IV. Những tồn tại và giảI pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử
1. Những tồn tại trong đầ ut phát triển từ Ngân sách Nhà nớc:
Bên cạnh những kết quả đã đạt đợc trong việc thực hiện đầu t của Ngân sách Nhà nớc tới tăng trởng kinh tế thì đầu t từ Ngân sách Nhà nớc của Việt Nam còn những mặt hạn chế sau:
a. Về chính sách huy động vốn:
Để đáp ứng mục tiêu đầu t phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội, trong 13 năm (1991-2003) Ngân sách Nhà nớc đã chi trên 133900 tỷ đồng, Năm 2004 tổng thu đạt 171300 tỷ đồng, tổng chi 182875 tỷ đồng. Bội chi Ngân sách là 11575 tỷ đồng, số thiếu hụt phải xử lý bằng vay trong nớc và nớc ngoài. Nhìn qua số liệu thấy bội chi Ngân sách là rất lớn, đó là nguy cơ tiềm ẩn; Nếu đầu t kém hiệu quả, vay nợ nớc ngoài càng tăng thì chẳng những không tăng trởng kinh tế vững chắc, mà còn là gánh nặng nợ nần cho các thế hệ sau này. Thực tế này đáng là một báo động, cần hết sức đợc quan tâm trong việc điều hành kinh tế.
b. Về sử dụng vốn đầu t từ Ngân sách Nhà nớc:
Hiệu quả đầu t nói chung có xu hớng giảm sút không chỉ ở cấp độ toàn bộ nền kinh tế mà còn diễn ra ở cấp ngành và cấp cơ sở. Nguyên nhân cơ bản là do cơ cấu đầu t nói chung và cơ cấu đầu t phát triển từ Ngân sách Nhà nớc nói riêng theo ngành cha hợp lý.
* Trong nông nghiệp:
Vốn đầu t phát triển từ Ngân sách Nhà nớc chỉ tập trung vào các công trình thuỷ lợi, phục vụ mục tiêu tăng sản lợng cho cây lúa mà cha đầu t đúng mức vào khoa học công nghệ trong nông nghiệp, nhất là giống mới về cây con và công nghiệp chế biến bảo quản nông sản. Đầu t vào nghề rừng, nghề cá thiếu đồng bộ dẫn đến hiệu quả thấp, giá thành phẩm cao, chất lợng kém làm cho khả năng cạnh tranh trên thị trờng thế giới thấp. Chủ trơng của Đảng ta là công nghiệp hoá nông nghiệp, thị trờng hoá nông thôn, từng bớc xoá đói giảm nghèo, nhng chính sách đầu t cha hớng tới mục tiêu này; Bởi lẽ, với cách đầu t để tăng sản lợng nh hiện nay thì may chăng chỉ xoá đợc đói, chứ cha thể giảm đợc nghèo. Để giảm đợc nghèo thì điều kiện cần thiết là phải thay đổi cơ
cấu đầu t trong nông nghiệp theo hớng sản xuất hàng hoá có chất lợng cao, giá thành hạ, khi đó mới có thể tham gia vào cạnh tranh với thị trờng thế giới.
* Trong công nghiệp:
Thực tế đầu t cho lĩnh vực này vẫn mang tính chắp vá, giải quyết những khó khăn nhất thời mà cha thể hiện một chiến lợc phát triển thực sự của ngành, trình độ công nghệ trong khu vực doanh nghiệp Nhà nớc nói chung rất lạc hậu, máy móc thiết bị cũ kỹ, lỗi thời, hiện tợng đầu t theo phong trào bằng vốn Ngân sách Nhà nớc là khá phổ biến và kéo dài, làm giảm hiệu quả, gây khó khăn cho nền kinh tế trong việc xử lý hậu quả.
* Trong lĩnh vực dịch vụ:
Trong điều kiện của nền kinh tế thị trờng mở cửa nh hiện nay, hội nhập và cạnh tranh quốc tế ngày càng diễn ra sôi động và phức tạp hơn thì hoạt động dịch vụ có tầm quan trọng đặc biệt trong việc tạo môi trờng đầu t thuận lợi, góp phần tăng trởng kinh tế. Tuy nhiên, cho đến nay thì vấn đề nhận thức về tầm quan trọng cũng nh vai trò của dịch vụ còn cha đợc thoả đáng, chúng ta mới chỉ tập trung chú ý tới việc vốn Ngân sách Nhà nớc đầu t vào một số khâu của lĩnh vực này nh: giao thông, bu điện, thông tin liên lạc... mà gần nh bỏ trống một số hoạt động dịch vụ khác nh: Ngân hàng, bảo hiểm, kế toán…
Do đó, việc bố trí và phân bổ vốn đầu t từ Ngân sách cho lĩnh vực này hợp lý là điều kiện hết sức cần thiết.
