Tổng hợp số liệu ở cấp độ lĩnh vực, đầu tư cho các ngành thuộc lĩnh vực kinh tế chiếm tới 77,1% vốn đầu tư của nhà nước vào năm 2000 và 2009 (năm cao nhất là 2002 chiếm 82,7%, năm thấp nhất 2006 chiếm 73,9%). Đầu tư vào các ngành thuộc lĩnh vực xã hội, liên quan trực tiếp tới phát triển con người (khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng) từ 17,6% năm 2000 giảm
7
Tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án đầu tư từ TPCP giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng, nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh đã lên đến 558.654 tỷ đồng (Báo cáo số 6082/BC-BKH ngày 31/8/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư ).
30
xuống còn 15,2% năm 2009 (năm cao nhất là 2003 chiếm 19,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 14,3%). Xu thế này là biểu hiện rõ rệt chính sách tập trung đầu tư cho kinh tế và tiết chế đầu tư cho xã hội; đó là xu thế không hợp quy luật, bởi vì một mặt cùng với sự tăng lên của mức sống, các nhu cầu về phúc lợi cần phải được đảm bảo ở mức cao hơn, mặt khác sự phát triển của khoa học – công nghệ và xu thế phát triển kinh tế tri thức đòi hỏi phải đầu tư ngày càng nhiều hơn cho phát triển nguồn lực con người.
Bảng 2.5 .Cơ cấu đầu tư công cho các lĩnh vực kinh tế, xã hội và quản lý nhà nước ( %,giá so sánh)
2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
QLNN 5,2 3,0 3,6 6,3 6,4 7,1 7,5 8,7 7,7
Kinh tế 77,1 82,7 76,7 74,5 75,0 73,9 76,3 74,8 77,1
Xã hội 17,6 14,3 19,7 19,1 18,6 19,0 16,1 16,5 15,2
Nguồn: Tổng cục thống kê. Niên giám thống kê 2005, 2007, 2009
Đầu tư cho quản lý nhà nước, an ninh quốc phòng, đảng, đoàn thể có xu hướng tăng liên tục, từ 5,2% năm 2000 lên 7,7% năm 2009 (năm cao nhất là 2008 chiếm 8,7%, năm thấp nhất 2002 chiếm 3,0%). Đầu tư cho bộ máy quản lý nhà nước và các đoàn thể xã hội tăng lên không ngừng, trái với chủ trương tiết kiệm chi tiêu hành chính đã được ban hành. Đặc biệt, đầu tư xây dựng trụ sở và mua sắm ô tô, trang thiết bị vượt quá tiêu chuẩn trở thành hiện tượng phổ biến, được nêu trên diễn đàn Quốc hội nhiều lần, nhưng không khắc phục được triệt để. Đây là một kẽ hở cho lãng phí và tham nhũng.
Ở cấp độ ngành, trong giai đoạn 2000-2009, tính theo giá so sánh 1994, đầu tư nhà nước cho nông, lâm nghiệp và thủy sản tăng thấp nhất với 1,39 lần; tiếp theo đó là khoa học, giáo dục, đào tạo tăng 1,53 lần; công nghiệp khai thác mỏ 1,73 lần. Đó là những ngành mà mức tăng đầu tư thấp hơn mức bình quân chung.
Các ngành có mức tăng đầu tư cao hơn mức bình quân chung là công nghiệp chế biến 2,61 lần; điện, khí đốt, nước, vận tải, thông tin 2,85 lần; y tế, cứu trợ xã hội 2,94 lần; thương
31
nghiệp, dịch vụ, tài chính, tín dụng 3, 47 lần, quản lý nhà nước, đảng và đoàn thể 3,75 lần; và cuối cùng là xây dựng 4,88 lần. (Biểu đồ 9).
Về cơ cấu, trong 10 năm vừa qua, khoảng trên dưới 40% tổng số vốn đầu tư công dành cho các ngành kết cấu hạ tầng: điện, nước, vận tải, thông tin. Công nghiệp khai thác mỏ chiếm ổn định khoảng 7-9%. Công nghiệp chế biến tăng giảm thất thường trong khoảng 8-15%. Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản, mặc dù là lĩnh vực hoạt động của đại đa số dân cư, nhưng không được Nhà nước chú trọng đầu tư; biểu hiện là tỷ trọng của lĩnh vực này trong đầu tư công đã giảm từ 12,2% năm 2000 xuống còn 7-8% những năm 2003-2008 và chỉ còn 6,7% vào năm 2009.
