TRƯỜNG TRONG HOẠT ĐỘNG KHAI THÁC VÀ CHẾ BIẾN KHOÁNG SẢN
2.1.1. Quy định của phỏp luật về quản lý nhà nước trong hoạt động khoỏng sản
Quản lý nhà nước về hoạt động khoỏng sản là hoạt động thường xuyờn của cả hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài nguyờn khoỏng sản từ Trung ương đến địa phương. Quản lý nhà nước núi chung và quản lý nhà nước về tài nguyờn khoỏng sản núi riờng được thực hiện bằng nhiều biện phỏp như: kinh tế, hành chớnh, giỏo dục tuyờn truyền và cỏc hỡnh hỡnh thức giỏo dục như: lónh đạo, chỉ huy, khen thưởng, xử phạt, kiểm tra, thanh tra, giỏm sỏt, tổng kết rỳt kinh nghiệm, phổ biến nhõn rộng cỏc mụ hỡnh, cỏch làm cú hiệu quả, bổ sung, sửa đổi, bói bỏ những quy định khụng phự hợp.
Nội dung quản lý nhà nước về khoỏng sản được quy định tại Điều 3 Luật khoỏng sản năm 2010. Bao gồm:
1. Nhà nước cú chiến lược, quy hoạch khoỏng sản để phỏt triển bền vững kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh trong từng thời kỳ.
2. Nhà nước bảo đảm khoỏng sản được bảo vệ, khai thỏc, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả.
3. Nhà nước đầu tư và tổ chức thực hiện điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản theo chiến lược, quy hoạch khoỏng sản; đào tạo, phỏt triển nguồn nhõn lực, nghiờn cứu khoa học, ứng dụng, phỏt triển cụng nghệ trong cụng tỏc điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản và hoạt động khoỏng sản.
4. Nhà nước khuyến khớch tổ chức, cỏ nhõn tham gia đầu tư, hợp tỏc với cỏc tổ chức chuyờn ngành địa chất của Nhà nước để điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản.
5. Nhà nước đầu tư thăm dũ, khai thỏc một số loại khoỏng sản quan trọng để phục vụ phỏt triển kinh tế - xó hội, quốc phũng, an ninh.
6. Nhà nước khuyến khớch dự ỏn đầu tư khai thỏc khoỏng sản gắn với chế biến, sử dụng khoỏng sản để làm ra sản phẩm kim loại, hợp kim hoặc cỏc sản phẩm khỏc cú giỏ trị và hiệu quả kinh tế - xó hội.
7. Nhà nước cú chớnh sỏch xuất khẩu khoỏng sản trong từng thời kỳ phự hợp với mục tiờu phỏt triển bền vững kinh tế - xó hội trờn nguyờn tắc ưu tiờn bảo đảm nguồn nguyờn liệu cho sản xuất trong nước [25].
Việc tổ chức thực hiện toàn bộ cỏc nội dung quản lý nhà nước về khoỏng sản như trờn sẽ gúp phần thỳc đẩy cụng nghiệp mỏ phỏt triển ổn định và bền vững hạn chế tỡnh trạng ụ nhiễm mụi trường, hướng cỏc tổ chức, cỏ nhõn được phộp hoạt động khoỏng sản đi đỳng hành lang phỏp luật quy định. Cụng tỏc quản lý nhà nước về khoỏng sản chỉ đạt được hiệu quả cao khi tiến hành đồng bộ cỏc biện phỏp, cỏch thức, trong đú vai trũ của cỏn bộ quản lý nhà nước cú ý nghĩa quyết định [25].
2.1.2. Thẩm quyền quản lý nhà nước về hoạt động khai thỏc và chế biến khoỏng sản
Theo một định nghĩa chung nhất, thẩm quyền là tổng hợp cỏc quyền và nghĩa vụ hành động, quyết định của cỏc cơ quan, tổ chức thuộc hệ thống bộ mỏy nhà nước do phỏp luật quy định. Như vậy, cú thể núi thẩm quyền quản lý nhà nước về khoỏng sản chớnh là nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan hành chớnh nhà nước cỏc cấp từ Trung ương đến địa phương. Sự quản lý nhà nước đối với hoạt động khoỏng sản được quy định như sau.