* Trong đầu t kết cấu hạ tầng:
Nét hạn chế nổi bật trong khâu này là cha bám sát các mục tiêu quan trọng của nền kinh tế dẫn tới hậu quả là: đầu t dàn trải, tiến độ kéo dài, vốn nằm chờ công trình… diễn ra khá phổ biến và lặp đi, lặp lại nhiều năm ở nhiều Bộ, ngành, địa phơng. Năm 1997 cả nớc có khoảng 6000 dự án, năm 1998 còn 5000 dự án, năm 1999 còn 4000 dự án nhng năm 2000 lại có tới 5300 dự án đợc đầu t bằng vốn Ngân sách Nhà nớc. Nguyên nhân của tình trạng này là do ngời đợc quyết định đầu t các dự án D, C tách rời ngời lo vốn; Nếu có cơ chế gắn kết quyền hạn và trách nhiệm lại thì tình hình hẳn là khác
hoàn toàn. Ngoài ra, khâu xét duyệt đầu t, giải phóng mặt bằng, đấu thấu đang là một vấn đề hết sức bức xúc.
2. Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu t phát triển từ Ngân sách Nhà nớc tại Việt Nam:
a. Về kết cấu Ngân sách Nhà nớc:
* Thu Ngân sách Nhà nớc duy trì ở mức 21 - 22%GDP. Chính sách thu Ngân sách phải giải quyết tốt hơn nữa mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nớc và xã hội, đảm bảo nguồn lực tài chính để duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nớc, giữ vững quốc phòng, an ninh, điều chỉnh nền kinh tế vĩ mô và thực hiện chính sách xã hội; Đồng thời, giải phóng nội lực, tạo động lực thúc đẩy sản xuất - kinh doanh phát triển, tăng sức cạnh tranh của các doanh nghiệp trong nớc. Các giải pháp cụ thể là:
- Từng bớc mở rộng và khai thác nguồn thu cho Ngân sách, tăng cờng chống thất thu Ngân sách, đặc biệt là chống thất thu về thuế và phí.
- Tiếp tục kiện toàn hệ thống chính sách thuế theo hớng giảm số lợng thuế suất, hạn chế u đãi và miễn giảm thuế, mở rộng phạm vi và đối tợng nộp thuế, thực hiện công bằng về thuế giữa các thành phần kinh tế, giữa các doanh nghiệp; Điều chỉnh cơ cấu các sắc thuế và thuế suất phù hợp với yêu cầu phát triển, hội nhập và thực hiện các cam kết quốc tế, nâng dần tỷ trọng thuế trực thu theo những bớc đi thích hợp, nghiên cứu, triển khai áp dụng thuế thu nhập cá nhân và thuế tài sản.
- Mở rộng các hình thức thu nộp các khoản thu Ngân sách Nhà nớc trực tiếp vào Kho bạc Nhà nớc, đề cao vai trò kiểm tra và kiểm soát thu Ngân sách Nhà nớc của cơ quan thuế, hải quan và Kho bạc Nhà nớc.
* Đổi mới và hoàn thiện cơ cấu chi Ngân sách Nhà nớc phù hợp với chiến lợc phát triển kinh tế - xã hội, phân bổ sử dụng Ngân sách Nhà nớc phải cân nhắc phối hợp với các nguyên tắc tài chính của toàn xã hội, để đảm bảo tính hiệu quả và tiết kiệm. Các giải pháp cụ thể là:
- Trong thời gian tới, chi Ngân sách Nhà nớc cần tập trung vào 3 mục tiêu lớn:
+ Đầu t vào các công trình hạ tầng cơ sở không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp nhng có vai trò quan trọng thúc đẩy tăng trởng kinh tế và mở rộng thị trờng.
+ Hỗ trợ đầu t để chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển dịch lao định theo hớng CNH - HĐH và khuyến khích xuất khẩu.
+ Ưu tiên hợp lý chi Ngân sách Nhà nớc cho giáo dục đào tạo, nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu triển khai ứng dụng khoa học, công nghệ, xoá đói giảm nghèo.
- Tiếp tục nâng tỷ trọng chi đầu t phát triển trong tổng chi Ngân sách Nhà nớc, trong đó giảm vốn cấp phát và tăng vốn tín dụng Nhà nớc lên khoảng 40 - 50% tổng chi đầu t phát triển từ khu vực Nhà nớc.
* Tiếp tục hoàn thiện cơ chế quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nớc. Cụ thể là:
- Hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nớc theo hớng tăng cờng hơn nữa quyền hạn và trách nhiệm của chính quyền địa phơng các cấp trong quản lý và phân bổ Ngân sách, tạo thế tự chủ hơn nữa cho Ngân sách địa phơng.
