Nếu đ−ợc thực hiện đầy đủ, Ch−ơng trình Đầu t− Công (CTĐTC) hàng năm sẽ chiếm gần một phần năm GDP của Việt Nam. CTĐTC là tập hợp các dự án đầu t− do các bộ chủ quản, các tỉnh và DNNN thực hiện, lấy nguồn tài trợ kết hợp từ Viện trợ Phát triển chính thức (ODA), vốn ngân sách, vốn vay ngân hàng, và đối với các DNNN, cả phần lợi nhuận tái đầu t−. Các dự án đ−ợc phân theo quy mô, và điều đó quyết định cấp nào sẽ phê duyệt. CTĐTC gồm vài trăm dự án loại "A", t−ơng ứng với những dự án hạ tầng lớn về năng l−ợng, giao thông, n−ớc, vệ sinh, và thuỷ lợi. Các dự án này có những tác động rất khác nhau đến tăng tr−ởng kinh tế và giảm nghèo tùy thuộc vào bản chất và địa điểm của chúng. Mặc dù đây là hai mục tiêu chính của chiến l−ợc phát triển đ−ợc nêu trong CPRGS, nh−ng các dự án trong CTĐTC lại không đ−ợc thẩm định dựa trên hai tiêu chí này. Nội dung của CTĐTC d−ờng nh− lại đ−ợc xác định bởi việc kết hợp các chiến l−ợc ngành và những −u tiên của một loạt những bên liên quan chính, nh− chính quyền tỉnh, hay các nhà tài trợ n−ớc ngoài. Mục đích của ch−ơng này là tóm tắt lại những tác động giảm nghèo của các dự án cơ sở hạ tầng quy mô lớn ở Việt Nam.
Phân bổ nguồn lực
Mặc dù khó có thể dự báo đ−ợc liệu những dự án đầu t− cụ thể có giảm đ−ợc nghèo không và giảm bao nhiêu, nh−ng ít nhất có thể đánh giá đ−ợc xem các nguồn lực đầu t− có đến đ−ợc những nơi ng−ời nghèo sống hay không. Hiện có số liệu về đầu t− của nhà n−ớc theo tỉnh. Hình 6.1 cho thấy đầu t− trung bình của Nhà n−ớc theo đầu ng−ời ở cấp tỉnh năm 2000 (số liệu mới nhất) và quan hệ với tỷ lệ nghèo cấp tỉnh năm 2002. Sự t−ơng phản với hình 5.1 về cấp ngân sách theo đầu ng−ời nhằm hỗ trợ chi th−ờng xuyên là điều đáng ngạc nhiên. Ngân sách ròng cho chi th−ờng xuyên là cho những tỉnh nghèo nhất, trong khi nguồn lực đầu t− lại dồn vào những tỉnh giàu nhất. Mức chênh về quy mô là t−ơng đối giống nhau trong cả hai tr−ờng hợp. Ví dụ, Hà Nội nộp ngân sách trung −ơng khoảng 3,4 triệu đồng một đầu ng−ời một năm, nh−ng lại nhận đ−ợc t−ơng đ−ơng 3,7 triệu đồng một đầu ng−ời một năm từ Nhà n−ớc về đầu t− công. Đà Nẵng nộp ngân sách 0,9 triệu đồng và nhận lại 2,2 triệu. Phải thừa nhận là các con số không thể so sánh chặt chẽ với nhau. Tuy nhiên, hệ số t−ơng quan giữa nộp ngân sách theo đầu ng−ời với đầu t− của Nhà n−ớc theo đầu ng−ời vẫn là -0,72.
Liệu đây có phải là điều đáng quan tâm xét từ giác độ giảm nghèo hay không? Không nhất thiết. Rất có thể là đầu t− công vào những tỉnh giàu sẽ đem lại hiệu quả kinh tế cao hơn. Cơ sở hạ tầng có thể có tác động nhỏ hơn lên tăng tr−ởng kinh tế ở những vùng xa xôi và miền núi. Từ giác độ này, phân bổ đầu t− giữa các tỉnh sao cho tối đa hóa tiềm năng tăng tr−ởng của cả n−ớc và phân phối lại lợi ích từ đầu t− giữa các tỉnh sao cho tối đa hoá tác động giảm nghèo chắc chắn là một cách khôn ngoan. Và đây chính là điều Việt Nam hiện đang làm.
