LUẬT VỀ BẢO VỆ MễI TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN
3.1.1. Mục đớch phải nõng cao hiệu quả ỏp dụng phỏp luật về bảo vệ mụi trường trong hoạt động khai thỏc và chế biến khoỏng sản
Khoỏng sản là loại tài nguyờn khụng tỏi tạo được, việc khai thỏc và sử dụng khoỏng sản đỏp ứng nhu cầu của sự phỏt triển kinh tế xó hội cần phải xuất phỏt từ những đặc thự của tài nguyờn khoỏng sản, khỏc với tài nguyờn đất (dưới gúc độ sử dụng cho việc trồng trọt, xõy dựng), tài nguyờn rừng, tài nguyờn khoỏng sản khụng những khụng tỏi tạo được, mà nếu khai thỏc khụng hợp lý thỡ việc khắc phục những sai lầm sẽ rất khú khăn, bất cập lớn gấp bội so với định hướng định hướng đỳng lỳc ban đầu về mục đớch và mục tiờu của việc khai thỏc. Trong khoảng hơn nửa thế kỷ qua nhu cầu của con người về tài nguyờn khoỏng sản tăng trưởng với tấc độ rất lớn. Tỡnh trạng cạn kiệt nguồn tài nguyờn của nhiều nước trờn thế giới trong những năm qua đó trở thành vẫn đề núng bỏng, Việt Nam khụng phải là ngoại lệ. Hoạt động khai thỏc trỏi phộp khoỏng sản ở Việt Nam là một vấn đề thời sự, đũi hỏi cỏc cơ quan quản lý, cỏc cấp chớnh quyền phải quan tõm, xử lý. Việc khai thỏc trỏi phộp tài nguyờn khoỏng sản kộo theo cỏc hậu quả nghiờm trọng như tàn phỏ mụi trường, làm thất thoỏt, lóng phớ tài nguyờn, gõy mất an toàn, mất mất trật tự, nan ninh, an toàn xó hội.
Chớnh vỡ vậy, phỏp luật về khoỏng sản núi chung và Luật khoỏng sản năm 2010 núi riờng là cụng cụ quan trọng để cụng tỏc quản lý nhà nước ngày
từng bước được tăng cường, nõng cao hiệu quả hiệu lực trong việc bảo vệ tài nguyờn khoỏng sản. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, thẩm định hồ sơ, kiểm tra thực địa để tham mưu cho cỏc cấp
cú thẩm quyền trong việc cấp giấy phộp hoạt động khoỏng sản cho cỏc tổ chức, cỏ nhõn theo đỳng quy định của phỏp luật, cú biện phỏp thớch hợp để điều chỉnh việc khai thỏc tài nguyờn khoỏng sản và giảm thiểu ảnh hưởng đến mụi trường và cảnh quan thiờn nhiờn.
Thứ hai, kiểm tra, thanh tra định kỳ hoặc đột xuất đối với hoạt động
khai thỏc, chế biến khoỏng sản của cỏc tổ chức, cỏc nhõn nhằm phỏt hiện và xử lý cỏc hiện tượng gõy ảnh hưởng tới mụi trường trong quỏ trỡnh khai thỏc, chế biến khoỏng sản; phỏt hiện và đề xuất với chớnh quyền cỏc cấp ngăn chặn, giải tỏa triệt để cỏc hiện tượng khai thỏc, chế biến khoỏng sản trỏi phộp.
Thứ ba, phối hợp chặt chẽ, thường xuyờn trao đổi thụng tin, chuyờn
mụn nghiệp vụ về cụng tỏc quản lý tài nguyờn khoỏng sản, hoạt động khoỏng
sản liờn quan đến bảo vệ mụi trường giữa cỏc cơ quan trung và địa phương.
