Khiếu nại, tố cáo là hai khái niệm không đồng nhất với nhau; khiếu nại, tố cáo của công dân và khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức là rất khác nhau, không thể dung hòa chúng trong cùng một văn bản quy phạm pháp luật. Pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật của cán bộ, công chức do vậy cần được pháp điển hóa theo hướng tách Luật Khiếu nại, tố cáo thành hai đạo luật độc lập là Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại và Luật tố cáo và giải quyết tố cáo để loại bỏ những bất cập trong thể chế và pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức. Theo hướng này, cần tách Luật Khiếu nại, tố cáo thành hai đạo luật độc lập là Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại và Luật tố cáo và giải quyết tố cáo để loại bỏ những bất cập trong thể chế và pháp luật về khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức như đã nêu và phân tích ở Chương 2.
Một bất cập rất lớn trong cơ chế xây dựng pháp luật hiện nay là trong khi Hiến pháp và các văn bản của Đảng đều khẳng định các đạo luật phải chiếm số lượng lớn trong hệ thống pháp luật và hiến pháp, luật phải là những cơ sở pháp lý chủ yếu trong cơ chế điều chỉnh pháp luật thì trên thực tế hiện nay, số lượng các văn bản dưới luật lại đang chiếm số lượng lớn nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Vì vậy, để thể chế hóa quan điểm chỉ đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật: “Giảm dần các luật,
pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành” [1, tr.130] và tình trạng luật
khung, luật chung hiện nay thì Luật khiếu nại và giải quyết khiếu nại nên xây dựng theo hướng không cần ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết mà nên xây dựng thành ba phần: 1. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định hành chính; 2. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành vi hành chính; 3. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật (bao gồm khiếu nại quyết định kỷ luật của công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước).
Giải pháp này không những đáp ứng yêu cầu của nguyên tắc nhà nước pháp quyền, của hội nhập quốc tế và khu vực mà còn là sự quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng: “Ưu tiên xây dựng các luật về kinh tế, về các
quyền công dân và các luật điều chỉnh công cuộc cải cách bộ máy nhà nước, ... Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành các vǎn bản luật với những quy định cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện. Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều vǎn bản hướng dẫn thi hành” [1, tr.130].
Hiện nay, pháp luật khiếu nại, tố cáo ở nước ta còn thiếu nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định, hướng dẫn về quy trình, thủ tục và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo của viên chức trong các đơn vị sự
nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước. Gần đây nhất, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 136/2006/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo để thay thế Nghị định số 53/2005/NĐ-CP, trong đó đã quy định rõ cán bộ, công chức có quyền khiếu nại, tố cáo rộng hơn Nghị định 53/2005/NĐ-CP. Một là, đối tượng có quyền khiếu nại, tố cáo bao gồm cả cán bộ và công chức trong cơ quan hành chính nhà nước (trước đây Nghị định 53/2005/NĐ-CP chỉ quy định việc giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật đối với công chức trong cơ quan hành chính nhà nước).
Hai là, khoản 3 Điều 26 Nghị định số 136/2006/NĐ-CP bổ sung quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định kỷ luật mà người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại.
Ba là, Nghị định số 136/2006/NĐ-CP bổ sung quy định quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Nội vụ đối với quyết định kỷ luật mà Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và người giữ các chức vụ lãnh đạo trong các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại là quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành. Pháp luật về cán bộ, công chức hiện nay cũng đang được xây dựng theo hướng tách bạch rõ ràng ba nhóm: công chức trong cơ quan hành chính nhà nước, viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công và cán bộ lãnh đạo, quản lý các doanh nghiệp nhà nước với nội dung và cơ chế quản lý thể hiện đặc thù của từng nhóm.
Theo hướng này, cần khẩn trương xây dựng để ban hành Thông tư thay thế hoặc sửa đổi bổ sung Thông tư 01/2006/TT-BNV quy định chi tiết viê ̣c giải quyết khiếu na ̣i đối với quyết định kỷ luật công ch ức trong các c ơ quan hành chính nhà n ước và các khiếu nại thuộc thẩm quyền của Bộ Nội
vụ để phù hợp với quy định tại Nghị định số 136/2006/NĐ-CP của Chính phủ thay thế Nghị định 53/2005/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật Khiếu nại, tố cáo. Việc xây dựng Thông tư này sẽ là một trong những giải pháp xử lý, giải quyết triệt để những nguyên nhân dẫn đến tình trạng vi phạm các quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức đang diễn ra có tính phổ biến ở hầu khắp các bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
3.2.2 Nghiên cứu xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật theo cơ chế tài phán hành chính
Cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay còn mang nặng tính hành chính khiến cán bộ, công chức khiếu nại không có cơ hội được tranh luận công khai như quá trình tố tụng tại tòa án. Trog cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật hiện nay, người bị khiếu nại, tố cáo lại là người giải quyết, dẫn đến thiếu khách quan, thậm chí áp đặt, làm cho người khiếu nại bất bình, khiếu kiện gay gắt, kéo dài. Vì vậy, cần khẩn trương nghiên cứu xây dựng cơ chế giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật bằng trình tự tài phán hành chính để người khiếu nại có thể yêu cầu được giải quyết theo trình tự tài phán hành chính trong bất kỳ giai đoạn nào của quá trình giải quyết khiếu nại.
