COP “khuyến khích mạnh mẽ” các quốc gia thực hiện REDD+ khi cung cấp Báo cáo Tóm tắt thông tin (SOI) về cách thức giải quyết và tôn trọng các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun cần bao gồm các vấn đề sau: “Mô tả từng biện pháp đảm bảo an toàn theo hoàn cảnh quốc gia.”7 Việc giải thích chi tiết hoặc diễn giải chính là nền tảng của Hệ thống thông tin về các biện pháp đảm bảo an toàn (SIS), và là bước đầu tiên quan trọng trong quá trình lựa chọn các chỉ số thích hợp mà sẽ chứng minh liệu một quốc gia có giải quyết và tôn trọng các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun trong việc thực hiện REDD+ hay không. Thông thường, đây là một bản mô tả có tham chiếu đến Hiến pháp của một quốc gia nhất định cũng như khung chính sách, luật pháp và quy định (PLRs) trọng điểm liên quan của quốc gia đó. Việc diễn giải cần được thực hiện với sự tham gia của các bên liên quan khác nhau, đại diện cho các nhóm lợi ích khác nhau, ví dụ như: các cơ quan ban ngành khác nhau củanhà nước, các tổ chức xã hội dân sự và các tổ chức NGO đại diện cho lợi ích khác nhau như người dân bản địa, dân tộc thiểu số, quyền của phụ nữ, đa dạng sinh học và các vấn đề môi trường, cải thiện quản trị (chống tham nhũng, minh bạch),…
Ở Việt Nam, bản dự thảo diễn giải sơ bộ đã được trình bày trong Lộ trình các Biện pháp Đảm bảo An toàn (2014) và sau đó được điều chỉnh sau nhiều vòng tham vấn các thành viên của Tiểu nhóm kỹ thuật về các biện pháp đảm bảo an toàn (SG-STWG) thuộc Mạng lưới REDD+ Việt Nam, bao gồm các cá nhân và các đại diện từ các bộ, ngành của nhà nước , các tổ chức xã hội dân sự, tổ chức phi chính phủ, tổ chức nghiên cứu và chính sách và các chuyên gia độc lập. Tại thời điểm viết tài liệu này, bản diễn giải vẫn còn là bản dự thảo và lý tưởng nhất đó là bản chính thức cuối cùng. Tuy nhiên, dự thảo diễn giải này đã trải qua nhiều lần điều chỉnh, và trong nhiệm vụ này, bản diễn giải được sử dụng như một cơ sở để lựa chọn một bộ các chỉ số mà thông qua giám sát có thể chứng minh rằng liệu các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun (c) và (d) có được giải quyết và tôn trọng hay không và ở mức độ nào.
4.5.2 Phân chia các biện pháp đảm bảo an toàn thành các Hợp phần và Tiêu chí
Bước tiếp theo trong quá trình này là phân chia các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun và diễn
giải quốc gia thành các hợp phần và tiêu chí. Cả hai biện pháp đảm bảo an toàn Cancun (c) và (d) đều hàm chứa nhiều khía cạnh và thuật ngữ mà được diễn giải khác nhau theo hệ thống chính sách, pháp luật và quy định (PLR) hiện hành của quốc gia. Việc diễn giải ở cấp quốc gia ở Việt Nam đã bắt đầu giải nghĩa các hợp phần và thuật ngữ đó, chẳng hạn:
Biện pháp đảm bảo an toàn Cancun (c) đề cập đến “kiến thức” VÀ “quyền” của người dân bản địa và cộng đồng địa phương. Như vậy, trong trường hợp biện pháp đảm bảo an toàn (c), yêu cầu này có hai hợp phần là: (1) kiến thức và (2) quyền. Việc diễn giải ở cấp quốc gia cũng cần phải xác định “người dân bản địa” (được hiểu là dân tộc thiểu số ở Việt Nam) và “các cộng đồng địa phương” – là những đối tượng cụ thể áp dụng các biện pháp đảm bảo an toàn này.