Tuy nhiên, có hai nguy cơ đi kèm với cách làm này. Thứ nhất liên quan đến tính bền vững lâu dài. Những tỉnh nhận đ−ợc kinh phí đầu t− nhiều có xu h−ớng sẽ tăng tr−ởng nhanh hơn, nên chênh lệch về năng suất giữa những tỉnh này và những tỉnh nghèo sẽ gia tăng theo thời gian. Sự chênh lệch này một phần có thể đ−ợc khắc phục bằng cách điều hoà ngân sách giữa các tỉnh nh−
cách làm hiện nay ở Việt Nam. Nh−ng chênh lệch về năng suất càng lớn giữa những tỉnh nghèo và tỉnh giàu thì phần ngân sách điều hoà càng phải lớn để làm cho thu nhập đồng đều hơn. Để cách làm này có thể bền vững đ−ợc, cần có sự điều hoà ngân sách lớn hơn với qui mô theo thời gian, cả xét về mức tuyệt đối và tính theo tỷ trọng trong GDP. Những tỉnh giàu sau này rất dễ từ bỏ, không thực hiện những thoả thuận này. Nói theo thuật ngữ kinh tế, biện pháp này là không nhất quán theo thời gian. Nếu không có quyết tâm chính trị cao để khắc phục sự chênh lệch giữa các tỉnh,
70
vấn đề sẽ không thể thực hiện đ−ợc. Việc ngăn ngừa không cho cho năng suất giữa những tỉnh giàu và tỉnh nghèo chênh lệch quá cao cũng là điều cần thiết để giữ cho mức điều hoà ngân sách trong tầm quản lý đ−ợc, và ngăn chặn sự phân hóa giàu nghèo. Từ giác độ này, có lẽ nên đầu t−
nhiều hơn vào những tỉnh nghèo, kể cả khi hiệu quả không cao bằng đầu t− vào tỉnh giàu.
Hình 6.1. Đầu t− công và tỷ lệ nghèo giữa các tỉnh
Nguồn: Xây dựng từ số liệu của TCTK và ĐTMSHGĐ2002.
Tập trung đầu t− vào những tỉnh giàu cũng có thể dẫn đến hình thái phát triển kém hoà nhập hơn. Giả sử việc điều hoà ngân sách giữa các tỉnh có thể bền vững đ−ợc trong dài hạn, và chênh lệch thu nhập giữa các tỉnh có thể đ−ợc giữ ở d−ới mức trần nhất định, mặc dù có sự gia tăng về chênh lệch năng suất. Nguồn thu nhập của các hộ ở tỉnh nghèo và tỉnh giàu vẫn cứ ngày càng khác xa nhau, mặc dù tổng thu nhập của hộ là t−ơng đối giống nhau. L−ơng và lợi nhuận có thể là những nguồn thu nhập chính của những tỉnh giàu, trong khi trợ cấp của nhà n−ớc có lẽ sẽ ngày càng trở nên quan trọng đối với những tỉnh nghèo. Liệu có thể chấp nhận đ−ợc về mặt xã hội không, nếu một số tỉnh đ−ợc cải thiện phúc lợi nhờ tạo việc làm, trong khi một số khác chỉ có thể trông chờ vào sự ban phát? Một lần nữa, dựa vào lập luận này, có lẽ nên tăng đầu t− cho những tỉnh nghèo, kể cả khi hiệu quả không cao bằng đầu t− vào vùng giàu.