- Nghiên cứu, hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn định mức, chế độ chi Ngân sách Nhà nớc làm cơ sở để xây dựng dự toán và kiểm tra, kiểm soát chi Ngân sách Nhà nớc một cách có hiệu quả.
- Cải tiến dần từng bớc quy trình lập dự toán, thực hiện dự toán Ngân sách theo hớng giảm bớt các đầu mối trung gian và tránh chồng chéo. Thực hiện nghiêm chỉnh chế độ công khai tài chính ở tất cả các cấp Ngân sách và các đơn vị dự toán Ngân sách.
* Duy trì bội chi Ngân sách Nhà nớc ở mức hợp lý:
Để đáp ứng nhu cầu đầu t cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội với quy mô lớn trong những năm tới (nh thuỷ điện Sơn La, Đờng Hồ Chí Minh…) Ngân sách Nhà nớc phải có một lợng vốn đầu t rất lớn. Trong điều kiện nguồn thu và tích
luỹ của Ngân sách có hạn, thì việc sử dụng nguồn bội chi Ngân sách Nhà nớc (vay trong nớc và ODA) cho đầu t là tất yếu. Nên “Tiếp tục duy trì chính sách tài khoá có bội chi… ở mức thâm hụt Ngân sách trong giới hạn hợp lý”. Mức bội chi Ngân sách chỉ đợc coi là hợp lý khi nó dựa trên tiêu chuẩn hiệu quả và đợc giải quyết tốt trong mối quan hệ: Đầu t - tăng trởng - có nguồn thu - trả nợ đợc. Trong mối quan hệ này, hiệu quả và tăng trởng là mục tiêu, còn mức bội chi bao nhiêu chỉ là phơng tiện để đạt tới mục tiêu đó, không nên quy định mức bội chi ở một tỷ lệ cứng nhắc, mà nên căn cứ vào nhu cầu và khả năng hiệu quả do đầu t mang lại. Tuy nhiên, để đảm bảo an toàn tài chính, đề phòng nguy cơ lạm phát, thì giới hạn mức bội chi không vợt quá tỷ lệ tăng trởng GDP.
b. Về chính sách và cơ cấu quản lý vốn đầu t từ Ngân sách Nhà nớc:
Nh trên đã nêu, do yêu cầu phát triển của nền kinh tế, Việt Nam cần phải có hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật đồng bộ. Để đáp ứng đợc nhu cầu trên thì hàng năm Ngân sách Nhà nớc phải dành một số vốn đầu t khá lớn, khoảng trên dới 20% tổng vốn đầu t toàn xã hội để đầu t vào mục tiêu này. Điều đáng lu ý là khoảng 60 - 70% số vốn đầu t đó đợc hình thành từ nguồn vay trong nớc và ODA, nhng đáng tiếc là việc sử dụng nguồn vốn này cha đạt đợc hiệu quả mong muốn, tình trạng này nếu kéo dài sẽ gây bất lợi cho nền kinh tế. Để chấn chỉnh tình hình trên, trong vòng 13 năm nay Nhà nớc đã nhiều lần ban hành các nghị định để thay thế hoặc sửa đổi bổ sung điều lệ quản lý đầu t và xây dung. Tuy nhiên, những tồn tại cũ trong đầu t hàng năm vẫn kéo dài, lặp đi lặp lại. Để giải quyết tình trạng trên, cần có biện pháp sắp xếp lại về mặt tổ chức và điều hành bằng các giải pháp cụ thể sau:
* Về công tác quy hoạch: Cần đặc biệt coi trọng công tác quy hoạch ngành và lãnh thổ, tăng cờng giám sát, nghiệm thu chất lợng của khâu này, thực hiện quy hoạch đi trớc một bớc, kiên quyết loại trừ những dự án đầu t không nằm trong quy hoạch hoặc cha rõ ràng về quy hoạch.
* Về công tác kế hoạch hoá: Cần tổng kết, đánh giá và cải tiến cơ bản phơng pháp lập kế hoạch, phân bổ vốn và điều hành kế hoạch đầu t xây dựng cơ bản theo hớng:
- Để tránh thi công kéo dài, đảm bảo đầu t tập trung dứt điểm thì chỉ ghi vào kế hoạch năm những dự án đã thực sự hoàn thành khâu chuẩn bị đầu t (lập báo cáo nghiên cứu khả thi) và một số khâu quan trọng nhất trong chuẩn bị thực hiện đầu t, bao gồm hoàn thành giải phóng mặt bằng và đấu thầu, nhằm giải ngân nhanh, tránh tình trạng vốn chờ công trình.