Bước tiếp theo là cần phải tìm ra những hình thức hoặc loại hình kiến thức cụ thể, và những quyền được công nhận và tôn trọng trong khung PLR hiệnhành. Trong bối cảnh của REDD+, các quyền liên quan bao gồm quyền hưởng dụng rừng và đất rừng (của các dân tộc thiểu số và cộng đồng). Quyền hưởng dụng rừng và đất rừng dựa trên tham chiếu luật pháp là xác định khả năng của người dân bản địa/dân tộc thiểu số và cộng đồng địa phương khi tiếp cận, sử dụng, quản lý, thế chấp/thuê, sở hữu và chuyển nhượng hoặc bán đối với rừng, tài nguyên rừng hoặc đất rừng. Các quyền khác cũng có thể có liên quan bao gồm quyền tự quyết, quyền không bị phân biệt đối xử và quyền văn hoá. Do đó, ‘nhóm’ quyền này tiếp tục chia hợp phần ‘các quyền’ thành các tiêu chí khác nhau mà ở hầu hết các nước được định nghĩa một cách hợp pháp, cũng như các biện pháp, quy trình và thủ tục về đảm bảo an toàn có sẵn để thực hiện và vận hành các quyền đó. Về biện pháp đảm bảo an toàn (d), “sự tham gia đầy đủ và hiệu quả”, cần phải xác định những yếu tố nào đã tạo nên “sự tham gia” nói chung và trong bối cảnh quốc gia. Thứ nhất, tham gia vào những hoạt động gì? Giả định rằng sự tham gia “đầy đủ và hiệu quả” đề cập đến sự tham gia vào việc thiết kế/lập kế hoạch, thực hiện và giám sát các hoạt động REDD+. Sau đó cung cấp 3 hợp phần. Tiếp theo, khung pháp lý của một quốc gia có quy định gì liên quan có thể phản ánh trong mỗi hợp phần này, ví dụ: khi tham gia vào tiến trình thiết kế/lập kế hoạch, thì các yếu tố về Đồng thuận dựa trên nguyên tắc tự nguyện và được thông tin trước (FPIC) được xác định rõ bằng khuôn khổ pháp luật đối với các quy trình lập kế hoạch về môi trường, rừng và sử dụng đất có liên quan đến việc tiếp cận/cung cấp thông tin trước, các hình thức tham vấn, thủ tục, định mức, v.v - một lần nữa tạo thành các tiêu chí một cách có hiệu quả.
Cũng cần lưu ý rằng có thể có những lỗ hổng nhất định giữa chính sách, luật pháp và quy định hiện hành của một quốc gia và/hoặc việc tuân thủ thực hiện với các yêu cầu của UNFCCC. Ví dụ, ở Việt Nam, Lộ trình thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn (2014) đã xác định những lỗ hổng trong khung pháp lý liên quan đến FPIC trong quá trình lập quy hoạch rừng, đặc biệt thiếu hướng dẫn thực hiện chi tiết liên quan đến quy trình và thủ tục tham vấn và tham gia. Những lỗ hổng này có thể được giải quyết bằng cách tăng cường khung pháp lý hoặc thông qua thực hiện REDD+. Dù bằng cách nào, điều này có nghĩa là cần phải đáp ứng một số yếu tố quan trọng của FPIC trong quá trình thiết kế, lập kế hoạch REDD+ như cung cấp thông tin trước, từ đó tiến hành tham vấn, và như vậy sẽ có một số hình thức hỗ trợ cộng đồng hoặc thỏa thuận cộng đồng đi liền với hoạt động can thiệp. Vì vậy, các tiêu chí này vẫn phù hợp cho việc giám sát để chứng minh cách thức và mức độ giải quyết và tôn trọng các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun (d) như thế nào.
4.5.3 Lựa chọn sơ bộ các chỉ số quốc gia
Sau khi xác định được các hợp phần và tiêu chí, cần xác định các chỉ số cung cấp thông tin liên quan đến các tiêu chí. Việc lựa chọn chỉ số là một thách thức lớn, đặc biệt là liên quan đến việc giám sát các tác động xã hội và thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn.
Một bộ chỉ số lớn và phức tạp là điều không mong muốn, đặc biệt là khi cố gắng tạo ra thông tin ở quy mô quốc gia và phải được đo lường ở nhiều địa bàn thực hiện tại địa phương. Bộ chỉ số này cần có tính khả thi, thực tế và đơn giản để mang lại kết quả khách quan. Tuy nhiên, đồng thời cũng cần có mức độ phức tạp nhất định trong bối cảnh giám sát đảm bảo an toàn và tác động xã hội do các hợp phần và tiêu chí khác nhau được lồng ghép vào các biện pháp đảm bảo an toàn, cũng như các bối cảnh khác nhau, hoán vị và sự phức tạp vốn có liên quan đến việc thực hiện REDD+ gắn liền với các tác động, quy trình/thủ tục liên quan, cũng như sự cần thiết phải có một bộ dữ liệu đáng tin cậy để từ đó rút ra kết luận.