Lập luận nêu trên là dựa vào giả định là đầu t− vào tỉnh giàu sẽ có tác động lớn hơn lên tăng tr−ởng kinh tế, mà điều này có lẽ đúng, nh−ng ngay cả trong một tỉnh, tác động cũng có thể khác nhau đáng kể giữa những dự án đầu t− khác nhau. Và điều này cũng đúng cho tác động giảm nghèo. Một cây cầu ở Đồng bằng Sông Cửu Long, hay một dự án vệ sinh ở TP Hồ Chí Minh, có thể có tác động giảm nghèo lớn. Ng−ợc lại, thành lập một DNNN ở Lào Cai sẽ ít có tác động.
0 1,000 2,000 3,000 4,000 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 Tỷ lệ nghèo Đầu t− đầu ng−ời (ngàn đồng)
Khung 6.1: Thẩm định đầu t− xét từ giác độ giảm nghèo
Ưu điểm của các quyết định đầu t− th−ờng đ−ợc đánh giá bằng hai ph−ơng pháp. Các chuyên gia của ngành dùng ph−ơng pháp gọi là "cách tiếp cận dự án", còn các chuyên gia giảm nghèo th−ờng dùng "cách tiếp cận thống kê".
Cách tiếp cận dự án sẽ xét đến những tác dụng trực tiếp của dự án đầu t−. Ví dụ, năng l−ợng do một nhà máy điện sản xuất ra, hay tăng số xe đi trên đ−ờng mỗi ngày. D−ới hình thức đơn giản nhất, cách tiếp cận này dùng giá thị tr−ờng để đánh giá phần sản l−ợng gia tăng từ một dự án. Do đó, l−ợng điện có thể đ−ợc đem nhân với giá, và l−ợng xe nhân với chi phí vận chuyển một chuyến hàng trên đ−ờng. Phép nhân này sẽ cho kết quả là thu nhập tăng thêm do có dự án, sau đó có thể đem so sánh với chi phí đầu t−. Tỷ số giữa thu nhập tăng thêm do dự án đem lại và chi phí cho nó đ−ợc gọi là tỷ suất lợi nhuận. Tỷ suất này đ−ợc tính cho hầu hết các dự án đầu t− quy mô lớn. Giả sử dự án chỉ tạo ra tác động trực tiếp. Trong tr−ờng hợp này, nếu biết độ co giãn giữa giảm nghèo và tăng tr−ởng kinh tế, thì tác động giảm nghèo toàn quốc của một dự án có thể đ−ợc suy ra từ tỷ suất lợi nhuận. Tác động này có thể đ−ợc tính nh− sau: Giảm nghèo (%) = Tỷ suất lợi nhuận của dự án (%) x Tỷ lệ đầu t− (Vốn cho dự án/tổng GDP) x Độ co giãn giữa giảm nghèo với tăng tr−ởng
Dựa vào số liệu của thời kỳ 1998-2002, độ co giãn giữa giảm nghèo và tăng tr−ởng ở Việt Nam là khoảng 1,2 (xem Ch−ơng 4). Do đó, một dự án đầu t− có tỷ suất lợi nhuận 20%, thu hút vốn đầu t− 1/1000 GDP, sẽ có thể giảm tỷ lệ nghèo trong cả n−ớc đ−ợc 0,024%.
Cách tiếp cận thống kê sẽ xét đến tác động tại địa ph−ơng của một dự án đầu t−. Sử dụng những ph−ơng pháp ít nhiều có phức tạp hơn, sẽ đánh giá định l−ợng đ−ợc xem tỷ lệ nghèo ở một xã, huyện, hay tỉnh sẽ giảm bao nhiêu khi có một l−ợng kinh phí đầu t− nhất định đ−ợc phân bổ cho xã, huyện, hoặc tỉnh đó. Các số liệu về địa ph−ơng, th−ờng lấy từ điều tra hộ, đ−ợc dùng để đánh giá định l−ợng. Ví dụ, các số liệu về chi tiêu của những hộ sống ở những xã có đầu t−. Ước tính tác động sẽ đ−ợc thể hiện ở mức độ giảm nghèo (%) đi kèm với khối l−ợng đầu t− của địa ph−ơng (% trong GDP). Giả sử dự án chỉ có tác động đến địa ph−ơng. Trong tr−ờng hợp này, tác động giảm nghèo trên toàn quốc của một dự án có thể đ−ợc suy luận từ −ớc tính về tác động ở địa ph−ơng nh− sau:
Giảm nghèo (%) = Tác động thống kê (−ớc tính ở cấp địa ph−ơng) x Ng−ời nghèo ở địa ph−ơng (% trong tổng số ng−ời nghèo) x Tỷ lệ đầu t− (Vốn cho dự án/tổng GDP)
Thách thức đối với ph−ơng pháp này là làm sao −ớc tính đúng tác động về mặt thống kê đối với các dự án đầu t− ở cấp địa ph−ơng. Một nghiên cứu hiện đang đ−ợc tiến hành ở Việt Nam tập trung vào 50 trong số 107 dự án cơ sở hạ tầng lớn trong ch−ơng trình đầu t− công 1996-2000. Những dự án này chiếm 96% giá trị đầu t− công vào các dự án năng l−ợng, 94% giá trị đầu t− công vào các dự án giao thông và 75% giá trị đầu t− công vào các dự án n−ớc sạch và vệ sinh.