Theo quy định tại Điều 80 và Điều 81 Luật khoỏng sản năm 2010 thỡ thẩm quyền về quản lý nhà nước về khoỏng sản quy định như sau:
Điều 80. Trỏch nhiệm quản lý nhà nước về khoỏng sản của Chớnh phủ, bộ, cơ quan ngang bộ
1. Chớnh phủ thống nhất quản lý nhà nước về khoỏng sản. 2. Bộ Tài nguyờn và Mụi trường chịu trỏch nhiệm trước Chớnh phủ thực hiện quản lý nhà nước về khoỏng sản trong phạm vi cả nước, cú trỏch nhiệm:
a) Ban hành theo thẩm quyền hoặc trỡnh cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm phỏp luật về khoỏng sản; ban hành quy chuẩn kỹ thuật, định mức, đơn giỏ trong điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản, thăm dũ khoỏng sản;
b) Lập, trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt chiến lược khoỏng sản; lập, trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt quy hoạch khoỏng sản theo phõn cụng của Chớnh phủ;
c) Khoanh định và cụng bố cỏc khu vực khoỏng sản theo thẩm quyền; khoanh định và trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ quyết định khu vực khụng đấu giỏ quyền khai thỏc khoỏng sản theo thẩm quyền;
d) Tuyờn truyền, phổ biến, giỏo dục phỏp luật về khoỏng sản; đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhõn lực cho cụng tỏc điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản và hoạt động khoỏng sản;
đ) Cấp, gia hạn, thu hồi Giấy phộp thăm dũ khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc khoỏng sản; chấp thuận trả lại Giấy phộp thăm dũ khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc khoỏng sản, trả lại một phần diện tớch khu vực thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản; tổ chức đấu giỏ quyền khai thỏc khoỏng sản thuộc thẩm quyền;
e) Hướng dẫn, tổ chức thực hiện việc đăng ký hoạt động điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản; thống kờ, kiểm kờ trữ lượng khoỏng sản;
g) Tổng hợp kết quả điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản, tỡnh hỡnh hoạt động khoỏng sản; quản lý thụng tin, mẫu vật địa chất, khoỏng sản;
h) Cụng bố, xuất bản cỏc tài liệu, thụng tin điều tra cơ bản địa chất về khoỏng sản;
i) Thường trực Hội đồng đỏnh giỏ trữ lượng khoỏng sản quốc gia;
k) Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm phỏp luật về khoỏng sản theo thẩm quyền.
3. Bộ, cơ quan ngang bộ cú liờn quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh thực hiện quản lý nhà nước, trong đú cú việc lập và trỡnh phờ duyệt quy hoạch về khoỏng sản theo phõn cụng của Chớnh phủ; đồng thời phối hợp với Bộ Tài nguyờn và Mụi trường trong quản lý nhà nước về khoỏng sản.