Một vấn đề quan trọng liên quan đến giám sát các tác động xã hội của REDD+ đó là sự đóng góp – liệu sự thay đổi đã xảy ra có phải là kết quả của thực hiện REDD+ hay không, hoặc liệu REDD+ có đóng góp gì cho một kết quả cụ thể hay không? Ví dụ, bộ dữ liệu hiện có của chính phủ tại hầu hết các nước sẽ đo lường một tập hợp các chỉ số kinh tế xã hội và đời sống, và sự phối hợp các chỉ số này có thể đo lường sự thay đổi về mức độ đói nghèo. Các chỉ số này có thể được sử dụng cho mục đích trình diễn tác động xã hội của REDD+, ví dụ cho một thẩm quyền xác định nơi thực hiện REDD+. Tuy nhiên, dữ liệu như vậy không thể cung cấp thông tin về lý do của sự thay đổi. Điều này đóng vai trò quan trọng trong bối cảnh giám sát tác động xã hội tiềm năng trong REDD+ và có thể chứng minh liệu REDD+ có một số tác động tích cực về mặt xã hội hay không hoặc ít nhất là không gây thiệt hại đáng kể. Do đó, một chỉ số đơn giản về những thay đổi xã hội đang diễn ra là không đủ. Cần phải có các chỉ số bổ sung để cho thấy rằng sự thay đổi là do kết quả của REDD+.
Tương tự, đối với quy trình và thủ tục, trong những trường hợp nhất định, những chỉ số này chỉ được áp dụng trong những trường hợp cụ thể. Một lần nữa, trước hết cần phải có một chỉ số xác định tình huống và sau đó chỉ áp dụng các chỉ số bổ sung khi tình huống xảy ra. Một ví dụ của việc này có thể là cần làm rõ những rào cản sinh kế có phải là kết quả của các can thiệp từ REDD+ hay không. Trong thực tế cần phải có sự đánh đổi trong việc bảo tồn rừng (nếu không sẽ không đạt được mục tiêu bảo tồn/bảo vệ rừng). Vì vậy, điều này không phải là yếu tố mang tính tiêu cực cho một dự án hoặc chương trình REDD+. Tuy nhiên, cần phải chứng minh rằng có sẵn những biện pháp để giảm thiểu, giảm nhẹ hoặc bồi thường cho những người phải đối mặt với những rào cản mới trong thực hành sinh kếcủa người dân. Một lần nữa, điều này tạo thêm một lớp phức tạp, nhưng nếu không có nó thì các con số có thể là sai (theo hai hướng - tích cực hay tiêu cực tùy thuộc vào việc lựa chọn chỉ số).
Nói chung, các thuộc tính tương tự đã được tìm kiếm để lựa chọn các chỉ số được áp dụng trong phương pháp Giám sát Đa dạng sinh học có sự tham gia (PBM) (Trịnh và cộng sự, 2016) và dựa trên Elliott và cộng sự (2011):
• Mang tính cụ thể: chỉ số cần phải rõ ràng và trực tiếp đạt được mục tiêu giám sát
• Có thể đo lường: các chỉ số cần được định lượng
• Có tính hệ thống: Kết quả tương tự cần đạt được khi bất cứ ai thực hiện đánh giá
• Tính thực tế: Bộ chỉ số phải được đo lường một cách hiệu quả với nguồn lực sẵn có
• Nhạy cảm: Các chỉ số cần thay đổi thường xuyên theo thời gian đủ để có thể phát hiện
bằng cách giám sát
Trong bối cảnh cụ thể của nhiệm vụ này, các nguyên tắc sau đây cũng được áp dụng trong việc hướng dẫn lựa chọn các chỉ số:
• Dựa vào hoặc ngoại suy từ việc diễn giải các biện pháp đảm bảo an toàn Cancun
(c) và (d) trong bối cảnh của Việt Nam: Việc diễn giải các biện pháp đảm bảo an toàn
Cancun là nền tảng cơ bản để xác định các chỉ số thích hợp đối với SIS cấp quốc gia cho REDD+.
