013).
Nguyên tắc này tạo sự linh hoạt khi cho phép cơ quan có thẩm quyền cũng như HGĐ, CN bị thu hồi đất nông nghiệp lựa chọn được phương án bồi thường phù hợp. Việc bồi thường đất có cùng mục đích sử dụng cho người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp được coi là quy định tích cực nhằm tạo điều kiện cho người bị thu hồi đất nông nghiệp tiếp tục kinh doanh, sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, để tránh những tiêu cực hay tranh chấp trong việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, pháp luật quy định rõ người sử dụng đất nông nghiệp theo quy
định của pháp luật nhưng tự ý sử dụng làm đất phi nông nghiệp thì chỉ được bồi thường theo đất nông nghiệp.
Đối với bồi thường về tài sản, Điều 88 Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc: “Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường.”
Nếu chỉ bồi thường về giá trị sử dụng của đất mà bỏ qua những thiệt hại về tài sản gắn liền với đất và thiệt hại do ngừng sản xuất, kinh doanh sẽ là một tiếu sót trong pháp luật về bồi thường. Việc bồi thường tài sản gắn liền với đất được xem xét khi chủ sở hữu tài sản đó hợp pháp. Việc bồi thường trong sản xuất, kinh doanh được đặt ra khi người có đất bị thu hồi phải ngừng sản xuất kinh doanh mà có thiệt hại.
Thứ ba, việc bồi thường phải theo giá thị trường.
Nguyên tắc này là cơ sở để đảm bảo lợi ích cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi. Đối với trường hợp bồi thường về đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định: “được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất bị thu hồi do Ủy ban nhân dân tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi” (Khoản 2 Điều 74). Nghị định 47/2014/NĐ-CP cũng quy định: “Chi phí đầu tư vào đất còn lại được tính phải phù hợp với giá thị trường tại thời điểm có quyết định thu hồi đất”.
Thứ tư, việc bồi thường phải đảm bảo công khai, minh bạch, dân chủ, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
Nguyên tắc này được ghi nhận tại Khoản 3 Điều 71 Luật Đất đai năm 2013: “Việc bồi thường phải đảm bảo công khai, minh bạch, dân chủ, kịp thời và đúng quy định của pháp luật”. Việc tuân thủ nguyên tắc này là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất và là cơ chế giám sát hoạt động này. Xét về khía cạnh thực tế, bồi thường cho HGĐ, CN bị thu hồi đất nông nghiệp thực chất là một giao dịch, cân bằng lợi ích giữa người có đất nông nghiệp bị thu hồi và Nhà nước. Người bị thu hồi đất nông nghiệp chỉ chấp nhận chấm dứt quyền sử dụng đất nông nghiệp khi các lợi ích
của mình được giải quyết một cách minh bạch, dân chủ, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
2.2.2. Điều kiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Luật Đất đai năm 2003 quy định 12 trường hợp thu hồi đất, Luật Đất đai năm 2013 quy định rất rõ ràng từ Điều 61 đến Điều 65 như: Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, xã hộ, vì lợi ích quốc gia, công cộng; thu hồi đất không vi phạm pháp luật về đất đai; thu hồi đất do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người. Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 và các nghị định hướng dẫn, Nhà nước chỉ xem xét việc bồi thường khi thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng. Ngoài ra, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất chỉ được thực hiện trong trường hợp HGĐ, CN bị thu hồi đất nông nghiệp có quyền SDĐ nông nghiệp hợp pháp. Căn cứ pháp lý để xác định quyền sử dụng đất hợp pháp là phải có các giấy tờ sau:
Một là, Giấy chứng nhận quyền SDĐ (nay là giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất – sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận quyền SDĐ). Đây là giấy tờ có giá trị pháp lý cao nhất, là cơ sở để người SDĐ nông nghiệp thực hiện các quyền do pháp luật quy định.
Hai là, các giấy tờ hợp lệ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách quản lý đất đai qua các thời kỳ.
Căn cứ vào điều 100 Luật Đất đai năm 2013, diện tích đất đủ điều kiện để được cấp chứng nhận quyền SDĐ được hiểu là người sử dụng diện tích đất bị thu hồi có những giấy tờ sau:
- Những giấy tờ về quyền SDĐ trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 do cơ quan có thẩm quyền cấp trong quá trình thực hiện chính sách đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa, Chính phủ cách mạng lâm thời Cộng hòa miền Nam Việt Nam và Nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
- Giấy chứng nhận quyền SDĐ tạm thời được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong Sổ đăng ký ruộng đất, Sổ địa chính trước ngày 15 tháng 10 năm 1993.
- Giấy tờ hợp pháp về thừa kế, tặng cho quyền SDĐ hoặc tài sản gắn liền với đất, giấy tờ giao nhà tình nghĩa, nhà tình thương gắn liền với đất.
- Giấy tờ chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15 tháng 10 năm 1993 được UBND cấp có thẩm quyền xác nhận là đã sử dụng trước ngày 15 tháng 10 năm 1993.
- Giấy tờ thanh lý, hóa giá nhà ở gắn liền với đất ở, giấy tờ mua nhà ở thuộc sở hữu nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Giấy tờ về quyền SDĐ do cơ quan có thẩm quyền thuộc chế độ cũ cấp cho người SDĐ.
Bên cạnh đó, còn có các trường hợp có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ có một trong các loại giấy tờ nêu trên, mà trên giấy tờ đó ghi tên người khác, kèm theo giấy tờ về chuyển quyền SDĐ có chữ ký của các bên liên quan, nhưng đến trước ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành mà chưa thực hiện thủ tục chuyển quyền SDĐ theo quy định của pháp luật và đất đó không có tranh chấp.
Hộ gia đình cá nhân được SDĐ theo bản án hoặc quyết định của Toà án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, văn bản công nhận quyết định hòa giải, quyết định giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành thì được cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, trường hợp chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính thì phải thực hiện theo quy định của pháp luật.
Hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất từ ngày 15 tháng 10 năm 1993 đến ngày Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành mà chưa được cấp Giấy chứng nhận thì được cấp Giấy chứng nhận quyền SDĐ,
quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, trường hợp chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính thì phải thực hiện nghĩa vụ theo quy định của pháp luật.
Ngoài ra, pháp luật về đất đai cũng quy định về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp mà không được bồi thường về đất bao gồm những trường hợp không đủ điều kiện nêu trên, đất được Nhà nước giao quản lý, đất thu hồi do vi phạm quy định về đất đai theo Điều 64 Luật Đất đai năm 2013, do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, do tự nguyện trả lại đất (theo Điểm a, b, c, d Khoản 1 Điều 65 Luật Đất đai năm 2013)
2.2.3. Cách tính thiệt hại để được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân
Để tính tiền bồi thường, Luật Đất đai năm 2013 quy định hai loại giá đất là giá đất theo bảng giá đất và giá đất cụ thể. Bảng giá đất được xây dựng 05 năm một