và giảm nghèo ở cấp tỉnh
Thụng tin cú chất lượng cao về mức độ và về cỏc yếu tố quyết định tỡnh trạng nghốo ở cấp
địa phương sẽ đúng vai trũ ngày càng quan trọng đối với cỏc nhà lập chớnh sỏch trong điều kiện quyền quyết định được phõn cấp dần cho cỏc tỉnh/thành, quận/huyện và xó. Ngoài những chỉ số
thống kờ như những chỉ sốđó đề cập trong Chương trước, cỏc qui trỡnh lập kế hoạch và lập ngõn sỏch cũng cần phải tớnh đến cả những đặc trưng nghốo ở từng vựng cụ thể. Hiểu được đặc trưng của vựng là chỡa khoỏ dẫn đến sự thành cụng trong quỏ trỡnh mới phỏt động gần đõy để "đưa"
được Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghốo đến với cỏc tỉnh. Quỏ trỡnh này đũi hỏi phải xỏc định cỏc mục tiờu chớnh sỏch phự hợp với từng hoàn cảnh, xỏc định cỏc chỉ tiờu giỏm sỏt phự hợp đểđo được sự tiến bộ trong việc đạt được những mục tiờu này và dựa vào đú gắn phõn bổ nguồn lực với việc thực hiện cỏc chớnh sỏch. Hy vọng rằng cỏc RPA bổ sung cho bỏo cỏo này sẽ là một nguồn thụng tin quan trọng trong quỏ trỡnh đưa CPRGS đến cỏc tỉnh. Mặc dự việc truyền đạt thụng tin với khối lượng lớn trong từng RPA nằm ngoài phạm vi của bỏo cỏo này, chương này sẽ trỡnh bày túm tắt những gỡ được xem như là những đặc trưng của tỡnh trạng nghốo
ở từng vựng ở Việt Nam.
Xỏc định cỏc mục tiờu thớch hợp với địa phương để lập kế hoạch
Sau khi CPRGS được phờ duyệt, những bước đầu tiờn đó được tiến hành để thực hiện chiến lược này ở tất cả cỏc cấp: quốc gia, theo ngành và ở cỏc tỉnh. Vỡ chiến lược này rất bao quỏt nờn cần phải xỏc định thứ tựưu tiờn cho cỏc hoạt động được đưa vào trong từng kế hoạch thường niờn. Ở cấp quốc gia, Ma trận Chớnh sỏch trong CPRGS cú thểđược dựng đểđịnh hướng sắp xếp trỡnh tự cỏc hành động chớnh sỏch và giỏm sỏt tỏc động của những hành động đú (xem Chương 8). Song rừ ràng cần phải làm nhiều hơn thế nữa ở cỏc cấp ngành và cấp tỉnh. Tất cả cỏc bộ ngành sẽ
phải đưa cỏc hợp phần theo ngành trong CPRGS quốc gia vào trong cỏc kế hoạch của mỡnh. Ở
Việt Nam, xu hướng phõn cấp ngày càng tăng làm cho việc phõn bổ nguồn lực thành chỡa khoỏ dẫn đến sự cải thiện trong việc cung cấp dịch vu. Việt Nam đó xõy dựng một kế hoạch để phỏt triển cỏc MTEF ở cỏc ngành cú vai trũ trực tiếp trong việc giảm nghốo và duy trỡ sự phỏt triển hũa nhập: giỏo dục, y tế, nụng nghiệp và giao thụng vận tải. Những MTEF này cần đưa đến việc kết hợp tốt hơn cỏc khoản chi cơ bản và chi thường xuyờn và cú tầm nhỡn dài hạn. Đõy là một phần trong một nỗ lực lớn hơn để cải thiện sự minh bạch và tớnh hiệu quả trong quản lý ngõn sỏch.
