Chơng III
về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất
I-/ Một số ý kiến quy định của pháp luật hiện hành về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất.
Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 đều khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nớc thống nhất quản lý, là t liệu sản xuất đặc biệt, là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá. Với ý nghĩa đó, chính sách về quản lý và sử dụng đất đai là một bộ phận quan trọng trong các chính sách phát triển kinh tế, ổn định xã hội của Đảng và Nhà nớc, đặc biệt ở nớc ta chính sách sử dụng đất đai trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau. Nhà nớc ta đã có Luật đất đai 1993 và luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật đất đai 1993, nhng những quy định của luật còn cha lờng hết đợc sự biến động của quan hệ đất đai trong quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế, nhiều vấn đề đặt ra phải đợc xem xét, tổng kết để xây dựng và hoàn chỉnh chính sách đất đai phục vụ cho thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nớc.
Kể từ Đại hội Đảng lần thứ VI, thực hiện công cuộc đổi mới do Đảng ta khởi xớng và lãnh đạo, với chủ trơng: “Phát triển nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trờng có sự quản lý của Nhà nớc, theo định hớng XHCN” là một bớc ngoặt trong đời sống kinh tế - xã hội, đánh dấu một sự đổi mới về sự nhận thức đối với nền kinh tế - xã hội chủ nghĩa. Đất nớc ta đã có những biến đổi vô cùng quan trọng trên các mặt, các lĩnh vực của đời sống xã hội và bớc đầu đã thu đợc những thành tựu đáng kể mở rộng hợp tác kinh tế, khoa học kỹ thuật, xây dựng cơ sở vật chất kỹ thuật, thu nhập bình quân đầu ngời tăng, các điều kiện sinh hoạt của nhân dân không ngừng đợc nâng cao. Cùng với nó, các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất phát triển mạnh, đa dạng và phức tạp. Do nhu cầu về sử dụng đất luôn tồn tại và phát triển ngày càng lớn trong xã hội con ngời và đời sống của nhân dân đợc cải thiện, họ càng có nhu cầu sử dụng đất nhiều hơn. Vì vậy, để phục vụ cho nhu cầu của mình là tham gia vào các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất, các quan hệ này phát triển rất đa dạng cả về chủ thể, mục đích nội dung và phơng thức thực hiện,... Sự chuyển dịch đất đai diễn ra rất phức tạp, hiện tợng phổ biến là các bên chỉ chuyển quyền sử dụng đất bằng giấy viết tay hoặc chỉ thông qua một bớc của quy trình ký kết hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất nh chỉ xin chứng thực của UBND xã, phờng vào “Đơn xin chuyển quyền sử dụng đất”.
Bên cạnh những thành tựu đã đạt đợc, chúng ta cũng gặp không ít khó khăn trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới nh: tình trạng thất nghiệp, sự làm ăn thua lỗ trong các thành phần kinh tế,... Thị trờng có những lúc rơi vào tình trạng
không thể kiểm soát nổi, giá cả có những biến động lớn, nhất là thị trờng đất đai. Chẳng hạn nh tại Hà Nội là một trong những nơi mà giá đất leo thang lên tới mức cao nhất nớc chỉ trong vài năm gần đây. Đất ở các làng ven đô Hà Nội nh: Nhân Chính, Hạ Đình, Đại Kim,... cũng lên tới 4-5 chỉ/m2, những mảnh đất nằm cạnh các ngả chính đều đã ở trên dới 1 cây vàng/m2, khu vực Triệu Việt Vơng, Mai Hắc Đế,.... với giá đất cạnh đờng phố đã ở mức khoảng 6 cây vàng/m2 và khu vực các đờng phố quanh bờ Hồ Hoàn Kiếm giá đắt đã lên tới mức gần 10 cây vàng/m2. Thực trạng đó phản ánh thị trờng bị buông lỏng, nó phù hợp với quy luật vận động diễn biến của thị trờng nhng ngoài vòng khống chế của pháp luật. Các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất ở diễn ra rất mạnh mẽ, nhng khá tự do ngoài tầm kiểm soát của Nhà nớc. Nguyên nhân của tình trạng biến động không thể kiểm soát đợc đối với thị trờng đất do:
+ Một là: trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai đã qua của Nhà nớc Việt Nam dân chủ cộng hoà, chính phủ cách mạng lâm thời cộng hoà miền Nam Việt Nam và CH XHCN Việt Nam, cụ thể là trong Luật đất đai 1988, Nhà nớc chỉ quy định một phạm vi hạn hẹp trong việc chuyển quyền sử dụng đất đai, đặc biệt chỉ cho phép chuyển quyền sử dụng đối với đất nông nghiệp, khả năng chuyển đổi, chuyển nhợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất hầu nh bị cấm đoán. Cứ nh thế nhu cầu về đất bị ức chế, dồn nén. Cho đến khi Luật đất đai 1993 ra đời cùng với nó là Bộ Luật dân sự cũng quy định cho ngời sử dụng đất đợc phép chuyển quyền sử dụng đất và nhu cầu của ngời sử dụng đất đ- ợc bung ra một cách mạnh mẽ, họ đổ xô đi tìm đất để xây nhà ở làm cho giá đất tăng vọt.