Hiện nay trong giới nghiên cứu khoa học pháp lý, khoa học tổ chức và cả những người đang làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước đề xuất nhiều mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính khác nhau. Tuy nhiên qua việc nghiên cứu mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở nước ta những năm gần đây cho thấy, nguyên nhân sâu xa khiến cho mô hình này hoạt động không có hiệu quả là trong quá trình thiết lập cơ quan tài phán hành chính, chúng ta đã chưa nhận thức được đầy đủ những nét đặc thù của hoạt động tài phán hành chính, để từ đó có những giải pháp thích hợp bảo đảm hiệu quả hoạt động của nó.
Pháp lệnh về tố tụng hành chính (Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính) rõ ràng là chưa đáp ứng được yêu cầu này. Việc ghép đặt cơ quan tài phán hành chính thành một bộ phận trong Toà án nhân dân và đồng nhất các cơ quan tài phán, coi việc xét xử hành chính cũng giống như xét xử bất kỳ tranh chấp nào khác (dân sự, lao động, kinh tế) là điều hoàn toàn không thích hợp, không bảo đảm tính đặc thù của hoạt động tài phán hành chính. Trong khi chúng ta chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền trên cơ sở sự phân công rành mạch giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp trong một thể thống nhất quyền lực dưới sự giám sát tối cao của Quốc hội, cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, thì pháp luật lại trao cho Toà án nhân dân như hiện nay, vốn đang giải quyết tranh chấp giữa các cá nhân với nhau, quyền phán xử các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước là điều bất hợp lý.
Ở đây rõ ràng là có sự nhận thức chưa đầy đủ về tính đặc thù của tài phán hành chính. Đối tượng xét xử của Toà án hành chính là các quyết định thực thi quyền lực nhà nước của cơ quan quản lý thể hiện qua các quyết định hành chính và hành vi hành chính. Nội dung, tính chất của bản án và quyết định của Toà án là hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính; đình chỉ hành vi hành chính trái pháp luật, tuyên bố về tính bất hợp pháp của quyết định hành chính hay hành vi hành chính, được đưa ra một quyết định hành chính mới hay buộc các cơ quan hành chính, nhân viên nhà nước phải thực hiện một hành vi khác, quy định bắt buộc phải bồi thường, yêu cầu áp dụng biện pháp kỷ luật đối với cơ quan, tổ chức, người đã ra quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, gây hậu quả nghiêm trọng (nhưng chưa đến mức bị truy cứu trách nhiệm hình sự)...
Hoạt động xét xử hành chính là nhằm bảo vệ công dân khỏi sự xâm hại do sự vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước nhưng phải bảo đảm nguyên tắc phân công quyền lực nhà nước, không có sự lẫn lộn, lẫn quyền của nhau. Đây là vấn đề rất lớn có ý nghĩa lý luận và thực tiễn hết sức quan trọng trong hoạt động
tài phán hành chính của bất cứ quốc gia nào trên thế giới nhưng lại chưa được giải quyết bằng các quy định của pháp luật nước ta. Có thể lấy một ví dụ cụ thể để chứng minh cho vấn đề này: cơ quan hành chính ra một quyết định xử phạt, người bị xử phạt cho là không đúng và khởi kiện ra Toà án. Qua xem xét, Toà án thấy quyết định xử phạt là không đúng, trong trường hợp đó Toà án phải ra quyết định như thế nào, tuyên huỷ bỏ quyết định xử phạt đó và yêu cầu cơ quan hành chính ra một quyết định khác thích hợp hay là cùng với việc tuyên bố huỷ quyết định xử phạt đó, Toà án ấn định một mức xử phạt khác mà Toà án cho là hợp lý. Tương tự như vậy, khi Toà án tuyên bố quyết định từ chối cấp giấy phép của cơ quan quản lý là bất hợp pháp và cần phải huỷ bỏ thì điều đó đồng nghĩa với việc người kiện đủ điều kiện để được cấp giấy phép. Những vấn đề này đã gây tranh cãi ngay khi Toà án bắt đầu xét xử các vụ án hành chính và là trở ngại lớn cho hoạt động xét xử hành chính có hiệu lực, hiệu quả. Điều đáng lưu ý ở đây là việc xét xử một vụ án hành chính hầu như được rập khuôn, sao chép theo các trình tự, thủ tục của việc xét xử một vụ kiện dân sự. việc giao nhiệm vụ xét xử hành chính cho các thẩm phán trước kia chuyên xét xử hình sự, dân sự trong khi chưa được chuẩn bị kiến thức về tài phán hành chính rõ ràng là khó đáp ứng yêu cầu xét xử hành chính vốn hết sức phức tạp. Việc tổ chức cơ quan xét xử hành chính thành một Toà chuyên trách trong Toà án nhân dân đã làm tách rời giữa hoạt động tài phán hành chính và hành chính điều hành vốn có mối quan hệ hữu cơ trong một nền hành chính quốc gia thống nhất, và chính vì vậy, như chúng tôi đã phân tích ở phần sau, đã khiến cho một phần rất lớn các vụ khiếu kiện hành chính, nếu được Toà án nhân dân thụ lý cũng không thể giải quyết được.
