3.4.1.Nhóm 1: Sử dụng hiệu quả các nguồn vốn của đầu tư công
Kiến nghị 1: Trong quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng cần giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, nâng cao hi ệu quả đầu tư công cũng như tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn vốn khác của xã hội.
Trong nhiều năm qua, Việt Nam đã theo đuổi mô hình tăng trưởng chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư. Tổng đầu tư toàn xã hội đã liên tục tăng và duy trì ở mức cao. Tỷ lệ vốn/GDP đã tăng từ 35,4% năm 2001 lên 41.9% năm 2010, bình quân cho cả giai đoạn 2001-2010 là xấp xỉ 41%, so với 30,7% trong giai đoạn 19912000, thuộc loại cao nhất khu vực Đông Á và Đông Nam Á17. Tuy nhiên, xét về cơ cấu thì khu vực kinh tế nhà nước vẫn chiếm tỷ lệ lớn nhất trong tổng đầu tư toàn xã hội mặc dù tỷ trọng của khu vực này đã giảm
từ 59,1% năm 2000 xuống còn 46,2% năm 20103 (Hình 1), theo đó, việc giảm sút không
17 Năm 2007, tỷ lệ vốn đầu tư/GDP của Việt Nam chỉ thấp hơn so với Trung Quốc (44,2%), nhưng cao hơn nhiều so với Hàn Quốc (29,4%), Thái Lan (26,8%), Indonesia (24,9%), Malaysia (21,9%) và Philippines (15,3%). Qua các năm, tỷ trọng này đều có xu hướng giảm ở hầu hết các nước, trong khi ở Việt Nam lại tăng mạnh và luôn duy trì ở mức cao.
Về số tuyệt đối, nếu tính theo giá so sánh 1994, tổng vốn đầu tư xã hội đã tăng từ 115 nghìn tỷ đồng năm 2000 lên 371 nghìn tỷ đồng năm 2009, bình quân mỗi năm tăng 13,9%. Riêng năm 2010, vốn đầu tư xã hội đã tăng 17.1% so với năm 2009. 3 Ước thực hiện trích từ phụ lục kèm theo Báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa XII.
65
phải do Nhà nước hạn chế bớt đầu tư công, mà do các khu vực kinh tế khác có tốc độ tăng cao hơn.
Hơn nữa, trong 10 năm qua, mặc dù tỷ trọng đầu tư vào các ngành không thay đổi nhiều, nhưng ICOR của khu vực nhà nước tăng lên nhanh chóng, thể hiện chất lượng đầu tư thấp và liên tục giảm dần. Ngoài ra, hiệu quả đầu tư công thấp còn do việc đầu tư thiếu quy hoạch, dàn trải và phân tán; vốn được phân bổ vào quá nhiều dự án nên các dự án thường thiếu vốn và kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư, gây lãng phí, tạo kẽ hở cho tình trạng tham nhũng; quản lý và giám sát đầu tư còn yếu kém làm thất thoát vốn đầu tư và chưa bảo đảm chất lượng công trình như dự kiến; phân cấp quyết định và sử dụng vốn đầu tư chưa đi kèm với giám sát, kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư v.v...
Vì vậy, trong giai đoạn phát triển mới của nền kinh tế bên cạnh việc nhanh chóng chuyển đổi mô hình kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu tư sang mô hình phát triển theo chiều sâu, hướng đến năng suất và phát triển bền vững bằng cách phân bổ lại nguồn lực của nền kinh tế, trong đó, cần tạo đột phá trong việc tái cơ cấu đầu tư công theo hướng giảm dần tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội, đồng thời tăng cường mạnh mẽ hiệu quả và chất lượng của đầu tư công.
Ngoài ra, cần tạo cơ hội bình đẳng cho các nguồn đầu tư khác của xã hội, bằng cách chủ động xây dựng và công bố danh mục dự án cụ thể để huy động các nguồn lực trong xã hội phục vụ mục tiêu đầu tư phát triển theo các hình thức BOT, BT, PPP; tạo ra các cơ chế để huy động tối đa các nguồn vốn xã hội, giảm dần sự phụ thuộc, trông chờ vào ngân sách; khuyến khích các doanh nghiệp tư nhân tham gia đấu thầu thực hiện các dự án có vốn NSNN, kể cả từ nguồn ODA.