Các ngành liên quan trực tiếp tới phát triển con người - khoa học, giáo dục và đào tạo, y tế và cứu trợ xã hội, văn hóa, thể thao, phục vụ cá nhân và cộng đồng - không có sự thay đổi đáng kể tỷ trọng trong đầu tư công: chiếm 17,6% năm 2000, khoảng trên dưới 19% những năm 2003-2006 và từ năm 2007 giảm xuống 16,1%, chỉ còn 15,2% năm 2009; trong đó khoa học, giáo dục và đào tạo giảm tỷ trọng từ 8,5% năm 2000 xuống 4-5% những năm 2002-2003, tăng lên 6-7% vào những năm 2004-2008, rồi lại sụt giảm xuống còn 5,1% năm 2009; còn y tế và cứu trợ xã hội tăng từ 2,4% những năm 2000-2003 lên 3,2-3,9% những năm 2004-2008, và giảm còn 2,8% năm 2009.
Như vậy, xét cả về tốc độ tăng và tỷ trọng trong tổng đầu tư nhà nước, thì những ngành lớn quan trọng, có thế mạnh trong sự phát triển dài hạn của đất nước là nông, lâm nghiệp, thủy sản và khoa học, giáo dục, đào tạo lại là những ngành chiếm vị thế yếu nhất trong chính sách đầu tư của nhà nước. Điều này không đúng với chủ trương phải tạo ra những điểm đột phá mạnh nhằm nâng cao sức cạnh tranh của đất nước về các sản phẩm có thế mạnh trong nông nghiệp, thủy sản và nhanh chóng đào tạo nguồn nhân lực kỹ thuật cao trong tương lai.
2.3.Thực trạng đầu tư công vào các chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2000-2010
Một trong năm nguồn chủ yếu của đầu tư công là đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm CTMTQG và các chương trình mục tiêu khác. Vốn NSNN cho những
32
chương trình này được phân bổ theo dự toán hằng năm nhưng về chủ trương được quyết định cho thời kỳ dài hơn 1 năm, thường từ 3 đến 5 năm. Đây cũng là vốn không hoàn lại. Có hai loại chương trình quốc gia: (i) "Chương trình mục tiêu quốc gia" là những chương trình xuyên suốt các ngành và địa phương, nhằm những mục tiêu được xác định cụ thể; (ii) "Chương trình ngành" thực hiện trong một số ngành hay vùng cụ thể.
Trong thời kỳ 2001-2005 có 6 CTMTQG và tăng lên 11 CTMTQG trong giai đoạn 2006-2010, và đến năm 2011 có 15 CTMTQG. Nếu tính cả các chương trình và các hỗ trợ có mục tiêu khác thì các chương trình này lên tới con số 40. Năm 2008, kinh phí dành cho dành cho 11 chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình 135 và dự án 5 triệu ha rừng là 10.382 tỷ đồng.
Bảng 2.6. Danh mục hệ thống các chương trình mục tiêu quốc gia của Chính phủ giai đoạn 2012-2015
STT Tên CTMTQG Cơ quan quản lý Tổng nguồn vốn dự kiến
( tỷ đồng)
% NSNN huy động 1 Việc làm và dạy nghề Bộ LĐ-TB &XH 30.656 78,33
2 Giảm nghèo bền vững Bộ LĐ-TB &XH 27.509 89,10
3 Nước sạch và vệ sinh nông
thôn Bộ NN&PTNT 27.600 26,10
4 Y tế Bộ Y tế 12.770 80,11
5 Dân số và Kế hoạch hóa gia
đình Bộ Y tế 8.990 78,11
6 Vệ sinh an toàn thực phẩm Bộ Y tế 4.139 78,98
7 Văn hóa Bộ Văn hóa Thể thao
và Du lịch 7.399 72,26
8 Giáo dục và đào tạo Bộ GD&ĐT 15.200 97,17
9 Phòng chống ma túy Bộ Công An 2.522 100
33
11 Sử dụng năng lượng tiết
kiệm và hiệu quả Bộ Công Thương 930 69,89
12 Ứng phó với biến đổi khí hậu
Bộ Tài nguyên và
Môi trường 1.771 52,12
13 Xây dựng nông thôn mới
Bộ NN&PTNT, Bộ GTVT, Bộ Nội vụ, Bộ VH-TT&DL, Bộ Y tế, Bộ Công thương -Vốn NSNN:40% - Vốn tín dụng: 30% - Vốn DN, HTX: 20% - Huy động đóng góp của nhân dân : 10% 14 Phòng chống HIV/AIDS Bộ Y tế 3.700 74,40 15
Đưa thông tin về cơ sở miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo
Bộ Thông tin và Truyền thông
1.730
91,91
16 Khắc phục và cái thiện ô nhiễm môi trường
Bộ Tài nguyên và
môi trường 5.863 68,22
Nguồn: Tổng hợp từ cổng thông tin www.chinhphu.vn
Có hơn 30 "chương trình ngành" hỗ trợ có mục tiêu, nhằm thực hiện các chỉ thị, nghị quyết của Bộ chính trị và một số nghị quyết của Chính phủ, với tổng số vốn lên tới 28.659 tỷ đồng (cho các ngành trung ương 12.130 tỷ và 16.330 tỷ cho các địa phương).
