Một phần đáng kể trong chi tiêu công, theo cách này hay cách khác, là liên quan đến cung cấp các dịch vụ cơ bản. Giáo dục tiểu học và trung học cơ sở, chăm sóc sức khỏe, n−ớc, điều kiện vệ sinh là các dịch vụ chủ yếu do nhà n−ớc cung cấp. Điều này cũng t−ơng tự trong khuyến nông ở các vùng nông thôn. Thậm chí cả khi có các nhà cung cấp t− nhân tham gia, nhà n−ớc vẫn đóng vai trò quan trọng thông qua các điều tiết hay trợ cấp. Ai có thể tiếp cận với các dịch cụ cơ bản này, với chi phí bao nhiêu và chất l−ợng nh− thế nào là những vấn đề quyết định đến giảm nghèo. Nói chung, phải thừa nhận rằng ng−ời nghèo không có khả năng tiếp cận với các dịch vụ này nếu họ phải trả đầy đủ các khoản chi phí. Do đó, việc cung cấp các dịch vụ cơ bản th−ờng đ−ợc gắn với việc trợ cấp kinh phí cho các hộ gia đình. Nh−ng việc áp dụng cơ chế thị tr−ờng, xu h−ớng chính sách phân cấp nhiều hơn, và ngày càng phải dựa hơn vào chi phí cá nhân khiến cho khó có thể đánh giá đ−ợc kết quả cuối cùng của những khoản hỗ trợ đó. Cả khả năng tiếp cận lẫn chất l−ợng dịch vụ đều không phải nghiễm nhiên mà có. Tr−ớc hết, ch−ơng này xem xét cấu trúc tổng thể của việc chu chuyển ngân sách giữa các tỉnh để xem liệu các nguồn lực có đ−ợc chuyển cho khu vực nghèo nhất hay không. Sau đó đánh giá phạm vi, chi phí, và chất l−ợng của các dịch vụ cơ bản trong giáo dục, y tế, n−ớc, điều kiện vệ sinh và khuyến nông ở cấp hộ gia đình và cộng đồng, với trọng tâm là tác động đến ng−ời nghèo.
Phân bổ nguồn lực
Việc cung cấp các dịch vụ cơ bản có gắn với quá trình chuyển nguồn lực cho các hộ nghèo hay không còn phụ thuộc vào sự phân bổ ngân sách. Phải thừa nhận rằng hiệu quả của chi tiêu công cũng đóng vai trò quan trọng. Có rất nhiều ví dụ trên thế giới về việc chính phủ thất bại trong cung cấp dịch vụ cơ bản cho ng−ời nghèo, mặc dù chi tiêu rất hào phóng. Bên cạnh đó cũng có nhiều ví dụ về những n−ớc thành công trong việc cung ứng, mặc dù nguồn lực hạn chế (Ngân hàng Thế giới, 2003). Phân bổ nguồn lực hợp lý vẫn là một b−ớc quan trọng để cung cấp dịch vụ một cách hiệu quả. Về mặt này, một vấn đề quan trọng là có bao nhiêu nguồn lực đ−ợc dành cho các lĩnh vực xã hội, so với các chi tiêu khác. Bảng 5.1 chỉ ra rằng chi cho các khu vực xã hội chiếm tỷ trọng t−ơng đối ổn định trong chi tiêu của chính phủ (bao gồm cả trung −ơng và địa ph−ơng). Tỷ trọng này trong tổng chi tiêu có giảm đôi chút từ khoảng 1/3 vào cuối những năm 90 xuống d−ới 30% hiện nay. Nếu xem xét chia chi tiết hơn, có sự t−ơng phản rõ nét giữa việc gia tăng liên tục chi cho giáo dục với việc giảm liên tục chi cho y tế. Xu h−ớng thứ hai này là điều đáng ngạc nhiên, và trái với xu h−ớng tăng chi tiêu cho y tế khi mà đất n−ớc trở nên giàu hơn.