+ Hai là: nớc ta là một nớc có tỷ lệ tăng dân số cao hàng năm có hàng vạn ngời trởng thành, khi họ lập gia đình có nhu cầu cần một ngôi nhà ở riêng, trong khi đó quỹ đất hàng năm không tăng đán kể, và nh vậy nhu cầu về đất ở ngày càng trở nên cấp thiết thì giá đất ngày càng tăng cao.
+ Ba là: các nhà đầu t nớc ngoài vào Việt Nam để sản xuất, kinh doanh, dịch vụ thơng mại, thuê đất để thành lập khu chế xuất. Bên cạnh những nhà đầu t hợp pháp, còn một số nhà đầu t kinh doanh đất bất hợp pháp vào Việt Nam thông qua t nhân ngời Việt Nam đứng tên làm cho giá đất không ngừng nâng cao.
+ Bốn là: Tỷ lệ cán bộ, viên chức Nhà nớc và ngời Việt Nam đi lao động ở nớc ngoài trở về nớc trong những năm gần đây tăng lên. Số ngời này có thu nhập tơng đối cao và cao, một số là rất cao nên cũng đầu t vào nhà đất nhiều. Mặt khác, Nhà nớc quy định ngời sử dụng đất chỉ đợc phép chuyển quyền sử dụng đất thông qua hình thức chuyển nhợng, chứ không cho phép đợc mua bán kinh doanh đất. Nhng tại Điều 421 - Bộ Luật dân sự cho thấy “Hợp đồng mua bán tài sản là sự thoả thuận giữa các bên, theo đó bên bán có nghĩa vụ giao tài sản và chuyển quyền sở hữu tài sản đó cho bên mua và nhận tiền còn bên mua có nghĩa vụ: nhận tài sản và trả tiền cho bên bán”. Nghĩa là, bên bán có nghĩa vụ “giao tài sản và chuyển quyền sở hữu tài sản” bên mua sẽ nhận tài sản. Bám vào quy định đó ngời có quyền sử dụng đất đã bán đất trái pháp luật. Tất cả những yếu tố đó đẩy nhanh nhu cầu tăng giả tạo về nhà đất kích thích giá đất tăng lên vợt quá khung giá đất do Chính phủ quy định.
Năm là: Tốc độ đô thị hoá ngày càng diễn ra nhanh. Để phục vụ cho nền kinh tế, xây dựng cơ sở hạ tầng, hàng loạt nhà máy, khu công nghiệp mở ra. Sự quy hoạch làm cho giá nhà đất tăng lên, nơi nào “nghe nói” sẽ làm đờng xây dựng trung tâm thơng mại đều có tăng giá kể cả những nơi cha có quy hoạch chi tiết. Ví dụ nh: khu vực ven đờng Lạc Long Quân, dù đờng xá bụi bặm, gập ghềnh, khúc khuỷu, xa trung tâm thành phố, giá đất đã tăng lên tới 8 chỉ - 1 cây vàng/m2, rất nhiều ngời giao bán đất canh tác với giá 5 chỉ/1m2 mặc dù không có một thứ giấy tờ nào cả nhng rất nhiều ngời mua hàng lô đất ở đây.