3.4.2.Nhóm 2: Chuyên hướng đầu tư công sang các lĩnh vực đem lại hiệu quả kinh tế-xã hội thay vì đầu tư kinh doanh
Kiến nghị 2: Vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế cần được thay đổi theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức năng “phúc lợi” của đầu tư công.
66
Trong thời gian qua, cơ cấu đầu tư công trong các ngành chưa thể hiện rõ được vai trò “bà đỡ” cho nền kinh tế. Trong giai đoạn 2000-2009, đầu tư cho lĩnh vực kinh tế luôn chiếm trên 73% vốn đầu tư của Nhà nước, đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội liên quan trực tiếp đến sự phát triển của con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) còn rất khiêm tốn, giảm từ 17,6% năm 2000 xuống còn 15,2% năm 2009, trong đó đầu tư cho khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống còn 5,1% năm 2009; y tế và cứu trợ xã hội từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 20042008 và giảm còn 2,8% năm 2009; đầu tư cho lĩnh vực quản lý nhà nước những năm gần đây chiếm khoảng 8%.
Như vậy, đầu tư công vẫn chủ yếu tập trung vào một số ngành mà khu vực tư nhân có khả năng và sẵn sàng đầu tư, trong khi đầu tư vào phát triển nguồn lực con người còn chưa được chú trọng và chưa tương xứng với bối cảnh phát triển như vũ bão của khoa học - công nghệ và nền kinh tế tri thức.
Vì vậy, để thực hiện đúng vai trò của đầu tư công, cần thay đổi tư duy về mục tiêu
của đầu tư công theo hướng giảm bớt chức năng “đầu tư để kinh doanh”, tăng cường chức
năng “phúc lợi” của đầu tư công. Không đầu tư vào các ngành mà khu vực tư nhân có thể
đảm nhiệm, chuyển trọng tâm ra ngoài lĩnh vực kinh tế nhất là kinh doanh, để tập trung phát triển kết cấu hạ tầng cũng như những nền tảng khác cho sự phát triển nói chung.Cụ thể là tăng cường đầu tư công cho phát triển cơ sở hạ tầng (giao thông, điện); đầu tư hoặc hỗ trợ một số ngành, lĩnh vực, dự án trọng điểm, mũi nhọn có tác động lan tỏa về mặt công nghệ; đầu tư phát triển và ứng dụng khoa học công nghệ gắn với sản xuất; đầu tư cho giáo dục đào tạo, y tế và phúc lợi xã hội để phát triển nguồn nhân lực có trình độ kỹ thuật cao; nâng cao năng lực quản lý và hiện đại hóa quản lý nhà nước, bảo đảm an sinh xã hội.
Kiến nghị 3: Tăng cường đầu tư công vào nông nghiệp và phát triển nông thôn, tập trung hơn vào phát triển giao thông, giáo dục, đào tạo và khoa học công nghệ trong khu vực nông nghiệp, vì đây là nền tảng cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế.
67
Trong 10 năm qua, mặc dù nông - lâm nghiệp và thủy sản (NLTS) là lĩnh vực sản xuất kinh doanh của một bộ phân không nhỏ dân cư nước ta nhưng chưa được chú trọng đầu tư một cách tương xứng, biểu hiện là tỷ trọng đầu tư cho lĩnh vực này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống chỉ còn 7-8% (giai đoạn 2003-2008) và 6,7% (năm 2009). Hiện nay, đầu tư từ NSNN cho nông nghiệp chỉ chiếm 1,4% GDP, thấp hơn so với mức trung bình của Trung Quốc, Ấn Độ và Thái Lan (8-16%) và các nước Đông Nam Á khác (khoảng 8-9%) trong giai đoạn 1990 - 1993.
Hệ quả là hệ thống thủy lợi ít được mở rộng và xuống cấp do không đủ chi phí bảo dưỡng. Các thành tựu khoa học ứng dụng trong nông nghiệp được chuyển giao cho nông dân không nhiều về số lượng và không rộng rãi về phạm vi. Phần lớn giống cây trồng, vật nuôi mới trong nông nghiệp đều phải nhập khẩu. Hệ thống cung cấp dịch vụ khuyến nông còn yếu. Tác động của một số chương trình/dự án của Nhà nước về kết cấu hạ tầng ít có tác động tích cực đến hiệu quả của các doanh nghiệp và hộ gia đình trong lĩnh vực NLTS.
Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn là nền tảng và động lực cho quá trình công nghiệp hóa và chúng ta cần có những giải pháp cần thiết để tăng cường hơn nữa đầu tư công và tiến hành điều chỉnh kết cấu đầu tư theo các hướng sau:
Chú trọng phát triển giao thông nông thôn, đầu tư cho khoa học - công nghệ, giáo
dục - đào tạo, đào tạo nghề và thông tin liên lạc14.
Ưu tiên đầu tư công cho nghiên cứu giống, công nghệ sinh học và chuyển giao khoa học - công nghệ cho nông dân.
Đầu tư vào các ngành hàng có thế mạnh và tạo liên kết dọc để tạo ra khả năng cạnh tranh tốt nhất cho hàng nông sản. Đầu tư công phải tạo được cú huých mạnh ở các mặt hàng nông sản có khả năng cạnh tranh như gạo, cà phê, cao su, thủy sản v.v… và tạo điều kiện cho các mặt hàng này gắn kết chặt chẽ với chuỗi giá trị toàn cầu.
Thay đổi cung cách quản lý đầu tư công trong nông nghiệp, phân cấp đầu tư rõ ràng và không trùng lắp giữa vùng, địa phương và cơ sở. Cần có cơ quan quản lý phát triển vùng tập trung vào các vấn đề quy hoạch và điều hành về phát triển vùng nhưng không phải là cơ quan quản lý hành chính như chính quyền địa phương.
68
3.4.3.Nhóm 3 : Hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế phân cấp đầu tư công
Do đó, cần hoàn thiện khung pháp lý và đẩy mạnh hiệu quả việc phân bổ NSNN và phân cấp đầu tư với những kiến nghị cụ thể sau:
Nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách nhà nước phù hợp với yêu cầu quản lý theo hướng tăng nguồn lực cho ngân sách địa phương để chủ động thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, cùng với tăng cường trách nhiệm trong quản lý nguồn lực tài chính được giao của chính quyền địa phương.
Năm 2010, các Bộ, cơ quan Trung ương và địa phương phân bổ vốn NSNN cho tổng số 16.658 dự án, nhiều hơn năm 2009 khoảng 850 dự án; số vốn bình quân phân bổ cho một dự án là gần 7 tỷ đồng; vốn bình quân phân bổ cho dự án nhóm A ở Trung ương năm 2010 xấp xỉ 115 tỷ đồng, chỉ bằng 46% mức bố trí năm 2007.
Xây dựng nguyên tắc, tiêu chí và căn cứ lập dự toán chi đầu tư phát triển; bố trí, thanh toán và quyết toán vốn nhằm bảo đảm tập trung vốn đầu tư để hoàn thành công trình theo kế hoạch tài chính trung hạn và tiến độ công trình; giảm và tiến tới xóa bỏ tình trạng phân chia bình quân nguồn lực.
Làm rõ trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong phân cấp quản lý đầu tư để khắc phục triệt để tình trạng đầu tư dàn trải, chồng chéo, cũng như tránh hiện tượng không cân đối được nguồn vốn, gây sức ép cân đối vốn lên Trung ương.
Kiến nghị 4: Nâng cao hiệu quả công tác giám sát các dự án đầu tư công thông qua việc tăng cường vai trò giám sát của Quốc hội, Hội đồng Nhân dân và Kiểm toán nhà nước cũng như cơ chế giám sát của người dân và các tổ chức xã hội đối với hoạt động đầu tư công.
Những hạn chế yếu kém của đầu tư công diễn ra ở tất cả các khâu của quá trình đầu tư, gây thất thoát lãng phí lớn cho NSNN đã được chỉ rõ trong các cuộc giám sát tối cao của Quốc hội trong các năm 2004 và 2008, trong các cuộc giám sát thường xuyên của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội và các cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước, kết quả kiểm toán chi đầu tư giai đoạn 2006-2009. Kiểm toán các dự án, chuyên đề, đề án,
69
chương trình mục tiêu, Kiểm toán Nhà nước cũng đã kiến nghị xử lý tài chính tới 4.224 tỷ đồng.