Tổng chi cho các chương trình mục tiêu tương đương 7,9% chi ngân sách, nhưng chỉ có khoản chi cho 11 CTMTQG, chương trình 135 và dự án 5 triệu ha rừng là được đưa vào ngân sách (chiếm khoảng 2% ngân sách). Trong kinh phí cho các chương trình một phần không nhỏ là dành cho đầu tư xây dựng cơ bản, nhưng do số lượng các chương trình quá lớn, kinh phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn, nên cũng không thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo khoảng không gian rộng cho những quyết định mang tính chủ quan, không theo các quy tắc và tiêu chuẩn pháp quy về chi tiêu ngân sách nhà nước.
Một số CTMTQG như Chương trình giảm nghèo, Chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn, Chương trình giáo dục đào tạo giai đoạn II, Chương trình về việc
34
làm v.v… đã giúp cải thiện đáng kể đời sống của người dân, góp phần xóa đói giảm nghèo và đảm bảo an sinh xã hội. Nội dung hỗ trợ của các CTMTQG là khá toàn diện như hỗ trợ sản xuất nông nghiệp, giáo dục, tiếp cận các dịch vụ cơ bản (nước, điện, dịch vụ pháp lý), nhà ở, y tế, tăng cường năng lực, trợ cấp, hay hỗ trợ người dân tộc.
Tuy nhiên, việc thực hiện các CTMTQT và các chương trình mục tiêu khác thời gian qua đã bộc lộ một số nhược điểm như sau:
Có sự chồng chéo về nội dung hỗ trợ và mục tiêu thực hiện giữa các chương trình ở các mức độ khác nhau. Sự đầu tư chồng chéo, dàn trải và thiếu phối hợp đã gây lãng phí lớn và hiệu quả mang lại không cao như mong muốn.
Trong tổng vốn đầu tư cho các chương trình có một phần không nhỏ là dành cho đầu tư xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, do số lượng chương trình lớn và kinh phí lại nằm ngoài cân đối ngân sách dài hạn nên không thể phân loại và thống kê chính xác tổng số vốn đầu tư. Do đó, việc quản lý trở nên phức tạp hơn và tạo không gian cho những quyết định mang tính chủ quan, không theo các quy tắc và tiêu chí về chi tiêu ngân sách nhà nước.
2.4.Thâm hụt ngân sách và sự gia tăng nhanh của nợ công
Bảng 2.7. Thâm hụt ngân sách của Việt Nam qua các năm (%GDP)
Năm 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
MoF(1) -4,9 -4,9 -4,9 -5,0 -5,7 -4,6 -6,9 -5,5 -4,4
MoF(2) -1,8 -1,1 -0,9 -0,9 -1,8 -1,8 -3,7 -2,4 -2,1
IMF -4,8 -1,2 -3,3 -0,2 -2,5 -0,5 -7,2 -5,3 -2,5
ADB -2,2 0,2 -1,1 1,3 -1,0 0,7 -3,9 -4,5 -2,5
Ghi chú: MoF1: Thâm hụt gồm cả chi trả nợ gốc; MoF2: Thâm hụt không gồm chi trả nợ gốc; Nguồn: Tổng hợp từ MoF, IMF Country Reports (IMF, 2005-2012); và Các chỉ tiêu kinh tế chính (ADB, 2011).
35
Bảng 2.8. Nợ công của Việt Nam qua các năm (%GDP)
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ngưỡng
Tổng nợ công - - - 52,6 56,3 54,9 65,0
Nợ công nước ngoài 26,7 28,2 25,1 29,3 31,1 30,9 -
Nợ nước ngoài 31,4 32,5 29,8 39 42,2 41,5 50,0
Ghi chú: Ngưỡng nợ công và nợ nước ngoài do MoF đề xuất. Nguồn : MoF
Cụ thể, thâm hụt ngân sách, không bao gồm chi trả nợ gốc, của Việt Nam trung bình trong giai đoạn 2003-2007 chỉ là 1,3% GDP, nhưng con số này đã tăng hơn gấp đôi lên 2,7% GDP trong giai đoạn 2008-2012 chủ yếu do định hướng kích thích tổng cầu của chính sách tài khoá nhằm tránh suy giảm tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn này. Trong khi đó, tổng nợ công của Việt Nam đã tăng từ khoảng 40% GDP từ cuối năm 2007 lên khoảng 56,3% GDP vào cuối năm 2010 và chỉ giảm đôi chút xuống còn 54,9% GDP vào năm 2011 và ước tính 55,4% GDP vào năm 2012 nhờ lạm phát cao. Cùng thời gian đó, nợ nước ngoài
của Việt Nam cũng tăng từ 32% lên tới khoảng 42% GDP8.