Ở một đất nước phõn cấp nhưở Việt Nam, cỏc nguồn lực cấp từ ngõn sỏch trung ương chỉ
chiếm một phần (đụi khi là phần nhỏ) trong tổng chi tiờu cụng ở cấp địa phương. Mặc dự CPRGS
đặt ra cỏc mục tiờu quốc gia, song việc lập chớnh sỏch ở cấp tỉnh cần phải tớnh đến cỏc khớa cạnh mang tớnh địa phương của tăng trưởng kinh tế và giảm nghốo. Việc phối hợp được cỏc qui trỡnh lập kế hoạch và lập ngõn sỏch đểđạt cỏc mục tiờu phỏt triển của địa phương là một việc làm cũn mới đối với nhiều quan chức tại địa phương, những người vẫn chưa quen với cỏch thức ra quyết
định dựa trờn cơ sở bằng chứng và tham vấn. Như vậy để "đưa" được Chiến lược toàn diện về
tăng trưởng và giảm nghốo đến với cỏc tỉnh thỡ cũn cần phải nỗ lực rất nhiều. Một số hoạt động đó
được thực hiện để triển khai việc này. Một loạt hội thảo cú sự tham gia của cỏc nhà lập chớnh sỏch từ 61 tỉnh/thành đó được tổ chức vào mựa xuõn năm 2003 để thảo luận về phương phỏp tiếp cận của CPRGS. Song song với cỏc cuộc hội thảo này, hiện đang hoàn tất bảy RPA bổ sung cho bỏo cỏo này và những RPA này sẽđược cụng bố vào đầu năm 2004. Dự kiến cỏc cuộc thảo luận và
97
những thụng tin mới thu được từ cỏc RPA này sẽ cung cấp thụng tin cho việc chuẩn bị ngõn sỏch sắp tới của cỏc tỉnh.
Tuy nhiờn cũn cần phải làm hơn thế nữa để phương phỏp tiếp cận của CPRGS trở thành hiện thực ở cấp tỉnh/thành. Mục tiờu hiện nay của Bộ KH&ĐT là hoàn thành việc chuyển đổi này vào năm 2008. Để đạt được mục tiờu này, thỡ mỗi năm sẽ cú khoảng 12 tỉnh/thành sẽ phải thực hiện quỏ trỡnh chuyển đổi. Cũn Bộ TC sẽ hỗ trợ cho quỏ trỡnh lập MTEF ở cấp tỉnh, và trong năm 2004 sẽ bắt đầu ở bốn tỉnh/thành. Việc phối hợp những nỗ lực này sẽđúng vai trũ quan trọng để
triển khai đưa chiến lược này đến cỏc tỉnh/thành. Đõy là một lĩnh vực mà cộng đồng tài trợ cú thể đúng một vai trũ rất quan trọng khi mỗi năm hỗ trợ cho 12 tỉnh trong quỏ trỡnh họ thực hiện chuyển đổi này. Quỏ trỡnh chuyển đổi khụng nhất thiết đũi hỏi phải xõy dựng một "Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghốo cấp tỉnh/thành" mà là thực hiện một phương phỏp tiếp cận toàn diện đi từ phõn tớch một cỏch sỏng suốt tỡnh hỡnh trong tỉnh/thành đến việc xỏc định tầm nhỡn, xỏc định cỏc mục tiờu phỏt triển, lập chớnh sỏch và phõn bổ nguồn lực tương ứng, giỏm sỏt và đỏnh giỏ kết quả, và sử dụng cú hệ thống những ý kiến phản hồi của người dõn. Bước đầu tiờn trong phương phỏp tiếp cận này là hiểu được những vấn đề nghốo cụ thểở cấp địa phương.
Vựng nỳi phớa Bắc
Trong vũng 10 năm qua ở vựng nỳi Phớa Bắc đó đạt được những thành tựu lớn lao trong giảm nghốo. Tỷ lệ người nghốo đó giảm từ 82% trong năm 1993 xuống cũn 44% trong năm 2002. Cỏc PPA đó khẳng định xu hướng giảm nghốo và tăng an ninh lương thực. Tuy nhiờn, ở vựng Tõy Bắc (trong đú cú cỏc tỉnh Hoà Bỡnh, Sơn La, và Lai Chõu) mức độ tiến bộ ớt hơn với tỷ lệ nghốo ở
mức 68%. Do vậy vựng dõn cư thưa thớt này với dõn số chỉ cú 2,8 triệu người chủ yếu là cỏc dõn tộc thiểu số, là vựng nghốo nhất ở Việt Nam.
