diện chủ sở hữu vốn nhà nước trong doanh nghiệp ở Việt Nam
Sự hình thành những quan điểm, nội dung cụ thể về cơ chế xác định thẩm quyền của CSH và đại diện CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới được thực hiện trên cơ sở những chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Chủ trương của Đảng thông qua việc ban hành nghị quyết các kỳ Đại hội, từ Đại hội X đến Đại hội XII của Đảng:
Đại hội X (tháng 4-2006) của Đảng khẳng định: “Tiếp tục đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh của DNNN” [71, tr.232] và chủ trương: “Thực hiện cơ chế Nhà nước đầu tư vốn cho doanh nghiệp thông qua công ty đầu tư tài chính nhà nước” [71, tr.234]; “Quy định rõ chức năng, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước và của đại diện CSH đối với DNNN. Thu hẹp và tiến tới không còn chức năng của các bộ, UBND các tỉnh, thành phố làm đại diện CSH đối với DNNN” [71, tr.235].
Đại hội XI của Đảng (tháng 01-2011) nhấn mạnh:
Tổng kết hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước; nghiên cứu hình thành các tổ chức quản lý đầu tư, kinh doanh có hiệu quả các nguồn vốn, tài sản của Nhà nước; khắc phục tình trạng bộ máy quản lý hành chính tham gia trực tiếp vào các hoạt động kinh doanh thông qua mệnh lệnh hành chính [73, tr.207].
Xác định đúng đắn, cụ thể hơn quyền hạn, trách nhiệm của HĐQT và giám đốc doanh nghiệp đối với vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp, vừa bảo đảm quyền chủ động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, vừa bảo toàn, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và tài sản nhà nước [73, tr.208].
Đại hội XII (tháng 01/2016) khẳng định cần tiếp tục hoàn thiện thể chế về sở hữu, trong đó xác định:
Tách chức năng CSH tài sản, vốn của Nhà nước và chức năng quản lý nhà nước, chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; sớm xoá bỏ chức năng đại diện CSH nhà nước của các bộ, UBND đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp. Thành lập một cơ quan chuyên trách làm đại diện CSH đối với DNNN. Kiện toàn đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý và nâng cao năng lực quản trị DNNN phù hợp với chuẩn mực quốc tế. Tăng cường quản lý, giám sát, kiểm tra, kiểm soát bảo đảm công khai, minh bạch về đầu tư tài chính và các hoạt động của DNNN [74, tr.107].
“Tăng cường quản lý nhà nước và quản lý của CSH đối với DNNN. Bố trí đúng cán bộ lãnh đạo, nâng cao năng lực quản trị và hiệu quả sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp” [74, tr.107]; “Nghiên cứu mô hình quản lý phù hợp của CSH nhà nước đối với DNNN và vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp” [74, tr.209]. “Tăng cường kiểm tra, giám sát đối với các ban cán sự đảng, đảng đoàn, các tổ chức đảng ở các cơ quan nhà nước, các đơn vị kinh tế và các lĩnh vực dễ xảy ra sai phạm” [74, tr.291].
Các nghị quyết, kết luận, thông báo của BCHTW, Bộ Chính trị, Ban Bí thư, từ Đại hội IX đến nay:
(1) Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba BCHTW khóa IX, số 05-NQ/TW ngày 22/4/2001 về “tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN”, khẳng định: Phải đẩy mạnh sắp xếp, nâng cao hiệu quả DNNN [5]. (2) Nghị quyết Hội nghị lần thứ chín BCHTW khóa IX ngày 12/01/2004 nêu rõ: Cần khẩn trương việc thành lập công ty đầu tư tài chính nhà nước để làm đầu mối đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và thực hiện thống nhất, có hiệu quả chức năng đại diện CSH vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp [6]. (3) Chỉ thị số 45- CT/TW ngày 22-10-2004 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN trong 2 năm 2004-2005. (4) Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu BCHTW Đảng khóa X ngày 31/01/2008 nhấn mạnh sự cần thiết phải tách bạch vai trò của Nhà nước với tư cách là bộ máy công quyền quản lý toàn bộ nền kinh tế- xã hội với vai trò CSH tài sản, vốn của nhà nước và chức năng quản trị kinh doanh của DNNN; thu hẹp tiến tới xóa bỏ chức năng đại diện CSH vốn nhà nước của các bộ, UBND; tiếp tục đổi mới, củng cố và phát huy vai