Với những nguyên nhân trên, các quan hệ chuyển quyền sử dụng đất hiện nay phát triển rất đa dạng, mạnh mẽ làm cho Nhà nớc khó có thể kiểm soát nổi. Do vậy việc kiểm soát những quan hệ chuyển quyền sử dụng đất nh thế nào và bằng biện pháp gì là vấn đề rất quan trọng.
Song song với những quan hệ chuyển quyền sử dụng đất ngày càng phát triển mạnh mẽ, đa dạng, phức tạp thì thực trạng của việc chuyển quyền sử dụng đất hiện nay còn đợc phản ánh thông qua sự gia tăng tỉ lệ thuận những vi phạm pháp luật trong quá trình chuyển quyền sử dụng đất. Các vi phạm này đợc biểu hiện dới những dạng khác nhau, phổ biến nhất là: các bên chuyển quyền sử dụng đất cho nhau không tuân theo những thủ tục và hình thức do pháp luật quy định nh: không làm thành văn bản (chuyển quyền thông qua trao tay) hoặc các bên có làm thành văn bản nhng đó chỉ là giấy tờ viết tay, không có chứng nhận của cơ quan công chứng Nhà nớc hoặc chứng thực của UBND cấp có thẩm quyền,... Những vi phạm hình thức này chiếm khoảng 70% những vi phạm chuyển quyền sử dụng đất ở.
Chính những vi phạm này là một trong những nguyên nhân làm nảy sinh tranh chấp giữa các bên, xung đột về quyền và nghĩa vụ của các bên, gây ra những thiệt hại và mất ổn định trong giao lu dân sự.
Bên cạnh thực trạng của việc chuyển quyền sử dụng đất ở còn tồn tại nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp. Đất đai là một trong 4 yếu tố của sản xuất và để phát triển sản xuất. Tuy vậy, trong cơ chế kinh tế thị trờng theo định hớng xã hội chủ nghĩa thì đất đai không chỉ là t liệu sản xuất mà còn là vốn và đợc chuyển dịch theo cơ chế thị trờng. Vì vậy Nhà nớc cần phải có những quy định chặt chẽ để không xảy ra những lộn xộn trong quản lý. Đồng thời, thông qua quản lý để điều tiết những khoản thu nhập phát sinh từ giá trị sử dụng đất của từng thời điểm cụ thể.
“Chủ động tổ chức thị trờng bất động sản”. Luật đất đai 1993 đã cho phép hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp đợc thực hiện 5 quyền và Nhà nớc xác định giá các loại đất. Đây cũng là vấn đề quan trọng Nhà nớc không thừa nhận có thị trờng đất đai nh hàng hoá thông thờng. Nhng trong cơ chế thị trờng đất đai trở nên có giá và nó chuyển động theo cơ chế kinh tế mà pháp luật thừa nhận. Song do tổ chức chỉ đạo không nghiêm túc, thiếu chủ động, bị cơ chế thị trờng chi phối làm cho thị trờng ngầm về đất đai phát triển và gây ra “cơn sốt” đất đai ở những năm 1992-1995. Nhng từ khi UB TVQH thông qua pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nớc đợc Nhà nớc giao đất, cho thuê đất và Nghị
định 85/CP ngày 17/12/1996 của Chính phủ quy định về việc thi hành pháp lệnh này thì “cơn sốt” đất đai đã giảm đi rõ rệt, Nhà nớc bớc đầu đã chủ động điều tiết thị trờng bất động sản. Đây là một vấn đề cần phải nghiên cứu, hoàn chỉnh về chủ trơng “chủ động tổ chức thị trờng bất động sản” trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nớc thống nhất quản lý. Chúng ta không thừa nhận có thị trờng đất đai nh thị trờng các hàng hoá thông thờng khác. Nhng đất đai lại có giá trị sử dụng và trong thực tế có sự chuyển nhợng. Vì thế, vấn đề đặt ra là mọi hoạt động chuyển nhợng đất đai phải qua sự kiểm soát của Nhà nớc, tránh tình trạng để đất đai trôi nổi trong cơ chế thị trờng, bảo đảm thực hiện đúng Nghị quyết Đại hội VIII của Đảng là: “Chủ động tổ chức thị trờng bất động sản”.