Giống như hầu hết cỏc vựng khỏc, sinh kế của đa số dõn sống ở vựng nỳi phớa Bắc là dựa vào đồng ruộng của họ. Song theo dữ liệu thu được từ cuộc điều tra hộ gia đỡnh của TCTK thỡ cỏc nguồn thu nhập ở nụng thụn lại đa dạng hơn ở bất kỳ vựng nào khỏc, thậm chớ ở ngay cả những nhúm nghốo nhất (IFPRI & JBIC, 2003). Nụng dõn trồng ngày càng nhiều loại sản phẩm để bỏn ra thị trường, chẳng hạn như ngụ, sắn, chố và vải; những cõy tinh bột như lỳa gạo đó trở thành ớt quan trọng hơn (Bảng 9.1). Theo cỏc cuộc thảo luận PPA ở Lào Cai thỡ việc đa dạng hoỏ cõy trồng một phần xuất phỏt từ nhu cầu cao ở cỏc vựng thấp và Trung quốc. Những nguyờn nhõn khỏc dẫn đến sựđa dạng là khả năng tiếp cận cao hơn với những đầu vào được bao cấp, cơ sở hạ
Bảng 9.1: Phõn bổ diện tớch cõy trồng ở vựng nỳi nụng thụn miền Bắc Cõy trồng 1993 1998 2002 Lỳa gạo 53 49 44 Ngụ 17 13 26 Sắn 7 7 9 Chố 1 1 7 Vải, nhón, chụm chụm 1 2 3 Nguồn : IFPRI và JBIC (2003).
Cỏc hộ gia đỡnh nụng thụn của vựng này thường cú khỏ nhiều đất rừng; bỡnh quõn là 0,6 ha ởĐụng Bắc, và 0,3 ha ở Tõy Bắc. Mặc dự vậy, thu nhập từ rừng chỉ chiếm 8% tổng số thu nhập ở nụng thụn (IFPRI & JBIC, 2003) và nụng dõn cho rằng họ được hưởng lợi rất ớt từ việc phõn đất rừng và từ những nỗ lực trồng rừng theo chương trỡnh 327. Mặt khỏc, người dõn sống ở
cỏc làng cũn cho biết tỡnh trạng xúi mũn và lởđất là do cỏc vụ canh tỏc hàng năm trờn đất dốc. Tỡnh hỡnh này nhấn mạnh sự cần thiết phải giỳp nụng dõn tiếp cận với cỏc cụng nghệ nụng lõm nhằm giỳp họ tăng cường sử dụng đất, đồng thời vẫn bảo tồn đất đai. Thị trường gỗ ngày càng mở
rộng cũng cho thấy cú nhiều cơ hội để làm vươn ươm tại làng và hỗ trợ những sỏng kiến trồng cõy tại địa phương.
Đồng bằng sụng Hồng
Trong thập kỷ qua, tỡnh trạng nghốo ở đồng bằng sụng Hồng cũng giảm cực kỳ nhanh.
Trong khi số người sống trong nghốo đúi trờn toàn quốc đó giảm xuống một nửa từ 1993 đến 2002, tỷ lệ nghốo tại cỏc tỉnh quanh Hà Nội ở đồng bằng sụng Hồng giảm gần hai phần ba. Số
người đúi thậm chớ cũn giảm nhanh hơn nhiều. Trong năm 2002, khoảng 5% dõn sốởđồng bằng sụng Hồng cú thu nhập dưới ngưỡng nghốo, so với mức cỏch đõy 10 năm là 25% dõn số. Cỏc hộ
gia đỡnh tham gia trả lời phỏng vấn trong quỏ trỡnh PPA tại cỏc tỉnh Hà Tõy và Hải Dương đó khẳng định tỡnh hỡnh giảm đúi này và cho biết trong những năm gần đõy tỡnh hỡnh an ninh lương thực đó được cải thiện rất nhiều.