trò của mô hình công ty đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước [7]. (5) Kết luận số 78-KL/TW, ngày 26-7-2010 của Bộ Chính trị về Báo cáo kết quả kiểm tra thực hiện Nghị quyết Trung ương 3, Trung ương 9 (khóa IX) và Nghị quyết Đại hội X của Đảng về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả DNNN và về Đề án tiếp tục củng cố, phát huy vai trò của Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước. (6) Kết luận Hội nghị lần thứ ba BCHTW khóa XI về tình hình kinh tế- xã hội, tài chính- ngân sách nhà nước 5 năm 2006-21010 và năm 2011; kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội, tài chính - ngân sách nhà nước 5 năm 2011-2015 và năm 2012 (số 10-KL/TW ngày 18/10/2011), nêu rõ: “Hoàn thiện thể chế quản lý DNNN, thực hiện quyền và trách nhiệm của CSH nhà nước đối với vốn và tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp, bảo đảm công khai, minh bạch về tài chính” [5]. (7) Kết luận số 103-KL/TW ngày 29/9/2014 của Bộ Chính trị về tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong đó xác định: phải khẩn trương nghiên cứu để sớm thành lập cơ quan chuyên trách ngang bộ làm đại diện CSH đối với DNNN [16]. (8) Quy định số 69-QĐ/TW, ngày 13/02/2017 của Ban Bí thư về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của đảng ủy cấp trên cơ sở trong DNNN, trong đó quy định: Đảng ủy lãnh đạo trực tiếp mọi mặt hoạt động của DNNN; thảo luận ra nghị quyết, kết luận để lãnh đạo HĐQT (HĐTV, chủ tịch công ty), tổng giám đốc thực hiện nhiệm vụ phát triển sản xuất kinh doanh, phát triển doanh nghiệp; lãnh đạo công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ sản xuất kinh doanh, quản lý, bảo toàn và phát triển vốn [3]. (9) Nghị quyết số 11-NQ/TW, ngày 03/6/2017), Đảng chủ trương: Đầu tư vốn của Nhà nước vào doanh nghiệp theo cơ chế thị trường, hoàn thiện tổ chức để thực hiện chức năng Nhà nước là CSH đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp. Xây dựng Đề án thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện CSH đối với DNNN trình Bộ Chính trị xem xét, quyết định; sớm xoá bỏ chức năng đại diện sở hữu của các bộ, UBND đối với vốn, tài sản nhà nước tại các doanh nghiệp; đổi mới quản trị DNNN theo nguyên tắc thị trường và phù hợp với thông lệ quốc tế [10].
Như vậy, từ Đại hội IX của Đảng (đầu năm 2001) đến nay, Trung ương liên tục ban hành nhiều nghị quyết, kết luận chuyên đề về DNNN, trong đó có nhấn
mạnh phải cải cách và thay đổi cách thức thực hiện quyền sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp. Đặc biệt, trong các kỳ Đại hội (X, XI, XII), vấn đề này cũng đều được nhắc đến trong các văn kiện đại hội.
Chính sách, pháp luật của Nhà nước về đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp ở Việt Nam
Giai đoạn trước Luật DNNN 2003
Trước năm 1995, quản lý DNNN tại Việt Nam được thực hiện theo Quyết định số 332-HĐBT ngày 23/10/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh đối với DNNN và hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành. Năm 1995, Quốc hội ban hành Luật DNNN năm 1995. Triển khai thực hiện Luật DNNN năm 1995, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/CP ngày 3/10/1996 ban hành Quy chế quản lý tài chính và hạch toán kinh doanh đối với DNNN và Nghị định số 27/1999/NĐ-CP ngày 20/4/1999 hướng dẫn sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/CP ngày 3/10/1996 của Chính phủ. Thời điểm này, Bộ Tài chính là cơ quan quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; các Bộ và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện một số quyền của CSH Nhà nước đối với doanh nghiệp do mình thành lập theo phân cấp của Chính phủ.
Giai đoạn sau Luật DNNN 2003, Luật doanh nghiệp 2005 cho đến năm 2010
Thực hiện Luật DNNN năm 2003 (thay thế Luật DNNN năm 1995), Chính
phủ ban hành Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 ban hành Quy chế quản lý tài chính đối với công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp khác. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả DNNN ban hành kèm theo Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31/12/2003. Tuy nhiên, qua 04 năm thực có những bất cập tiếp tục nảy sinh, như người đại diện tại nhiều nơi chưa làm đúng, đủ trách nhiệm. Vì vậy, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 5/02/2009 thay thế Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg ngày 6/10/2006 thay thế Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31 tháng 12 năm 2003 về Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả DNNN.
Luật doanh nghiệp năm 2005 ra đời đánh dấu một sự thay đổi lớn trong pháp luật về doanh nghiệp ở Việt Nam là hình thành một khung pháp lý chung, bình đẳng áp dụng thống nhất cho mọi loại hình doanh nghiệp. Với việc ban hành Luật doanh nghiệp năm 2005, kể từ ngày 1/7/2010, Luật DNNN năm 2003 hết hiệu lực, toàn bộ các công ty nhà nước sẽ phải chuyển đổi thành công ty cổ phần hoặc công ty TNHH một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ để phù hợp với quy định của Luật doanh nghiệp. Để công ty nhà nước chuyển sang hoạt động chung theo Luật doanh nghiệp với các loại hình doanh nghiệp khác, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010 về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm CSH.