Thứ tư, từng bước hoàn thiện hệ thống phỏp luật trong lớnh vực khai
thỏc, chế biến khoỏng sản và bảo vệ mụi trường vỡ sự phỏt triển bền vững của đất nước. Khi mọi người dõn hiểu biết và tuõn thủ đỳng cỏc quy định của phỏp luật về tài nguyờn khoỏng sản, phỏp luật về bảo vệ mụi trường, thỡ tài nguyờn khoỏng sản sẽ được bảo vệ, khai thỏc và sử dụng cú hiệu quả, ngành cụng nghiệp khai khoỏng sẽ phỏt triển phự hợp với với nhịp độ phỏt triển kinh tế - xó hội.
3.1.2. Chiến lược quy hoạch và phỏt triển hoạt động khai thỏc, chế biến khoỏng sản
Chiến lược, quy hoạch khoỏng sản chớnh là định hướng phỏt triển hoạt động khai thỏc khoỏng sản trong khoảng thời gian tương đối dài. Hoạt động này nhằm xỏc định cỏc mục tiờu, nhiệm vụ, giải phỏp lớn về bảo vệ khoỏng sản, bảo vệ mụi trường trong hoạt động khoỏng sản ở từng thời kỳ nhất định. Chiến lược, quy hoạch đú phải phự hợp với điều kiện thực tế, phự hợp với
nhu cầu của cỏc nhúm lợi ớch liờn quan. Chiến lược, quy hoạch đảm bảo được yếu tố bền vững trong sự phỏt triển ngành, khiến cho việc thực hiện đú và trở nờn dễ dàng, trỏnh vấp phải sự phản đối của cỏc bờn liờn quan.
Luật Khoỏng sản năm 1996 cũng đó đề cập đến vấn đề chiến lược lõu dài đối với hoạt động khai thỏc khoỏng sản, song lại chưa cú quy định cụ thể. Trờn thực tế, cụng tỏc lập quy hoạch khoỏng sản triển khai chậm và phần lớn cỏc quy hoạch mới chỉ được xõy dựng, phờ duyệt từ 2006 - 2008.
Đến thỏng 9/2009 đó cú 3 chiến lược, 13 quy hoạch khoỏng sản được lập và phờ duyệt (theo loại khoỏng sản hoặc nhúm khoỏng sản và đó đề cập đến 39 loại khoỏng sản khỏc nhau) và cú 47/64 tỉnh, thành phố đó hoàn thành quy hoạch khoỏng sản tại địa phương. Tuy nhiờn, việc khoanh định cỏc khu vực cấm, tạm cấm hoạt động khoỏng sản chưa được cỏc địa phương chỳ trọng. Đến thỏng 6/2009, mới chỉ cú 27/63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (chiếm 42,86%) hoàn thành cụng tỏc này.
Luật khoỏng sản năm 2010 đó bổ sung quy định về nguyờn tắc, căn cứ lập chiến lược khoỏng sản, nội dung của chiến lược khoỏng sản, phõn cụng trỏch nhiệm của cỏc cơ quan nhà nước trong việc lập, trỡnh chiến lược khoỏng sản.
Tại Điều 9 Luật Khoỏng sản năm 2010 quy định:
1. Việc lập chiến lược khoỏng sản phải đảm bảo cỏc nguyờn tắc và căn cứ sau đõy:
a) Phự hợp với chiến lược, kế hoạch phỏt triển kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh, quy hoạch vựng;
b) Bảo đảm nhu cầu về khoỏng sản phục vụ phỏt triển bền vững kinh tế - xó hội; Khai thỏc, sử dụng tiết kiệm khoỏng sản, chống lóng phớ;
c) Nhu cầu sử dụng, khả năng đỏp ứng khoỏng sản trong nước và khả năng hợp tỏc quốc tế trong lĩnh vực khoỏng sản cho phỏt triển kinh tế - xó hội; kết quả điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản đó thực hiện; tiền đề và dấu hiệu địa chất liờn quan đến khoỏng sản.