Động lực chớnh để giảm nghốo nhanh chúng như vậy là việc tăng cỏc hoạt động phi nụng nghiệp. Năm 1998, cú khoảng hai phần ba chủ hộ làm việc trờn đồng ruộng của mỡnh (xem bảng 9.2). Bốn năm sau tỷ lệđú đó giảm xuống cũn 40%. Đồng thời tỷ lệ chủ hộ cho biết làm cụng ăn lương là hoạt động chớnh của mỡnh tăng gần gấp đụi và tỷ lệ chủ hộ chủ yếu tham gia vào cỏc doanh nghiệp hộ gia đỡnh làm phi nụng nghiệp tăng gần 0,5 lần.
Bảng 9.2: Việc làm chớnh của chủ hộởĐồng bằng sụng Hồng Đồng bằng sụng Hồng Việt Nam Tỷ lệ việc làm (%) 1998 2002 1998 2002 Làm cụng ăn lương 16 32 19 29 Làm trờn đất của mỡnh 64 41 63 47 Làm kinh tế hộ gia đình 20 27 18 24 Nguồn: TCTK
99
Trong cỏc PPA, người dõn mụ tả tầm quan trọng của cỏc cụng việc khụng đũi hỏi kỹ
năng chuyờn mụn đối với việc cải thiện phỳc lợi của mỡnh. Ở một huyện gần Hà Nội, những người trả lời phỏng vấn giải thớch rằng hầu hết cỏc gia đỡnh đều cú người ra làm việc tại Hà Nội, chủ yếu là làm xõy dựng, và họ kiếm được từ 8000 đồng đến 20000 đồng một ngày. Họ cũng nhấn mạnh vai trũ của việc làm phi nụng nghiệp và doanh nghiệp hộ gia đỡnh. Buụn bỏn nhỏ, chế
biến thực phẩm, và dịch vụ được nhắc đến như là những nguồn thu nhập quan trọng của hộ gia
đỡnh và thường được mụ tả như là yếu tố giỳp gia đỡnh thoỏt nghốo. Cỏc nhúm PPA cũng nhận thấy giữa cỏc thụn cú sự khỏc nhau. Vị trớ gần Hà Nội và gần đường cỏi đúng vai trũ quan trọng trong việc xỏc định khả năng tiếp cận cỏc nguồn thu nhập phi nụng nghiệp.
Một nhõn tố nữa thỳc đẩy thay đổi theo chiều hướng tớch cực là ở cỏc làng cú cỏn bộ về
hưu và những người cú nhiều mối quan hệ tốt.Những người này cú kiến thức, thụng tin và quan hệ. Song đõy cũng được coi là một trong những nguyờn nhõn của sự bất bỡnh đẳng đang tăng lờn trong vựng. Trong cỏc PPA, cú một phụ nữ cho biết bằng cỏch nào những gia đỡnh khỏ giả lại cú vị thế tốt để tận dụng tối đa những cơ hội mới được mở ra trong những năm gần đõy: "võng, tụi
khụng thấy người dõn bị nghốo đi. Song cú một số người lại trở nờn giàu hơn rất nhanh. Nếu thu nhập của chỳng tụi tăng một hay hai phần thỡ những người giàu thu nhập tăng đến mười lần."
Bắc Trung bộ
Mặc dự trong những năm qua tỡnh trạng nghốo cũng đó giảm xuống ở vựng duyờn hải Bắc Trung bộ, song đõy là một trong những vựng cú tiến bộ chậm hơn nhiều so với mức bỡnh quõn của cả nước. Gần đõy, tỷ lệ nghốo mỗi năm giảm tương đương 1% dõn số trong khi đú trờn toàn quốc là 2%. Với 44% dõn số được xếp loại nghốo theo mức chi tiờu của họ thỡ tỡnh trạng nghốo ở Bắc Trung bộ hiện nay cũng phổ biến giống như vựng nỳi phớa Bắc.