Mặc dù cả hai cách tiếp cận đều đ−a ra những con số cụ thể về tác động giảm nghèo của các dự án đầu t−, nh−ng cả hai đều có những nh−ợc điểm lớn. Cách tiếp cận dự án chỉ xét đến tác động trực tiếp của một dự án, nh− có thêm năng l−ợng hay thêm số xe tham gia giao thông. Nó không tính đến những tác dụng gián tiếp (nói theo thuật ngữ kinh tế gọi là ngoại ứng) của dự án, nh− tác động lên phát triển khu vực t− nhân và tạo việc làm. Các ngoại ứng dạng này th−ờng phổ biến ở những nền kinh tế kém phát triển. Còn cách tiếp cận thống kê lại chỉ xét đến tác động ở địa ph−ơng. Nó không xét đến tác dụng đến mạng l−ới mà những cơ sở hạ tầng quy mô lớn th−ờng tạo ra. Ví dụ, sản xuất thêm điện có thể đ−ợc truyền tải sang những tỉnh khác, xây đ−ờng mới cũng làm tăng l−ợng xe cộ ở những đ−ờng khác. Do đó, hai cách tiếp cận chỉ cho thấy đ−ợc phạm vi hẹp trong đánh giá tác động giảm nghèo của những dự án đầu t− quy mô lớn. Tác động giảm nghèo thực tế của một dự án ít nhất phải bằng mức cao nhất mà hai cách đánh giá này có thể đ−a ra.
72
Đánh giá các dự án cơ sở hạ tầng
Tỷ lệ đầu t− cao của Việt Nam cho thấy vốn tích lũy không đ−ợc sử dụng hiệu quả lắm. Nhìn chung, phải mất khoảng 5 đô la đầu t− để thu đ−ợc 1 đô la tăng tr−ởng sản l−ợng đầu ra và tỷ lệ này là rất cao so với các tiêu chuẩn quốc tế (David Dapice, 2003). Dựa trên phân tích phát triển kinh tế ở tất cả các tỉnh, ng−ời ta có thể cho rằng tác động tăng tr−ởng của đầu t− t− nhân là d−ơng còn của đầu t− công là âm (Rainer Klump, 2003). Mặc dù có thể ch−a chắc chắn về ph−ơng pháp luận sử dụng để đ−a ra tuyên bố này nh−ng rõ ràng là không phải mọi khoản đầu t− công ở Việt Nam đều hiệu quả. Do vậy, cần phải xem xét xa hơn việc phân bổ ngân sách đầu t− của Nhà n−ớc cho các tỉnh và cân nhắc từng dự án quy mô lớn. Khung 6.1 trình bày hai cách đánh giá tác động giảm nghèo của các dự án đầu t−. Mặc dù một trong hai ph−ơng pháp có thể khó thực hiện đ−ợc trong giai đọan này nh−ng ph−ơng pháp thứ hai dựa trên −ớc tính có hệ thống về tỷ suất lợi nhuận của các dự án đầu t− có thể dễ dàng áp dụng trong quá trình chuẩn bị ch−ơng trình đầu t− công.