2. Chiến lược khoỏng sản phải cú cỏc nội dung chớnh sau đõy: a) Quan điểm chỉ đạo, mục tiờu trong điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản, bảo vệ khoỏng sản chưa khai thỏc, thăm dũ, khai thỏc, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoỏng sản;
b) Định hướng điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản, bảo vệ khoỏng sản chưa khai thỏc, thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản cho từng nhúm khoỏng sản, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoỏng sản sau khai thỏc trong kỳ lập chiến lược;
c) Nhiệm vụ giải phỏp chủ yếu trong điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản, bảo vệ khoỏng sản chưa khai thỏc, thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản chi từng nhúm khoỏng sản, chế biến và sử dụng hợp lý, tiết kiệm khoỏng sản dau khai thỏc; dự trữ khoỏng sản quốc gia.
3. Chiến lược khoỏng sản được lập cho giai đoạn 10 năm, tầm nhỡn 20 năm theo kỳ chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội.
4. Bộ Tài nguyờn và Mụi trường chủ trỡ phối hợp với Bộ Cụng thương, Bộ Xõy dựng, Bộ kế hoạch và Đầu tư, cỏc bộ, cơ quan ngang bộ khỏc và địa phương cú liờn quan lập, trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt Chiến lược khoỏng sản [25].
Đối với quy định về quy hoạch khoỏng sản, Luật Khoỏng sản năm 2010 đó bổ sung quy định về quy hoạch thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản chung cả nước (Điều 12); quy hoạch khai thỏc, sử dụng từng loại, nhúm khoỏng sản làm vật liệu xõy dựng cả nước và quy hoạch thăm dũ, khai thỏc, sử dụng khoỏng sản của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Điều 13). Quy hoạch khoỏng sản là việc rất quan trọng vỡ mọi hoạt động khoỏng sản đều phải dựa trờn quy hoạch, điều chỉnh, cụng bố quy hoạch. Việc phõn loại quy hoạch như trờn đó làm rừ nội dung của từng loại quy hoạch, khắc phục tỡnh trạng chồng chộo về nội dung của từng loại quy hoạch. Về thẩm quyền lập và trỡnh phờ duyệt quy hoạch thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản chung cả nước; quy hoạch
khai thỏc, sử dụng từng loại, nhúm khoỏng sản làm vật liệu xõy dựng cả nước: Quy hoạch khai thỏc, sử dụng từng loại, nhúm khoỏng sản khỏc cả nước và quy hoạch thăm dũ, khai thỏc, sử dụng khoỏng sản của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Luật giao Chớnh phủ quy định cụ thể để đảm bảo tớnh khả thi và hiệu quả trong quỏ trỡnh thực hiện.
Đến nay, Thủ tướng Chớnh phủ và Bộ Cụng Thương (thừa ủy quyền của Thủ tướng Chớnh phủ) đó phờ duyệt 11 dự ỏn Quy hoạch khoỏng sản, bao gồm 29 loại khoỏng sản. Riờng năm 2011, Bộ Cụng Thương đó và sẽ trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt một số Quy hoạch như Phỏt triển ngành than; thăm dũ, khai thỏc, chế biến và sử dụng quặng titan; quặng bauxite đến năm 2020, cú xột đến năm 2030; quy hoạch chi tiết quặng phúng xạ; đồng thời đang triển khai lập quy hoạch về thăm dũ, khai thỏc, chế biến khoỏng chất cụng nghiệp; quy hoạch quặng Apatit điều chỉnh. 53/63 địa phương cũng đó lập và phờ duyệt Quy hoạch khoỏng sản theo thẩm quyền. Đõy là những tài liệu phỏp lý quan trọng để thực hiện cụng tỏc quản lý nhà nước về khoỏng sản, giỳp định hướng phỏt triển ngành cụng nghiệp khai khoỏng cho cỏc địa phương…
Như vậy, cỏc quy định về chiến lược, quy hoạch khoỏng sản theo Luật Khoỏng sản năm 2010 cú 3 bước tiến lớn:
Thứ nhất, đó làm rừ quy định về chiến lược khoỏng sản, đặc biệt là
quy định kỳ chiến lược theo giai đoạn 10 năm, tầm nhỡn 20 năm. Điều này tạo tớnh ổn định lõu dài cho cỏc chớnh sỏch (Điều 9).