Điều 81. Trỏch nhiệm quản lý nhà nước về khoỏng sản của Ủy ban nhõn dõn cỏc cấp
1. Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh cú trỏch nhiệm:
a) Ban hành theo thẩm quyền văn bản hướng dẫn thực hiện cỏc quy định của Nhà nước về quản lý, bảo vệ khoỏng sản và quản lý hoạt động khoỏng sản tại địa phương;
b) Khoanh định và trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt khu vực cấm hoạt động khoỏng sản, khu vực tạm thời cấm hoạt động khoỏng sản; quyết định khu vực khụng đấu giỏ quyền khai thỏc khoỏng sản theo thẩm quyền;
c) Lập, trỡnh cơ quan nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt quy hoạch thăm dũ, khai thỏc, sử dụng khoỏng sản của địa phương theo quy định của Chớnh phủ;
d) Cụng nhận chỉ tiờu tớnh trữ lượng khoỏng sản; phờ duyệt trữ lượng khoỏng sản; thống kờ, kiểm kờ trữ lượng khoỏng sản thuộc thẩm quyền cấp giấy phộp;
đ) Cấp, gia hạn, thu hồi Giấy phộp thăm dũ khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc tận thu khoỏng sản; chấp thuận trả lại Giấy phộp thăm dũ khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc khoỏng sản, Giấy phộp khai thỏc tận thu khoỏng sản, trả lại một phần diện tớch khu vực thăm dũ, khai thỏc khoỏng sản; tổ chức đấu giỏ quyền khai thỏc khoỏng sản thuộc thẩm quyền;
e) Giải quyết theo thẩm quyền việc cho thuờ đất hoạt động khoỏng sản, sử dụng hạ tầng kỹ thuật và cỏc vấn đề khỏc cú liờn quan cho tổ chức, cỏ nhõn được phộp hoạt động khoỏng sản tại địa phương theo quy định của phỏp luật;
g) Thực hiện cỏc biện phỏp bảo vệ mụi trường, khoỏng sản chưa khai thỏc, tài nguyờn thiờn nhiờn khỏc theo quy định của phỏp luật; bảo đảm an ninh, trật tự an toàn xó hội tại khu vực cú khoỏng sản;
h) Bỏo cỏo cơ quan quản lý nhà nước về khoỏng sản ở trung ương về tỡnh hỡnh hoạt động khoỏng sản trờn địa bàn;
i) Tuyờn truyền, phổ biến, giỏo dục phỏp luật về khoỏng sản; k) Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm phỏp luật về khoỏng sản theo thẩm quyền.
2. Ủy ban nhõn dõn cấp huyện, Ủy ban nhõn dõn cấp xó trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mỡnh cú trỏch nhiệm:
a) Giải quyết theo thẩm quyền cho thuờ đất hoạt động khoỏng sản, sử dụng hạ tầng kỹ thuật và cỏc vấn đề khỏc cú liờn
quan cho tổ chức, cỏ nhõn được phộp hoạt động khoỏng sản tại địa phương theo quy định của phỏp luật;
b) Thực hiện cỏc biện phỏp bảo vệ mụi trường, khoỏng sản chưa khai thỏc, tài nguyờn thiờn nhiờn khỏc theo quy định của phỏp luật; bảo đảm an ninh, trật tự an toàn xó hội tại khu vực cú khoỏng sản;
c) Bỏo cỏo Ủy ban nhõn dõn cấp trờn trực tiếp tỡnh hỡnh hoạt động khoỏng sản trờn địa bàn;
d) Tuyờn truyền, phổ biến, giỏo dục phỏp luật về khoỏng sản; đ) Thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm phỏp luật về khoỏng sản theo thẩm quyền [25].
Việc phõn cụng, phõn cấp trong quản lý nhà nước về khoỏng sản luụn là yếu tố quyết định đến hiệu quả cụng tỏc quản lý.
2.1.3. Cấp phộp trong hoạt động khỏi thỏc và chế biến khoỏng sản
2.1.3.1. Phõn cấp thẩm quyền cấp phộp trong hoạt động khai thỏc và chế biến khoỏng sản
Điều 56 Luật khoỏng sản 2010 đó được sửa đổi, bổ sung quy định thẩm quyền cấp phộp khai thỏc khoỏng sản thuộc Bộ Tài nguyờn và Mụi trường, Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp giấy phộp khai thỏc tận thu khoỏng sản theo quy định tại Điều 49 và Điều 50 của Luật Khoỏng sản năm 2010, giấy phộp khảo sỏt, giấy phộp thăm dũ, giấy phộp khai thỏc, giấy phộp chế biến khoỏng sản làm vật liệu xõy dựng thụng thường và than bựn, giấy phộp khai thỏc, giấy phộp chế biến khoỏng sản đối với khu vực đó được điều tra, đỏnh giỏ hoặc thăm dũ, phờ duyệt trữ lượng khoỏng sản mà khụng nằm trong quy hoạch khai thỏc, chế biến khoỏng sản của cả nước đó được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt hoặc khụng thuộc diện dự trữ tài nguyờn khoỏng sản quốc gia. Bộ Tài nguyờn và Mụi trường cú thẩm quyền cấp giấy phộp những trường hợp cũn lại. Với quy định này, thực
trạng cấp giấy phộp trong hoạt động khai thỏc khoỏng sản thời gian qua đó diễn ra rất phức tạp, thiếu sự quản lý và giấy phộp chủ yếu do Ủy ban nhõn dõn tỉnh cấp.