Bảng 5.1. Chi tiêu công cho các lĩnh vực xã hội
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Chi cho lĩnh vực xã hội 32.0 33.0 32.3 33.4 33.3 30.2 29.8 31.3 29.7
Giáo dục 7.8 8.6 8.7 10.1 10.2 9.4 9.6 10.1 10.4
Y tế 5.0 4.4 4.4 4.3 4.1 3.7 3.4 2.9 3.0
L−ơng và trợ cấp xã hội 13.3 13.5 13.0 13.0 11.7 10.6 10.4 11.2 9.3
Các khoản khác 5.8 6.9 6.1 6.1 6.7 6.4 6.4 7.1 7.0
Chú thích: Số liệu đ−ợc tính bằng tỷ lệ phần trăm trong tổng chi tiêu của Chính phủ Nguồn: Bộ Tài Chính
Khi Việt Nam ngày càng đ−ợc phân cấp hơn, một vấn đề quan trọng nữa cần đ−ợc xem xét là liệu các nguồn lực có đến đ−ợc những tỉnh nghèo nhất không. ở cấp ngành, Quá trình này đ−ợc thực hiện dựa theo chuẩn phân bố ngân sách do các ngành h−ớng dẫn. Ví dụ, việc phân bổ nguồn lực cho giáo dục, cho đến gần đây, vẫn dựa vào số l−ợng trẻ em nhập học. Năm 2003, đã có quyết định thay bằng số trẻ em trong độ tuổi đi học. Có lẽ nên đánh giá các định mức này theo từng tr−ờng hợp, và xác định xem chúng dẫn tới sự phân bổ luỹ tiến (vì ng−ời nghèo) hay luỹ thoái (vì ng−ời giàu) trong mỗi lĩnh vực liên quan.
Nh−ng ta cũng có thể đánh giá sự phân bổ ròng giữa các ngành và đánh giá xem các địa ph−ơng nghèo hơn có nhận đ−ợc phần ngân sách lớn hơn không, trong điều kiện các nhân tố khác không đổi. Điều này đ−ợc mô tả trong Hình 5.1. Trục hoành chỉ tỷ lệ nghèo của tỉnh, dựa vào ĐTHGĐ 2002. Trục tung chỉ mức cấp ngân sách ròng đầu ng−ời từ trung −ơng. Biến số này đ−ợc tính bằng chênh lệch giữa tổng thu ngân sách của mỗi tỉnh, bao gồm những khoản thu đ−ợc chia sẻ với trung −ơng, với phần thực chi của tỉnh. Nó cho ra con số xấp xỉ về mức cấp ngân sách thực tế, khi ngân sách tỉnh có thặng d− hay bị thâm hụt không quá lớn. Giá trị âm có nghĩa là tỉnh phải nộp vào ngân sách trung −ơng.
Hình 5.1: Chu chuyển ngân sách và tỷ lệ nghèo giữa các tỉnh năm 2002
Nguồn: Dựa vào số liệu của ĐTMSHGĐ 2002
Hình này cho thấy quả thực nguồn lực đ−ợc điều từ những tỉnh giàu sang tỉnh nghèo. Ba địa ph−ơng giàu nhất là Hà Nội, TP Hồ Chí Minh, và Hải Phòng, mỗi địa ph−ơng đã nộp hơn 3 triệu đồng/ng−ời. Còn hầu hết các tỉnh, nhất là những tỉnh nghèo, đều đ−ợc cấp ngân sách. Trong một số tr−ờng hợp, khoản cấp từ ngân sách này là đáng kể; Bắc Cạn là tỉnh đ−ợc h−ởng lợi nhất, nhận đ−ợc t−ơng đ−ơng 1,19 triệu đồng/ng−ời/năm. Mức này không chênh quá nhiều so với chuẩn nghèo l−ơng thực, tức là 1,38 triệu đồng/ng−ời/năm, và chiếm khoảng 62% chuẩn nghèo chung, mà chuẩn nghèo chung ở khoảng 1,92 triệu đồng/ng−ời/năm. Mặt khác, nó cũng cho thấy rằng mối quan hệ giữa cấp ngân sách và nghèo đói vẫn ch−a rõ. Một cơ chế chu chuyển ngân sách chú trọng vào giảm nghèo phải đem lại một quan hệ "thuận rõ hơn", trong đó những tỉnh có tỷ lệ nghèo thấp hơn mức trung bình của quốc gia sẽ phải chuyển cho những tỉnh khác, và những tỉnh có tỷ lệ nghèo cao mức quốc gia sẽ là tỉnh đ−ợc thêm từ ngân sách.