Đầu tư công dàn trải và kém hiệu quả gây ra nợ công
Bảng 2.9. Tổng vốn đầu tư toàn xã hội qua các năm giai đoạn 2001-2012
Năm Giá trị ( ngàn tỉ đồng) Tốc độ tăng (%) % GDP Tỉ trong các thành phần kinh tế (%) Kinh tế nhà nước Kinh tế ngoài nhà nước Nước ngoài 2001 170,5 12,8 35,4 59,8 22,6 17,6 2002 200,1 17,4 37,3 57,3 25,3 17,4 2003 239,2 19,5 39,0 52,9 31,1 16,0 2004 290,9 21,6 40,7 48,1 37,7 14,2 2005 343,1 17,9 40,9 47,1 38,0 14,9
8 Số liệu thâm hụt ngân sách được lấy từ các Báo cáo Quyết toán Ngân sách Nhà nước hàng năm của M oF; Số liệu nợ công và nợ nước ngoài được lấy từ Báo cáo số 305/BC-CP ngày 30/10/2012 của Chính phủ về tình hình nợ công.
36 2006 404,7 17,9 41,6 45,7 38,1 16,2 2007 532,1 31,5 46,5 37,2 38,5 24,3 2008 616,7 15,9 41,7 33,9 35,2 30,9 2009 708,8 14,9 42,2 40,6 33,9 25,6 2010 830,3 17,1 42,6 38,1 36,1 25,8 2011 877,9 5,7 34,6 38,9 35,2 25,9 2012 989,3 7,0 33,5 37,8 38,9 23,3 Nguồn: Tổng cục thống kế (GSO) 2001-2011.
Xét về nguồn tài trợ, trung bình trong mười năm qua, khoảng 51,7% tổng đầu tư công được tài trợ từ ngân sách nhà nước mỗi năm còn vốn vay và vốn của DNNN chiếm lần lượt khoảng 23,1% và 25,2%. Đáng chú ý là trong năm 2010, tỉ trọng trong đầu tư công của vốn ngân sách nhà nước đã sụt giảm mạnh, trong khi đó vốn vay lại tăng vọt lên hơn gấp đôi, từ 13-15% trong những năm trước đó lên tới 36,6% trong năm 2010. Cùng với quy mô lớn là sự dàn trải của đầu tư công.
Chúng ta có thể thấy đầu tư của khu vực nhà nước dàn trải trên tất cả các lĩnh vực, từ những hoạt động công ích trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng, giáo dục, y tế, v.v… đến các hoạt động mang tính kinh doanh thuần túy như công nghiệp chế biến, khai khoáng, nghệ thuật, giải trí, v.v… Đặc biệt, tỉ trọng đầu tư công cho lĩnh vực kinh doanh bất động sản, tài chính, ngân hàng, xây dựng, dịch vụ lưu trú đã tăng mạnh từ 1,9% trong năm 2006 lên tới khoảng 4,8% tổng đầu tư công trong năm 2010. Bên cạnh sự dàn trải giữa các ngành/ lĩnh vực, đầu tư công còn thể hiện sự dàn trải ngay trong một ngành/ lĩnh vực khi có quá số lượng các công trình như cảng biển, sân bay, nhà máy xi-măng, v.v… trong mỗi vùng/ngành.
2.5.Thực trạng về cơ chế thiết lập và phân bổ NSNN dành cho đầu tư công
Phân cấp NSNN được thực hiện dựa trên hàng loạt văn bản quy phạm pháp luật, điển hình là:
37
- Luật Quản lý Thuế 2006
- Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 - Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003
- Các Thông tư hướng dẫn riêng về cơ chế NSNN liên quan đến quốc phòng, an ninh, Chương trình mục tiêu quốc gia, đến các địa phương đặc biệt như Hà Nội
(Thông tư 51/2003/TT-BTC), TP.HCM, Hải Phòng, Đà Nẵng, Cần Thơ
- Các quyết định như Quyết định số 33/2008/QĐ-BTC về Mục lục NSNN - Các Công văn chỉ đạo của cơ quan chức năng
Quan hệ giữa các cấp NSNN được xác định theo cơ chế phân chia theo tỷ lệ phần trăm đối với các khoản thu phân chia giữa NS các cấp và bổ sung cân đối từ NS cấp trên cho NS cấp dưới, theo đó, số bổ sung từ NS cấp trên là khoản thu của NS cấp dưới. Tỷ lệ phân chia này được ổn định từ 3 đến 5 năm và được gọi là thời kỳ ổn định NS. Chính phủ trình Quốc hội quyết định thời kỳ ổn định ngân sách giữa NSTW và NSĐP còn