Giai đoạn từ 01/7/2010 đến nay
Để các DNNN chuyển sang hoạt động theo Luật doanh nghiệp năm 2005 cùng với các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực kể từ ngày 01/7/2010, Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số văn bản quy định riêng đối với DNNN.
Bên cạnh những quy định chuyển đổi sở hữu, sắp xếp DNNN (Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010 về việc chuyển công ty nhà nước thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm CSH; Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011, Nghị định số 189/2013/NĐ-CP ngày 20/11/2013 về CPH doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; Quyết định số 929/QĐ-TTg ngày 17/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Đề án Tái cơ cấu DNNN, trọng tâm là các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011-2015”); quy định về cơ chế tài chính đối với DNNN (Nghị định số 71/2013/NĐ-CP ngày 11/7/2013 về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý tài chính đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Nghị định số 130/2013/NĐ-CP ngày 16/10/2013 về sản xuất và cung ứng sản phẩm dịch vụ, công ích; Nghị định số 206/2013/NĐ-CP ngày 09/12/2013 về quản lý nợ của doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Quyết định số 35/2013/QĐ- TTg ngày 7/6/2013 về Quy chế hoạt động của Kiểm soát viên của Công ty TNHH 1TV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Quyết định số
21/2012/QĐ-TTg ngày 10/5/2012 về ban hành Quy chế quản lý và sử dụng Quỹ hỗ trợ sắp xếp và phát triển DN); những quy định về quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của đại diện chủ sở nhà nước đối với DNNN cũng rõ ràng hơn:
Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010 quy định CSH và phân công, phân cấp thực hiện các quyền, nghĩa vụ của CSH đối với công ty TNHH 1TV nhằm xác định quyền, nghĩa vụ của Thủ tướng Chính phủ; của Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; của Công ty TNHH 1TV và của SCIC trong quá trình giao thời chuyển hình thức hoạt động từ công ty nhà nước sang loại hình công ty TNHH 1TV. Tuy nhiên, việc phân công, phân cấp cho các chủ thể trong Nghị định này chưa được cụ thể, rõ ràng.
Căn cứ Kết luận số 50-KL/TW, ngày 29/10/2012 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI, Nghị quyết số 10/NQ-CP ngày 23/02/2010 của Chính phủ về ban hành Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 42/2009/QH12 ngày 27/11/2009 của Quốc hội về việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại các tập đoàn, tổng công ty nhà nước; Chỉ thị số 1568/CT- TTg ngày 19/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thực hiện Kết luận số 78-KL/TW ngày 26/7/2010 của Bộ Chính trị, Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 99/2012/NĐ-CP ngày 15/11/2012 về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Theo đó, Chính phủ đã phân định rõ hơn quyền, nghĩa vụ của CSH nhà nước, phân công cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ quản lý ngành; phân cấp cho UBND cấp tỉnh; giao cho HĐTV, Chủ tịch công ty, Người đại diện thực hiện các quyền, trách nhiệm và nghĩa vụ của CSH nhà nước. Chính phủ cũng phân cấp cho các Bộ tổng hợp (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội) thực hiện các quyền, trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước một cách rõ ràng.
Tại Nghị định này, Chính phủ đã quy định cụ thể Bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm từ việc thực hiện quyết định mục tiêu, nhiệm vụ, chiến lược, kế hoạch, nhân sự, kiểm tra, giám sát thường xuyên, thanh tra và xử lý các
vấn đề vượt thẩm quyền đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. Các Bộ tổng hợp cũng chịu trách nhiệm trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực được phân công. Chính phủ cũng đã giao Bộ Tài chính chịu trách nhiệm định kỳ báo cáo Chính phủ về tình hình và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh của các DNNN và doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp của Nhà nước trong phạm vi toàn quốc.
Luật Doanh nghiệp năm 2014 (tiếp tục kế thừa Luật doanh nghiệp năm 2005); Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 và Nghị định số 99/2012/NĐ-CP, ngày 15/11/2012 của Chính phủ về phân công, phân cấp thực hiện các quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của CSH nhà nước đối với DNNN và vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, đã quy định, phân định nội dung quản lý nhà nước với quản lý CSH nhà nước đối với DNNN. Cụ thể: Với chức năng công quyền, nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp (gồm cả quản lý đối với các DNNN) bao gồm: Ban hành, phổ biến và hướng dẫn thực hiện các văn bản pháp luật về doanh nghiệp và văn bản pháp luật có liên quan; Tổ chức đăng ký kinh doanh, hướng dẫn việc đăng ký kinh doanh bảo đảm thực hiện chiến lược, quy hoạch và kế hoạch định hướng