Bỏo cỏo của Viện Tư vấn phỏt triển - CODE (thuộc Liờn hiệp Cỏc hội khoa học kỹ thuật Việt Nam) cho thấy:
Giai đoạn 2005 - 2008, Ủy ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố đó cấp tới 4.213 giấy phộp hoạt động khoỏng sản, riờng khõu khai thỏc chiếm 3.882 giấy phộp. Trong số đú cú 82% giấy phộp khai thỏc là vật liệu xõy dựng thụng thường, than bựn và 16% giấy phộp khai thỏc loại khoỏng sản khỏc, cũn lại là giấy phộp khai thỏc tận thu. So với giai đoạn trước, giai đoạn 1996 - 2008 (việc cấp phộp phụ thuộc cỏc bộ, ngành chức năng) chỉ mới cấp tổng cộng 928 giấy phộp hoạt động khoỏng sản với 353 giấy phộp khai thỏc. Cũng theo số liệu từ bỏo cỏo của 51 tỉnh thành (đó nộp), mà Tổng cục Địa chất - Khoỏng sản, Bộ Tài nguyờn và Mụi trường đưa ra. Đến ngày 30 thỏng 8 năm 2011, số giấy phộp khai thỏc khoỏng sản do Ủy ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố cấp cũn hiệu lực là 3.899 giấy phộp. Nếu tớnh tổng số 63 tỉnh thành, ước tớnh cú khoảng 4.200 giấy phộp khai khoỏng đó được cấp (cỏc dự ỏn khai khoỏng do Bộ Tài nguyờn và Mụi trường cấp, tớnh đến ngày 30 thỏng 6 năm 2011, gồm 659 giấy phộp [23].
Như vậy, chỉ trong vũng 3 năm số lượng giấy phộp khai thỏc khoỏng sản mà cỏc địa phương cấp đó cao gấp 10 lần so với số lượng giấy phộp mà cỏc bộ, ngành chức năng cấp trong 12 năm. Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh chịu trỏch nhiệm quản lý nhà nước về lónh thổ, họ là đại diện quyền sở hữu tài nguyờn của nhõn dõn trong tỉnh thỡ họ nờn cú quyền quyết định đối với việc sử dụng tài nguyờn trờn địa bàn do Bộ, Ngành Trung ương cấp quyền khai thỏc đó vi phạm quyền đại diện sở hữu của Ủy ban nhõn dõn tỉnh. Trờn thực tế Ủy ban nhõn dõn cấp tỉnh cũng gặp nhiều trở ngại trong việc quản lý cỏc đơn vị do Trung ương cấp quyền khai thỏc, đặc biệt là đối với cỏc Tập đoàn và Cụng ty lớn. Tuy nhiờn, do trỡnh độ quản lý cũn yếu kộm của Ủy ban nhõn
dõn cấp tỉnh và đặc biệt là tư tưởng nhiệm kỳ, hoàn thành kế hoạch, bệnh thành tớch quỏ lớn nờn tỡnh hỡnh cấp phộp và quản lý hoạt động khoỏng sản trong thời gian qua của cỏc địa phương bộc lộ quỏ nhiều bất cập.