Xem xét các dự án đầu t− trong CTĐTC 1996-2000 có đóng góp nh− thế nào vào giảm nghèo ở Việt Nam? Rất tiếc hiện tại không có đủ thông tin về tỷ suất lợi nhuận trung bình của các dự án đầu t− cơ sở hạ tầng lớn (một nỗ lực đang đ−ợc thực hiện để −ớc tính tỷ suất lợi nhuận trung bình này). Khi không có con số đó, chỉ có thể chỉ ra đ−ợc phạm vi tác động giảm nghèo, chứ không đ−a ra đ−ợc con số chính xác. Để minh họa xem con số này đ−ợc tính nh− thế nào, ta hãy hình dung là tỷ suất lợi nhuận trung bình của các dự án cơ sở hạ tầng là 15%. Có thể −ớc tính rằng ch−a đầy 60% vốn đầu t− trong kế hoạch của CTĐTC 1996-2000 đ−ợc thực sự thực hiện trong giai đoạn đó, khiến cho tỷ lệ đầu t− trên GDP giảm từ 18% xuống còn 11% (Theo Ib Larsen & Martin Rama, 2003). Dựa trên công thức đầu tiên của Khung 6.1, các dự án đầu quy mô lớn của CTĐTC 1996-2000 có thể đóng góp trực tiếp vào giảm tỷ lệ nghèo 2% một năm. Tính toán này giả định rằng độ co giãn giữa giảm nghèo và tăng tr−ởng kinh tế là 1,2, nh− quan sát thấy trong giai đoạn 1998-2002. Kết quả −ớc tính 2% là bằng nhân 15 với 0,11 và 1,2. Nếu con số này là đúng, thì khoảng 1/3 trong mức độ giảm nghèo 6,1% một năm (tỷ lệ của tổng mức nghèo) quan sát đ−ợc ở Việt Nam trong giai đoạn 1998-2002 có thể đ−ợc quy cho là nhờ CTĐTC này. Và tính toán này chỉ xét đến tác động trực tiếp của đầu t−, chứ không phải tác động gián tiếp thông qua thúc đẩy phát triển khu vực t− nhân và tạo việc làm. Mặt khác, nó cũng giả định một tỷ suất lợi nhuận t−ơng đối cao trong các dự án của CTĐTC mà điều này vẫn còn là câu hỏi.
Những −ớc tính trong khổ tr−ớc chỉ nhằm mục đích minh hoạ. Trên thực tế, CTĐTC 1996-2000 là một tập hợp các dự án với chất l−ợng không đồng đều, bao gồm cả những khoản đầu t− không chắc chắn của DNNN. Nếu những dự án kém hiệu quả kéo tỷ suất lợi nhuận trung bình xuống, giả dụ còn 10%, thì tác động giảm nghèo trực tiếp hàng năm do CTĐTC 1996-2000 sẽ chỉ còn là 1,3% một năm. Nh−ng nó nêu bật tầm quan trọng của quá trình sàng lọc, tổng hợp nên CTĐTC. Những dự án "kém" không chỉ gây thất thoát nguồn lực, mà còn làm lỡ cơ hội tiếp tục giảm nghèo.
Đ−ờng lớn và đ−ờng nhỏ
Đánh giá tác động giảm nghèo của những dự án cơ sở hạ tầng lớn ở cấp quốc gia chỉ đ−a ra đ−ợc bức tranh rất sơ l−ợc về chất l−ợng của đầu t− công cộng. Để xác định đ−ợc ích lợi của những dự án cụ thể, cần tập hợp chúng thành một chiến l−ợc ngành rộng lớn hơn. Đối với những dự án lớn nhất, cũng có thể tiến hành đánh giá cụ thể về tác động kinh tế xã hội (xem Khung 6.2). Đầu t− vào giao thông đ−ợc coi là một công cụ quan trọng để hạn chế gia tăng chênh lệch về mức sống bên trong và ngoài các cực tăng tr−ởng, giúp những vùng sâu vùng xa đ−ợc tham gia