- Trong việc bố trí vốn đầu t: Tránh tình trạng đầu t dàn trải, phân tán, kếo dài, cần kiên quyết thực hiện nguyên tắc mở rộng phân cấp, đồng thời nâng cao trách nhiệm và tự chịu trách nhiệm của các cấp trên chủ đầu t trong việc phân bổ đầu t. Nhà nớc chỉ kiểm tra, khống chế những quy định chung nh dự án nhóm C không quá 2 năm.
- Về phơng thức cấp phát vốn đầu t tránh tình trạng ứ đọng vốn đầu t ở hệ thống Kho bạc Nhà nớc, cần nghiên cứu áp dụng đại trà việc chuyển hình thức cấp phát từ “lệnh chi” sang hình thức “hạn mức”.
- Đối với dự án hoàn thành đa vào sử dụng cần dứt điểm khâu quyết toán và thẩm tra quyết toán. Lực lợng chính để đảm nhận việc này là các công ty kiểm toán độc lập. Các công ty này phải chịu trách nhiệm trớc pháp luật và kết quả thẩm tra quyết toán. Ngành tài chính có chức năng kiểm tra. Bên cạnh đó cần quy định chế tài đối với chủ đầu t khi quyết toán chậm so với quy định.
- Về mặt tổ chức bộ máy: Cần tiếp tục thực hiện cải cách hành chính, cắt giảm thủ tục xét duyệt rờm rà, tránh chồng chéo trong quản lý giữa các cơ quan trong một bộ, tăng cờng kiểm tra và đề cao trách nhiệm trong từng khâu công việc quản lý.
* Tiếp tục hoàn thiện môi trờng pháp lý, đổi mới hoàn thiện chính sách, cơ chế nhằm cải thiện môi trờng đầu t, rà soát lại hệ thống luật để điều chỉnh, bổ sung các quy định không còn phù hợp hoặc thiếu minh bạch, rõ ràng. Ban hành mới các luật để điều chỉnh, lành mạnh hoá nền kinh tế phù hợp với thông
lệ quốc tế nh: Luật xây dựng đầu t, luật về tối huệ quốc (MFN) và đối xử quốc gia (NT), luật cạnh tranh và chống độc quyền….
Kết luận
Qua phân tích ở trên cho thấy khu vực kinh tế Nhà nớc hiện còn đóng một vai trò rất lớn trong tăng trởng kinh tế. Với phần mềm kinh tế học EVIEWS, SPSS, chúng ta đã phân tích đợc ảnh hởng của nguồn vốn đầu t từ Ngân sách Nhà nớc tới quá trình tăng trởng kinh tế Việt Nam trong giai đoạn 1991 – 2003. Tuy nhiên, ở đây cần phải khẳng định một điều rằng: Các kết quả này chỉ mang tính chất minh họa, mặc dù trong quá trình áp dụng đã cố gắng chỉnh sửa sao cho mô hình phù hợp nhất, nhng do sự kém chính xác của số liệu thống kê, cùng với những khó khăn gặp phải khi thu thập và xử lý số liệu nên kết quả của mô hình cha thể đạt đợc theo ý muốn, song chúng ta có thể có một cái nhìn tổng quan hơn về quá trình sử dụng nguồn vốn đầu t phát triển từ Ngân sách Nhà nớc trong thời gian qua, từ đó định ra phơng hớng hoạch định trong những năm tới.
Một lần nữa, em xin chân thành cảm ơn TS: CAO XUÂN HOà, giảng viên: hoàng bích phơng, Khoa Toán kinh tế – Đại học kinh tế Quốc dân và em cũng xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới TS: nguyễn ngọc tuyến – Cán bộ hớng dẫn thuộc Vụ chính sách thuế – Bộ tài chính đã giúp đỡ em trong thời gian qua, để em có thể hoàn thành đề tài này một cách tốt nhất. Em xin chân thành cảm ơn!
Phụ lục
1. Số liệu dùng cho mô hình thu nhập quốc dân (mô hình 1):
Năm GDP I C G X M 1991 76707 11526 63904 5055 2087 2338 1992 110535 19755 87661 7653 2581 2541 1993 136571 34167 106440 10279 2985 3924 1994 170258 43100 133299 14738 4054 5826 1995 228892 72447 168492 18741 5449 8155 1996 272036 87394 202509 22722 7256 11144 1997 313623 108370 225084 25500 9185 11592 1998 361016 117134 255921 27523 9360 11500 1999 399942 131171 276192 25498 11541 11742 2000 441646 145333 293507 28346 14483 15637 2001 481295 163543 312144 30463 15029 16218 2002 535762 193099 348747 33390 16706 19746 2003 605586 219675 392951 41770 20176 25227 Trong đó:
GDP: Là tổng sản phẩm trong nớc tính theo giá thực tế (tỷ đồng)