Nhu cầu sử dụng đất đai của các thành phần kinh tế và ngời dân có ý nghĩa cốt yếu gắn liền với các chính sách phát triển kinh tế của Đảng và Nhà nớc. ở n- ớc ta vấn đề này vô cùng quan trọng vì 80% dân số ở nông thôn, làm nông nghiệp và nông nghiệp là cơ sở cho phát triển kinh tế xã hội, mở ra thời kỳ mới thực hiện công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nớc.
Để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội và sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong thời kỳ mới, Nhà nớc đã ban hành Luật đất đai 1993 quy định giao đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp và đợc thực hiện các quyền. Đây là một nhân tố quan trọng thúc đẩy nông nghiệp phát triển.
Nhng khi thực hiện các quyền cho hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp không chỉ bó hẹp trong phạm vi nông nghiệp nữa. Các đối tợng sử dụng đất đòi thực hiện các quyền, thậm chí có đối tợng đợc Nhà nớc giao đất không phải trả tiền sử dụng đất đã mang đất góp vốn liên doanh và mua bán tuỳ tiện vợt cả phạm vi pháp luật cho phép. Do đó, đòi hỏi phải quy định chặt chẽ, thống nhất Nhà nớc quản lý với các quyền của các đối tợng sử dụng đất, để khỏi mất đất, mất tiền, mất cán bộ gây rối loạn trong hệ thống tổ chức quản lý đất đai của các cấp.
II -/ Những đề xuất, giải pháp hoàn thiện pháp luật về điều kiện chuyển quyền sử dụng đất.
Hiến pháp 1992 và Luật đất đai 1993 quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nớc thống nhất quản lý, nhng Nhà nớc giao đất cho cá nhân, hộ gia đình, tổ chức sử dụng ổn định lâu dài. Ngời đợc Nhà nớc giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất (5 quyền).
Tiếp đó, BLDS đã quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia quan hệ giao dịch dân sự về đất đai.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nớc thống nhất quản lý. Đây là một quan điểm thống nhất xuyên suốt trong quá trình xây dựng pháp luật và chính sách, đất đai phải thực sự góp phần điều chỉnh các chính sách kinh tế xã hội của đất nớc để kinh tế ngày càng phát triển, công bằng xã hội ngày càng đợc bảo đảm.
Nhà nớc ta đã có nhiều chính sách quản lý đất đai nhằm sử dụng đất đai có hiệu quả phục vụ cho mục đích kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ. Trên cơ sở nắm
chắc mục đích sử dụng trong từng thời kỳ, Nhà nớc quy định hạn mức, thời gian sử dụng và quyết định thu hồi khi cần thiết, có chính sách đền bù theo quy định của Pháp luật. Nhà nớc cho phép các đối tợng sử dụng đất đợc chủ động trong sử dụng trong cơ chế kinh tế thị trờng theo đúng quy định của pháp luật.
Vừa qua tình hình quản lý và sử dụng đất đai diễn biến phức tạp, gây tình trạng khiếu kiện, tranh chấp làm mất ổn định xã hội ở một số nơi, một mặt là do luật quy định còn cha đầy đủ, mặt khác là do tổ chức thi hành luật của các ngành các cấp cha nghiêm, nhất là ở cơ sở. Do vậy, để đảm bảo thực hiện tốt vai trò của Nhà nớc với t cách là chủ sở hữu và phát huy một cách có hiệu quả quyền của ngời sử dụng đất, chúng tôi mạnh dạn đề xuất một số ý kiến sau:
- Việc ban hành các văn bản có liên quan đến đất đai của các ngành các cấp đều phải tôn trọng và thể hiện đúng tinh thần các quy định của Luật Lao động không thể tuỳ tiện ra những quy định trái với Luật.
- Phải đẩy nhanh việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tất cả các đối tợng sử dụng đất, nhằm nâng cao trách nhiệm quản lý sử dụng đất của từng đối tợng, hoàn thành hồ sơ ban đầu để nắm chắc tình hình đất đai và theo dõi chặt chẽ sự biến động.
- Đẩy mạnh cải cách hành chính, giảm bớt phiền hà trong công tác quản lý để tạo cho ngời sử dụng đất thực hiện các quyền một cách dễ dàng. Quan trọng