-4,500 -3,000 -1,500 0 1,500 0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 Tỷ lệ nghèo Trợ cấp theo đầu ng−ời (ngàn đồng)
58
Giáo dục
Trong những năm qua, Việt nam đã đạt đ−ợc tiến bộ đáng ghi nhận trong việc mở rộng phạm vi giáo dục, kể cả cho ng−ời nghèo. Chiến l−ợc quốc gia về Giáo dục cho tất cả mọi ng−ời mới đ−ợc thông qua gần đây đã nhấn mạnh việc tiếp tục cam kết cung cấp giáo dục có chất l−ợng cho mọi bộ phân dân c− trong xã hội. Nh− cho thấy trong bảng 5.2, tỷ lệ đi học tiểu học đã v−ợt quá 90% trong các nhóm dân c− chính, trừ các dân tộc thiểu số và nhóm dân c− nghèo nhất trong dân số. Hai nhóm này có sự trùng lặp đáng kể. ở miền núi, nơi giáo dục đ−ợc tiến hành bằng ngôn ngữ không phải tiếng mẹ đẻ, và nơi đ−òng đi học xa và khó khăn, trẻ em th−ờng chỉ học vài năm rồi bỏ học. Đối với giáo dục trung học cơ sở, tỷ lệ học sinh đến tr−ờng đã tăng đáng kể trong thập kỷ tr−ớc, nh−ng với mức độ t−ơng đối khác nhau giữa ng−ời giàu và ng−ời nghèo. Nh− trong năm 2002, hầu hết trẻ em trong nhóm dân số giàu nhất đều đi học trung học cơ sở, trong khi đó chỉ có hơn một nửa số trẻ em trong nhóm nghèo nhất đ−ợc học trung học cơ sở. Tỷ lệ học trung học phổ thông giữa nhóm giàu nhất và nhóm nghèo nhất là 4/1.
Bảng 5.2: Tỷ lệ đi học đúng tuổi
Tiểu học Trung học cơ sở Trung học phổ thông
Theo phần trăm 1993 1998 2002 1993 1998 2002 1993 1998 2002 Cả n−ớc 86,7 91, 90,1 30,1 61,7 72,1 7,2 28,6 41,8 Nhóm nghèo nhất 72,0 81,9 84,5 12,1 33,6 53,8 1,1 4,5 17,1 Nhóm gần nghèo nhất 87,0 93,2 90,3 16,6 53,0 71,3 1,6 13,3 34,1 Nhóm trung bình 90,8 94,6 91,9 28,8 65,5 77,6 2,6 20,7 42,6 Nhóm gần giàu nhất 93,5 96,0 93,7 38,4 71,8 78,8 7,7 36,4 53,0 Nhóm giàu nhất 95,9 96,4 95,3 55,0 91,0 85,8 20,9 64,3 67,2
Ng−ời Kinh và Hoa 90,6 93,3 92,1 33,6 66,2 75,9 7,9 31,9 45,2
Các dân tộc thiểu số 63,8 82,2 80,0 6,6 36,5 48,0 2,1 8,1 19,3
Thành thị 96,6 95,5 94,1 48,5 80,3 80,8 17,3 54,5 59,2
Nông thôn 84,8 90,6 89,2 26,3 57,9 69,9 4,7 22,6 37,7
Chú thích: Số ng−ời ở mỗi cấp học đ−ợc xác định dựa trên tiêu chuẩn ng−ời đó đang đi học đã hoàn thành bậc học là d−ới, nh−ng ch−a hoàn thành bậc học t−ơng ứng. Với bậc trung học, số ng−ời đi học bao gồm cả những ng−ời trong các tr−ờng dạy nghề và h−ớng nghiệp. Tuy nhiên số l−ợng trẻ em trong độ tuổi trung học đang học tại các tr−ờng dạy nghề h−ớng nghiệp là rất nhỏ (−ớc tính trong năm 1998 là 0,05% đối với trung học cơ sở và 1,69% đối với trung học phổ thông).