Việc cấp phộp tràn lan gõy ra lóng phớ, thất thoỏt tài nguyờn mụi trường của cỏc địa phương trong những năm qua tương đối phổ biến. Nhiều địa phương cấp phộp khụng theo quy hoạch, vượt quy hoạch, cấp phộp mà khụng cú thẩm định thiết kế cơ sở, thẩm định năng lực đầu tư để cấp phộp tại khu vực chưa cú quy hoạch thăm dũ khai thỏc, cấp phộp vượt quỏ diện tớch, vượt quỏ thẩm quyền của địa phương, cấp phộp khai thỏc tận thu khụng đỳng với vị trớ được giao tận thu, cấp phộp khai thỏc khoỏng sản trong diện tớch khu kinh tế mà chưa cú ý kiến thỏa thuận của cơ quan cú thẩm quyền. Thậm chớ khụng ớt địa phương cũn cố tỡnh lỏch luật bằng cỏch chia những mỏ lớn ra thành những mỏ nhỏ để khỏi phải ra xin phộp trung ương. Ngoài ra, nhiều doanh nghiệp khụng đủ năng lực, khụng cú hồ sơ thiết kế mỏ, khụng làm theo bỏo cỏo đỏnh giỏ tỏc động mụi trường hoặc chỉ làm chiếu lệ theo thủ tục… nhưng vẫn được cấp phộp. Trong số hơn 2.000 doanh nghiệp khai thỏc khoỏng sản đang hoạt động, trờn 90% là những cụng ty cú quy mụ vừa và nhỏ. Hầu hết trong số này khụng đủ khả năng đầu tư thiết bị và cụng nghệ thớch hợp để khai thỏc hiệu quả. Do khụng đủ khả năng lực về trang thiết bị, cụng nghệ, nhõn lực… một số tổ chức, cỏ nhõn sau khi được cấp giấy phộp khai thỏc khoỏng sản đó thuờ cỏc đơn vị khỏc khai thỏc và chỉ quan tõm kiểm tra, giỏm sỏt khối lượng sản phẩm. Cỏc đơn vị được thuờ chỉ tập trung khai thỏc những chỗ dễ khai thỏc, quặng giàu, thuận tiện cho việc vận chuyển, làm thất thoỏt, lóng phớ tài nguyờn. Một vài số liệu điều tra đó chỉ ra rằng, tỷ lệ thu hồi ở cỏc mỏ vàng chỉ đạt được 30 - 40%, nghĩa là thất thoỏt đến 60 - 70%. Tương tự, mức thấp thoỏt trong khai thỏc than hầm lũ đến 40 - 60%, quặng apatit 26 - 33% và tỷ lệ thất thoỏt bỡnh quõn ở cỏc mỏ kim loại 10-30%. Khụng chỉ lóng phớ tài nguyờn, hoạt động khai thỏc khoỏng sản phỏt triển vụ tội vạ và cũn gõy ra
những tỏc hại nghiờm trọng về mụi trường. Lượng giấy phộp đầu tư khai thỏc ngày càng gia tăng, và tỷ lệ nghịch với nú là đúng gúp từ khai thỏc tài nguyờn khoỏng sản của cỏc doanh nghiệp vào thu nhập quốc dõn rất hạn chế..
Tỉnh Nghệ An cú lẽ là địa phương điển hỡnh nhất cho việc cấp phộp khai thỏc khoỏng sản một cỏch bừa bói. Kể từ thỏng 1 năm 2003 đến thỏng 5 năm 2009, lónh đạo Ủy ban nhõn dõn tỉnh Nghệ An đó cấp 19 giấy phộp khai thỏc tận thu khoỏng sản sai quy định, cấp khụng đỳng vào vị trớ được bàn giao tận thu (tại 8 điểm mỏ đỏ trắng và 11 điểm mỏ thiếc). Cú trường hợp cấp phộp lớn hơn diện tớch được bàn giao, cấp phộp ra ngoài khu vực được bàn giao. Đó cú 94 giấy phộp khai thỏc khoỏng sản khỏc được Ủy ban nhõn dõn tỉnh Nghệ An cấp cho 89 đơn vị khụng cú thẩm định thiết kế cơ sở; 57 giấy phộp