Thứ hai, việc quy định 4 loại quy hoạch khoỏng sản cựng với nguyờn
tắc, căn cứ, nội dung của việc lập 3 loại quy hoạch cú thể xem là một bước tiến (tuy chưa thực sự hoàn thiện) trong việc làm giảm tớnh tựy tiện trong quản lý cụng nghiệp khai khoỏng (từ Điều 10 đến Điều 13).
Thứ ba, quy định về việc lấy ý kiến đúng gúp trong quỏ trỡnh lập quy
hoạch và việc phải cụng bố quy hoạch một cỏch rộng rói cũng làm tăng tớnh khỏch quan và cụng khai, minh bạch của cỏc quy hoạch khoỏng sản (Điều 15).
Cỏc quy định của Luật Khoỏng sản năm 2010 về quy hoạch khoỏng sản, mặc dự đó cú nhiều tiến bộ, song vẫn để lại một số kẽ hở cú thể là nguy cơ dẫn đến tham nhũng, tiờu cực trong quỏ trỡnh ỏp dụng. Cụ thể:
Trước tiờn cú thể khẳng định quy hoạch khoỏng sản chậm được lập,
phờ duyệt và điều chỉnh để phự hợp với thực tế và cỏc quy định hiện hành. Mức độ tài liệu địa chất cũng hạn chế đến chất lượng dự bỏo thấp, năng lực và kinh nghiệm của đơn vị tư vấn hạn chế dẫn đến chất lượng một số quy hoạch thấp, phải điều chỉnh lại. Việc lập quy hoạch khoỏng sản địa phương và tiến độ khoanh định, phờ duyệt khu vực cấm, tạm cấm hoạt động khoỏng sản cũn chậm. Thậm chớ một số địa phương cũn chưa rà soỏt, điều chỉnh cho phự hợp với quy hoạch tổng thể do Thủ tướng Chớnh phủ (hoặc Bộ Cụng Thương) phờ duyệt và cỏc quy định của phỏp luật hiện hành, cũn thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cỏc Bộ quản lý ngành về lập, phờ duyệt quy hoạch. Vỡ vậy, cũn cú sự chồng lấn giữa quy hoạch của Trung ương và quy hoạch của địa phương.
Bờn cạnh đú, hầu hết cỏc Quy hoạch khoỏng sản chỉ nờu tờn mỏ, khu
vực mỏ hoặc địa danh cú mỏ do Trung ương hoặc địa phương quản lý mà khụng cú tọa độ, bản đồ, diện tớch cụ thể; hoặc cú tọa độ nhưng là tọa độ địa lý, gõy khú khăn khi xỏc định thẩm quyền cấp phộp hoạt động khoỏng sản cho một khu vực mỏ cụ thể.
Ngoài ra, việc lập quy hoạch và lấy ý kiến đúng gúp vẫn chưa đạt
được sự cụng khai minh bạch toàn diện. Chỉ cú cỏc cơ quan nhà nước được tham gia vào quỏ trỡnh lập quy hoạch này, bao gồm: Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ Tài nguyờn và Mụi trường, Bộ Xõy dựng, Bộ Cụng thương, Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh. Việc lấy ý kiến đúng gúp cũng chỉ diễn ra giữa những cơ quan này (Điều 15). Luật chưa quy định việc lấy ý kiến của cộng đồng cỏc doanh nghiệp, nhà khoa, cộng đồng dõn cư. Như vậy, việc lập quy hoạch vẫn chỉ thể hiện ý chớ chủ quan của nhà nước, chưa thực sự dõn chủ và tận dụng được trớ tuệ, sự đúng gúp của xó hội. So sỏnh với cụng tỏc lập quy hoạch của cỏc lĩnh
vực khỏc như đất đai, đụ thị thỡ rừ ràng quy hoạch khoỏng sản vẫn cũn thiếu cụng khai, minh bạch.