Vì vậy, nên xây dựng cơ quan tài phán hành chính ở nước ta trực thuộc Thủ tướng Chính phủ và tổ chức theo khu vực để tránh sự can thiệp của các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương làm ảnh hưởng đến tính công bằng, khách quan của các phán quyết. Điều đó cũng phù hợp với yêu cầu của Nghị quyết của Quốc hội số 30/2004/QH 11 ngày 15/6/2004 về công tác giải quyết khiếu nại, tố
cáo trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước: “Chính phủ khẩn trương xây
dựng cơ chế hữu hiệu để giải quyết các khiếu kiện hành chính phù hợp với tình hình thực tế của nước ta và thông lệ quốc tế”. Ngay cả Hiệp định thương mại
giữa nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cũng quy định tranh chấp thương mại giữa các bên phải được giải quyết bằng tài phán hành chính hoặc tòa án. Mặt khác, theo yêu cầu của WTO và các thỏa thuận song phương, các quyết định hành chính bị khiếu nại đều có thể được xem xét bởi một cơ quan tư pháp, cho dù việc đó đã có quyết định giải quyết cuối cùng của cơ quan hành chính. Do vậy, thành lập tài phán hành chính là một tất yếu khách quan, một đòi hỏi bức xúc không chỉ đối với lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung, giải quyết khiếu nại quyết dịnh kỷ luật nói riêng mà còn do yêu cầu hội nhập khu vực và quốc tế.
Tuy nhiên, để cơ chế tài phán hành chính hoạt động có hiệu quả thì chúng ta còn phải tháo gỡ nhiều khó khăn, vướng mắc. Một trong những vướng mắc cơ bản và quan trọng nhất chính là xác định những loại quyết định hành chính (quyết định kỷ luật cũng là một dạng của quyết định hành chính), hành vi hành chính nào là đối tượng của tài phán hành chính.
Về nguyên tắc, quyết định giải quyết các việc cá biệt (quyết định áp dụng pháp luật) do các cơ quan hành chính, cán bộ, công chức có thẩm quyền trong cơ quan hành chính ban hành bị khiếu kiện mới là đối tượng của tài phán hành chính (đó phải là quyết định hành chính lần đầu). Tuy nhiên, việc thực hiện Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính thời gian qua cho thấy một thực tế đang tồn tại là việc xác định những quyết định hành chính cá biệt nào thuộc thẩm quyền của tòa hành chính là điều không đơn giản. Hiện nay, pháp luật cũng chưa quy định thống nhất thế nào là quyết định hành chính cá biệt. Ngay trong cùng một văn bản pháp luật thì những quyết định hành chính là đối tượng xét xử của tài phán hành chính cũng không được quy định thống nhất.
Ngay cả khái niệm “quyết định hành chính” quy định tại khoản 2 Điều 12 Pháp lệnh thủ tục giải quyết vụ án hành chính lại không phù hợp với khái niệm
“quyết định hành chính” quy định tại khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo. Ngoài ra, theo hướng dẫn của Tòa hành chính Tòa án nhân dân tối cao, đối với một số trường hợp, một số cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền không thực hiện theo đúng quy trình ban hành quyết định mà ban hành những văn bản dưới hình thức công văn, báo cáo kết luận, thông báo... nhưng nội dung các văn bản này lại có tính bắt buộc thi hành như là quyết định và các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền căn cứ vào văn bản này để thi hành như yêu cầu của quyết định hành chính thì cũng được coi là quyết định hành chính, nghĩa là cũng có thế trở thành đối tượng của tài phán hành chính. Thêm vào đó, nhiều chủ thể khác cũng có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính cá biệt, khó