• Dựa vào các hệ thống thu thập dữ liệu hiện có hay nguồn thông tin có thể được thu
thập như một phần của việc giám sát dự án theo điển hình tốt nhất: Để SIS có chi phí
thấp, mang tính chặt chẽ và bền vững, khuyến nghị rằng, nếu có thể, thông tin cần được cung cấp thông qua các hệ thông thu thập thông tin dữ liệu hiện có và mang tính liên tục. Ở nhiều quốc gia, dữ liệu không mang tính cụ thể cho REDD+, hoặc một số loại dữ liệu có thể không có sẵn thông qua các hệ thống hiện có. Dự kiến là các thông tin bổ sung có thể được thu thập tại các địa điểm thực hiện REDD+ như là một phần của quy trình giám sát dự án theo điển hình tốt nhất.
• Kết hợp các chỉ số đầu vào, quy trình và kết quả/tác động: Như đã thảo luận ở trên
trong Chương 2, trong bối cảnh giám sát đảm bảo an toàn xã hội, để mang lại hiệu quả, chúng ta chú trọng kiểm tra ba vấn đề sau:
i) Có những quy định về cấu trúc cơ bản có sẵn đảm bảo rằng các biện pháp, quy trình và thủ tục về đảm bảo an toàn xã hội liên quan có thể được cung cấp;
ii) PLRs cho các biện pháp đảm bảo an toàn đã được thực hiện đầy đủ, như các biện pháp, thủ tục và quy trình thích hợp bảo vệ các cộng đồng và các nhóm bản địa/dân tộc thiểu số đã được áp dụng (chỉ số đầu vào và chỉ số về quy trình); và
iii) REDD+ có tác động xã hội tích cực đến cộng đồng và/hoặc ít nhất là không có các tác động tiêu cực đến xã hội hoặc các chỉ số về kết quả (tác động/kết quả) mang tính tiêu cực.
• Kết hợp các chỉ số định lượng và định tính: Nhìn chung, các chỉ số định lượng được ưa
thích vì chúng mang tính khách quan hơn. Tuy nhiên, trong một số trường hợp không thể hoặc không dễ dàng đo lường những thứ nhất định chỉ bằng số lượng. Trong trường hợp này, cần có các chỉ số định tính, đặc biệt là để đo lường nhận thức về chất lượng. Cụ thể là, trong trường hợp giám sát đảm bảo an toàn xã hội mà việc tham vấn và sự tham gia là một vấn đề thiết yếu thì điều này vô cùng quan trọng do các chỉ số định lượng chỉ có thể đo lường số lượng người tham gia hoặc các cuộc họp được tổ chức … như là một phần của việc tham vấn, nhưng không đo lường được chất lượng của quy trình.
• Số lượng tối thiểu/hạn chế các chỉ số quan trọng: Đối với mục đích thực hiện đánh giá
chi tiết sáng kiến REDD+ cấp cơ sở ở quy mô nhỏ hoặc dựa vào cộng đồng, có thể ưa thích sử dụng một số lượng lớn các chỉ số. Tuy nhiên, đối với mục đích giám sát việc thực hiện các biện pháp đảm bảo an toàn xã hội trong các hoạt động REDD+ ở cấp quốc gia, thì cần phải lựa chọn giới hạn các chỉ số để giữ cho hệ thống càng đơn giản càng tốt và tránh quá nhiều chi phí cho việc thu thập dữ liệu.
• Thu thập tương đối dễ dàng: Một yếu tố quan trọng trong việc lựa chọn các chỉ số trong
bối cảnh thu thập thông tin ở quy mô quốc gia đó là các thông tin cần thiết phải được thu thập một cách tương đối dễ dàng và đơn giản. Cần tránh sử dụng các chỉ số giám sát phức tạp hoặc các chỉ số cần phải áp dụng phương pháp và kỹ thuật phức tạp để lựa chọn do có khả năng sẽ không thống nhất trong khi áp dụng, do đó làm ảnh hưởng đến bộ dữ liệu. Cần xem xét cụ thể các mức độ năng lực khác nhau khi các cơ quan và các nhóm
khác nhau cùng tiến hành điều tra cũng như có sự tham gia của các bên liên quan tại địa phương cung cấp thông tin ở các cấp độ khác nhau.
• Tạo cơ hội cho các chỉ số bổ sung cụ thể cho địa phương: Trong khi hệ thống giám
sát được thiết kế với mục tiêu đáp ứng các yêu cầu báo cáo về đảm bảo an toàn quốc gia, thì điều quan trọng đó là không quên mục đích giám sát (và đánh giá) khác như tìm hiểu các mục đích quản lý thích ứng. Điều này liên quan đến việc thu thập thông tin phù hợp với