Nguồn : Ước tính dựa trên số liệu của ĐTMSDC 1993, ĐTMSDC 1998 và ĐTMSHGĐ 2002
Một trong những lý do của sự khác biệt này là chi phí cơ hội của việc đ−a trẻ đến tr−ờng. Đối với rất nhiều hộ nghèo, sức lao động của trẻ có giá trị hơn nhiều so với việc để chúng tới tr−ờng. Lợi ích dài hạn của giáo dục không thể bù đắp đ−ợc những tổn thất về thu nhập trong ngắn hạn. Khung 5.1 nêu những hoàn cảnh khiến cho trẻ em không hoàn thành bậc học hoặc không đi học đều đ−ợc.
Một số yếu tố phi tài chính gây cản trở việc hoàn thành bậc học cũng đ−ợc nêu ra trong các PPA. Trong đó bao gồm việc đi học xa, khó khăn trong ph−ơng tiện đi lại, vấn đề ngôn ngữ, rào cản về văn hoá những vùng dân tộc, nạn tảo hôn đối với trẻ em gái, và ch−ơng trình giảng dạy bị coi là không phù hợp. Đối với nhóm dân không có hộ khẩu, thì những cản trở về mặt hành (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
chính cũng gây khó khăn cho việc đi học. Đây là một vấn đề quan trọng ở TP Hồ Chí Minh, nh−ng cũng đ−ợc ghi nhận ở nông thôn, nơi có những ng−ời di c− đến, nh− Ninh Thuận. Các nhà nghiên cứu ở TP Hồ Chí Minh cho biết những trẻ em có đăng ký theo loại KT3 chỉ đ−ợc phép đi học nếu còn chỗ, sau khi đã cho những trẻ có hộ khẩu dạng KT1 và KT2 đăng ký học hết. Trẻ có hộ khẩu dạng KT4 ít có khả năng đ−ợc đi học. Những cơ sở giáo dục địa ph−ơng cho biết họ làm hết mọi cách để tạo điều kiện cho những nhóm không có hộ khẩu, nh−ng không có đủ kinh phí để giải quyết hết cho toàn bộ số dân. Một số ng−ời di c− tham gia vào các cuộc thảo luận cho biết rằng con cái họ phải đi học buổi tối, với chất l−ợng thấp hơn nhiều so với lớp ban ngày thông th−ờng. Những ng−ời di c− khá giả hơn có thể cho con đi học tr−ờng t−. Học phí ở đây cao hơn nhiều và do đó họ không biết mình sẽ có khả năng cho con đi học ở đó đ−ợc bao lâu nữa: "chúng tôi sẽ cho con đi học ở những tr−ờng đó chừng nào còn đủ tiền. Khi không có tiền, chúng sẽ phải thôi học ở đó" (Nhóm di c− nam ở Ph−ờng 4, Quận 8).
Khung 5.1. Bỏ học
Loan sinh ra trong một gia đình nghèo ng−ời Tày ở bản thuộc xã Ea Hiao, tỉnh Đắk Lắk. Em học giỏi, mặc dù gần nh− ngày nào cũng phải làm việc ngoài đồng để giúp cha mẹ sau giờ học. Năm ngoái, hạn hán đã gây mất mùa lúa và cà phê. Do đó, gia đình em không có tiền để đóng phí xây dựng tr−ờng sở và những khoản đóng góp khác. Em cảm thấy xấu hổ khi bị giáo viên mời ra khỏi lớp vì em không đóng học phí. Cuối cùng, em đã bỏ học ở lớp 5, một phần do không đủ tiền đóng chi phí cho tr−ờng, một phần vì gia đình em cần có ng−ời lao động ở nhà.
ở Ninh Thuận, việc phát triển đàn gia súc trong vùng đã dẫn đến gia tăng nhu cầu có những lao động trẻ để chăn giữ. Thuo là con thứ 3 trong một gia đình có 6 con (4 trong số đó đang ở tuổi đi học) tại một gia đình ở bản Tu Thiên, xã Ph−ớc Định, đã phải bỏ học sau khi hết lớp 1 để chăn một đàn gia xúc 25 con cho một chủ chăn nuôi giàu có trong làng. Sau một năm, ng−ời chủ trả cho cha mẹ Thuo 800.000 đồng tiền công, cho Thuo ăn và quần áo mặc. "Gia đình tôi không có tiền để cho 4 con đi học", ng−ời cha thú nhận. "Thuo phải bỏ học để giúp gia đình".