Việc học hành của người dõn ởđõy hoàn toàn tương phản với tỡnh trạng nghốo đúi rất phổ biến. Tỷ lệ người đó học xong trung học cơ sở cao hơn so với mức bỡnh quõn trờn toàn quốc là 6%. Tỷ lệ người khụng cú bằng cấp gỡ cả thấp hơn mức bỡnh quõn trờn toàn quốc là 6%. Và ngay cả cỏc dõn tộc thiểu số cũng học hành tốt hơn. Khoảng 55% người dõn tộc thiểu số ở vựng duyờn hải Bắc Trung bộ được học hành ở mức độ nào đú so với tỷ lệ 39% trờn toàn quốc (Bảng 9.3)
Bảng 9.3: Tỡnh hỡnh giỏo dục ở vựng Bắc Trung bộ năm 2002
Vựng Duyờn hải Bắc Trung bộ Việt Nam
Theo tỷ lệ phần trăm dõn số Tất cả Người Kinh và người Hoa Cỏc dõn tthiểu sốộc Tất cả Người Kinh và người Hoa Cỏc dõn tthiểu sốộc Khụng học xong cấp nào cả 33.5 32.6 45 39.1 35.9 61 Học xong tiểu học 26.0 25.2 36 27.0 27.4 24 Học trong trung học cơ sở 26.9 27.9 15 20.5 22.0 11 Học xong trung học 8.6 8.9 4 7.9 8.6 3 Học xong dạy nghề 3.2 3.4 0.8 3.1 3.4 1.3 Học cao đẳng hoặc đại học 1.9 2.0 0.4 2.5 2.6 0.5 Nguồn: TCTK
Nếu vậy thỡ tại sao người dõn ở vựng Bắc Trung bộ lại khụng thể thu lợi nhiều hơn với trỡnh độ học vấn cao hơn này? Cõu trả lời cú liờn quan đến một tài sản chớnh khỏc nữa đối với người nghốo, đú là đất đai. Trong khi diện tớch đất mựa vụ hàng năm của cỏc hộ gia đỡnh ở vựng này cũng gần như cỏc vựng khỏc của Việt Nam, người dõn ở nụng thụn Bắc Trung bộ lại cú diện tớch đất trồng cõy lõu năm ớt hơn nhiều so với bất kỳ vựng nào khỏc. Chỉ cú 0,03 ha bỡnh quõn so với 0,3 ha đất lõm nghiệp. Do vậy, cú vẻ như tỡnh trạng nghốo đúi dai dẳng cú liờn quan đến việc khụng thể sử dụng đất lõm nghiệp vào những mục đớch cú hiệu quả hơn. Một lý do khỏc nổi lờn trong cuộc thảo luận trước đõy với người nghốo là cỏc lõm trường ởđịa phương thường chỉđạo chặt chẽ việc sử dụng đất cho nụng dõn ởđịa phương và những sự chỉđạo này khụng phải lỳc nào cũng dựa trờn cơ sở phõn tớch tốt cỏc cơ hội thị trường (Kế hoạch ở Việt Nam, 2002).
Duyờn hải miền Trung
Số liệu thống kờ về tỡnh trạng nghốo và chỉ tiờu xó hội của vựng duyờn hải miền Trung
nhỡn chung cú khỏ hơn mức bỡnh quõn của quốc gia. Ngay cả khi khụng tớnh thành phốĐà Nẵng
cũng vẫn vậy vỡ tỷ lệ nghốo ở nụng thụn (31%) cũng thấp hơn tỷ lệ bỡnh quõn của quốc gia (36%). Và tỷ lệ 42% dõn số chủ yếu phụ thuộc vào sản xuất nụng nghiệp hộ gia đỡnh cũng thấp hơn mức bỡnh quõn 47%của Việt Nam. Những hộ gia đỡnh vẫn tiếp tục sản xuất nụng nghiệp cũng
đó đạt được tiến bộđỏng kể trong việc hoà nhập vào thị trường. Trong năm 2002, 73% tổng sản xuất nụng nghiệp ở vựng duyờn hải Nam Trung bộđó được bỏn so với 39% trong năm 1993. Tiến bộ này vẫn đạt được cho dự vựng này thường xuyờn chịu ảnh hưởng của thiờn tai như hạn hỏn và lũ lụt.
Cú thể phần nào giải thớch được tiến bộ này ớt nhất là do cú cơ sở hạ tầng tốt hơn. Trong cỏc cuộc thảo luận PPA, người dõn cú núi rằng điều kiện đường sỏ và điện đó được cải thiện và
được xõy dựng thờm nhiều trường học. Tuy nhiờn qua những cuộc thảo luận này cũng đó phỏt hiện vựng này đang gặp phải một số vấn đề. Trong sốđú cú những vấn đề liờn quan đến điều kiện