Điều đó cho thấy, trong quá trình tái cơ cấu đầu tư công, nâng cao hiệu quả công tác giám sát, kiểm toán các dự án đầu tư phải là một trong những ưu tiên hàng đầu, theo đó cần:
Nâng cao vai trò và trách nhiệm của Quốc hội trong việc giám sát đầu tư công. Quốc hội thông qua Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban, các Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội cần giám sát toàn bộ quá trình thực hiện đầu tư, các dự án, công trình trọng điểm, đầu tư của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước loại đặc biệt, từ việc lập và giao kế hoạch đầu tư công, việc phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án. Hội đồng Nhân dân các cấp cần tăng cường giám sát các dự án đầu tư công tại địa phương.
Nâng cao hiệu quả, năng lực và chất lượng của Kiểm toán nhà nước đối với hoạt động đầu tư công. Cụ thể, cần tăng cường năng lực kiểm toán đầu tư xây dựng; mở rộng phạm vi kiểm toán và cải tiến trong phương pháp kiểm toán đầu tư công; xây dựng quy trình kiểm toán các công trình, các dự án đầu tư XDCB phù hợp với tính chất, đặc điểm từng loại công trình, dự án; tập trung kiểm toán các công trình, dự án đầu tư XDCB trọng điểm có vốn đầu tư lớn và rủi ro cao.
Công khai thông tin, quy trình, thủ tục, danh mục dự án đầu tư công, quy định rõ về chính sách và các ràng buộc, chế tài nếu nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết v.v... nhằm cung cấp thông tin và các cơ quan quản lý các tổ chức xã hội và người dân để giám sát, góp phần chống tiêu cực trong đầu tư. Đối với các dự án quan trọng, công khai ngay từ đầu các tài liệu cũng như quyền tiếp cận thông tin có liên quan để cộng đồng và các tổ chức khoa học có chuyên môn sâu có thể tham gia tư vấn và phản biện.
70
Kết luận
Hoạt động đầu công trong giai đoạn 2001-2010 đã có sự tăng trưởng nhanh, cơ cấu đầu tư cũng đã có bước chuyển tích cực qua đó góp phần quan trọng vào việc duy trì tăng trưởng và ổn định kinh tế tế vĩ mô và tăng cường xoá đói giảm nghèo. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được như trên, hoạt động đầu tư công những năm qua vẫn còn tồn tại một số bất cập, đặc biệt cơ cấu đầu tư còn dàn trải, hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực chậm được cải thiện.
Tái cơ cấu đầu tư, trước hết là đầu tư công tuy đang là vấn đề bức xúc, nhưng nó không thể giải quyết riêng rẽ, mà phải được đặt vào một hệ thống quan điểm đồng bộ nhằm tái cơ cấu nền kinh tế, với ít nhất bẩy nội dung như đã nêu trên. Gắn liền với đề án tái cơ cấu tổng thể nền kinh tế cần phải làm rõ những nội dung cần phải sủa đổi, bổ sung hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành mang tính đồng bộ. Không thể chống đầu tư dàn trải, kém hiệu quả, nếu chúng ta vẫn duy trì cách thiết lập và phân bố ngân sách nhà nước, cách phân cấp quản lý đầu tư như hiện nay.
Trong thời gian tới cần tập trung vào các giải pháp nhằm cơ cấu lại đầu tư công; đổi mới phương thức quản lý đầu tư công, đồng thời thực hiện đa dạng hoá các hình thức đầu tư cho phát triển hạ tầng kinh tế xã hội và nâng cao hiệu quả của công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra hoạt động đầu tư công.
71
PHỤ LỤC
Các câu hỏi chẩn đoán giúp đánh giá hiệu quả đầu tư công
Nguồn: Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, TS.Vũ Thành Tự Anh, Quản lý và phân cấp đầu tư công, thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, 2012.
Những câu hỏi sau đây có thể cung cấp cơ sở để đánh giá chẩn đoán hiệu quả của hệ thống quản lý đầu tư công.
Bước 1: Định hướng đầu tư, xây dựng dự án, và sàng lọc bước đầu
1. Có hướng dẫn mang tính chiến và được công bố rộng rãi cho các quyết định đầu tư