Điều 15 Luật Khoỏng sản năm 2010 cũng chỉ quy định việc cụng khai quy hoạch được thực hiện trong vũng 30 ngày kể từ ngày quy hoạch được thụng qua. Người dõn, doanh nghiệp và xó hội mặc nhiờn phải chấp nhận quy hoạch từ phớa cơ quan nhà nước như một sự đó rồi. Hơn nữa, quyền khiếu nại của người dõn và doanh nghiệp đối với nội dung quy hoạch khi nội dung này xõm phạm lợi ớch của mỡnh là khỏ hạn chế.
Luật khoỏng sản năm 2010 cũng cú quy định cho phộp điều chỉnh quy hoạch khoỏng sản trong một số trường hợp. Tuy nhiờn, căn cứ xỏc định những trường này và thủ tục điều chỉnh quy hoạch vẫn chưa được làm rừ. Vớ dụ như căn cứ "vỡ lợi ớch quốc gia, lợi ớch cụng cộng" hay "cú phỏt hiện mới về khoỏng sản làm ảnh hưởng đến tớnh chất, nội dung quy hoạch" là rất khú xỏc định được trờn thực tế. Nếu khụng cú cơ chế yờu cầu cơ quan lập và điều chỉnh quy hoạch giải trỡnh một cỏch hợp lý, những "lỗ hổng" này là cơ hội cho tham nhũng, tiờu cực nảy sinh.
Trong quỏ trỡnh lập quy hoạch, doanh nghiệp cú thể tỏc động đến cơ quan nhà nước nhằm đưa ra quy hoạch cú lợi cho mỡnh. Sự tỏc động này cú thể là doanh nghiệp tự nguyện, nhưng cũng cú thể là do được cơ quan nhà nước gợi ý, cú cơ sở dựa trờn quan hệ cỏ nhõn, tiền bạc hoặc cả những lợi ớch chớnh trị. Dấu hiệu thường thấy là quỏ trỡnh lập quy hoạch cú sự sửa chữa giữa những lần dự thảo theo hướng cú lợi cho doanh nghiệp hoạt động khoỏng sản lớn.
Khi doanh nghiệp muốn khai thỏc khoỏng sản tại khu vực khụng được phộp hoạt động khoỏng sản, doanh nghiệp cú thể tỏc động tới cơ quan nhà nước nhằm điều chỉnh quy hoạch, sao cho khu vực đú trở thành được phộp khai thỏc khoỏng sản. Mặt lý thuyết, việc sửa đổi quy hoạch phụ thuộc hoàn toàn vào ý muốn chủ quan của cơ quan nhà nước, sự đề nghị của doanh nghiệp khụng phải là cơ sở cho việc điều chỉnh. Chớnh vỡ vậy, doanh nghiệp
sẽ phải tỏc động mạnh hơn là khi xin phộp khai thỏc thụng thường. Việc điều chỉnh quy hoạch hoạt động khoỏng sản thành được phộp và ngay sau đú được cấp phộp thăm dũ, khai thỏc. Trong quỏ trỡnh lập quy hoạch, cơ quan nhà nước cũng cú thể đưa ra nội dung quy hoạch sao cho tạo nhiều cơ hội tham nhũng trong cỏc cụng đoạn điều chỉnh quy hoạch, cấp phộp sau này. Do cơ quan lập quy hoạch cũng đồng thời cú quyền điều chỉnh quy hoạch và cấp phộp hoạt động khoỏng sản nờn nguy cơ này cú thể diễn ra. Việc quy hoạch theo hướng hạn chế những khu vực cho phộp hoạt động khoỏng sản mà khụng cú lý do chớnh đỏng. Việc lập quy hoạch theo hướng mở rộng khu vực khụng đấu giỏ hoạt động khoỏng sản mà khụng rừ lý do.