Sai và Pau sống ở xã Thái Giang San, Tỉnh Lào Cai. Sai (con gái, 11 tuổi, mới học xong lớp 4), và Pao (con trai, 9 tuổi, mới học xong lớp 3) là hai đứa con lớn nhất trong một gia đình có 4 con. Cha các em mất vào năm 2001. Sai và Pao phải giúp mẹ trong nhiều việc. Sai trông em, xách n−ớc, nấu cơm, và cho lợn ăn. Em phải trông hai em nhỏ từ khi mới 6 tuổi. Ng−ời mẹ muốn các con mình đ−ợc học hết lớp 5 tr−ờng làng và sau đó đi học trung học cơ sở ở trung tâm xã. Nh−ng trong gia đình không có ng−ời lớn nào khác, vậy hai đứa con lớn không thể đi học đều đ−ợc vì ng−ời mẹ cần chúng đỡ đần ở nhà. Đặc biệt, khi chị phải đi lên n−ơng buổi sáng sớm, thì Sai phải cho các em ăn.
Nguồn: ActionAid Việt Nam & ADB (2003), Trung tâm Phát triển Nông thôn & Ngân hàng Thế giới (2003) và DFID (2003)
Chi phí trực tiếp cho giáo dục cũng là một trở ngại lớn đối với việc đi học, nh− đ−ợc nhiều lần nêu ra trong mọi PPA. Chi phí trực tiếp cho giáo dục bao gồm các phí thu chính thức do cơ quan chức năng định ra và các chi phí không chính thức. "Học thêm" là một ví dụ điển hình của các chi phí không chính thức. Có thể lập luận rằng chi phí cho học thêm của các hộ không đ−ợc tính vào chi phí giáo dục trực tiếp, mà nh− một khoản tiêu dùng riêng, giống nh− sách giải trí, hay học nhạc. Tuy nhiên, tại rất nhiều tr−ờng ở Việt nam, giáo viên chính là ng−ời mở các lớp học thêm ở nhà của họ sau các giờ học chính ở tr−ờng. Các bậc phụ huynh đều biết rằng các kiến thức chủ yếu sẽ đ−ợc dạy ở các lớp học thêm chứ không phải ở tr−ờng. Do đó, các lớp học thêm trở thành một cơ chế để một số ng−ời lợi dụng c−ơng vị của họ kiếm lợi cho bản thân. Ng−ời dân ở
60
Đồng bằng Sông Hồng chỉ rõ ra rằng chi phí học thêm là điều đặc biệt nặng nề, nh−ng họ buộc phải nộp để "lấy lòng giáo viên và tránh cho con em mình gặp rắc rối".
Chi phí trực tiếp cho giáo dục có thể rất đáng kể, nh− chỉ ra trong Bảng 5.3. Theo ĐTHGĐ 2002, nó có thể lên tới 270 nghìn đồng/năm cho một học sinh tiểu học, 455 nghìn đồng/năm cho học sinh phổ thông cơ sở. Khoảng một phần t− trong số này là dành cho học thêm. Nh− một phụ nữ ở Đồng bằng Sông Hồng nói, "họ bỏ học phí, nh−ng lại đẻ ra hàng loạt những loại phí khác"; rồi chị liệt kê ra khoảng ba chục loại phí và những khoản chi khác nhau. Hơn nữa, mặc dù có sự miễn giảm học phí (sẽ đ−ợc đề cập trong Ch−ơng 7), nh−ng chi phí trực tiếp cho giáo dục d−ờng nh− không mang tính luỹ tiến. Trừ nhóm dân c− giàu nhất có thể trả nhiều hơn, còn gánh nặng chi phí tính ra phần trăm trong tổng chi tiêu của hộ là gần nh− giống nhau với tất cả các nhóm dân c−. Đối với hai nhóm nghèo nhất, tỷ lệ này lại còn hơi cao hơn một chút. Bảng 5.3 cũng cho thấy rõ là ng−ời nghèo chi cho học thêm ít hơn ng−ời giàu. Nếu những lớp học thêm